摘 要：我國(guó)高速公路管理體制是伴隨著高速公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展，在不斷摸索中逐步演變而形成的。由于投資主體不一、投融資方式不一、管理模式不一，致使各地在高速公路管理實(shí)踐中所形成的管理體制存在較大差異。

關(guān)鍵詞：高速公路;管理體制;問題;措施

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，組織管理體制由組織“運(yùn)作目標(biāo)、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制”四大要素構(gòu)成。相應(yīng)地，高速公路管理體制也由此構(gòu)成。從功能上講，高速公路管理體制是高速公路管理工作的載體，是高速公路持續(xù)、快速、健康發(fā)展的制度保證。

一、我國(guó)現(xiàn)行高速公路管理體制存在的問題

1、法律法規(guī)體系不夠健全。目前我國(guó)還沒有一套統(tǒng)一的專門適用于高速公路的法規(guī)條例，我國(guó)高速公路執(zhí)法的主要依據(jù)還是 1997 年 7 月制定、1999 年 10 月修正的《公路法》�！豆�路法》對(duì)公路建設(shè)和收費(fèi)公路作了原則性規(guī)定，但并未對(duì)高速公路管理內(nèi)容、管理手段、執(zhí)法主體等基本要件提出具體規(guī)范，缺乏針對(duì)性，致使執(zhí)行過程中適應(yīng)性差、管理力度不夠，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的需要。而且由于地方的《道路交通管理?xiàng)l例》與《公路法》的一些相關(guān)規(guī)定又不一致，甚至相互抵觸，使得即使是同一性質(zhì)的案例，其處理結(jié)

果卻有可能不一樣，造成了管理上的混亂。尤其是《公路法》幾乎沒有涉及到高速公路路政執(zhí)法管理方面的規(guī)定，造成公安部門、交通部門在高速公路交通安全管理上，職能交叉、權(quán)責(zé)不清。公路主管部門對(duì)路政管理的職責(zé)、范圍、特別是哪些屬于交通路政執(zhí)法范圍、哪些屬于公安路政執(zhí)法范圍研究不夠，使高速公路執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中缺少準(zhǔn)確的依據(jù)，在一定程度上削弱了執(zhí)法力度。此外，對(duì)于高速公路的規(guī)劃、投資、建造，政府都應(yīng)該提供法律上的支持和保障，通過立法加以規(guī)范，才能真正避免和克服高速公路管理體制上的不足和弊端，促進(jìn)高速公路事業(yè)的蓬勃發(fā)展。健全的法律和嚴(yán)格依法辦事是高速公路規(guī)范管理的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)建立健全高速公路管理法律法規(guī)體系，增強(qiáng)管理部門和公眾的法律意識(shí)，為高速公路的運(yùn)營(yíng)管理營(yíng)造良好的法律環(huán)境。

2、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置過于重復(fù)。由于我國(guó)高速公路建設(shè)的投資渠道和投資主體的多元化，致使我國(guó)高速公路管理機(jī)構(gòu)的多樣性，有國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的、有限責(zé)任公司性質(zhì)的、股份有限公司性質(zhì)的、中外合資性質(zhì)的，即存在“政、事、企”等多種管理主體。管理主體的多元化導(dǎo)致我國(guó)高速公路管理體制采取多種模式管理高速公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的混亂局面。由此產(chǎn)生了高速公路機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問題，以及機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理的問題。目前，就全國(guó)來講，高速公路管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問題比較突出，不少省(市)在公路管理局以外，又平行設(shè)置了高速公路管理局或高速公路項(xiàng)目辦公室，有的還組建了由省政府直接授權(quán)并領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)有資產(chǎn)投資主體性質(zhì)的高速公路集團(tuán)公司。致使在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了幾個(gè)職能交叉的公路管理機(jī)構(gòu)，造成工作上相互扯皮、推諉，政令不能通達(dá)。

3、路政管理和交通安全管理存在脫鉤。高速公路的性質(zhì)決定其管理必須以集中、高效、統(tǒng)一、特管為原則，高速公路管理內(nèi)容主要是收費(fèi)管理、養(yǎng)護(hù)管理、路政管理、交通安全管理通信管理和服務(wù)管理，這些管理職能是有機(jī)的整體。但是，目前國(guó)內(nèi)各省市通常將交通安全管理從中割裂出來。1987 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)交通部主管全國(guó)公路事業(yè)”，

1990 年 3 月公安部發(fā)布了《高速公路交通管理暫行規(guī)定》，指出“公安機(jī)關(guān)是高速公路交通管理的主管機(jī)關(guān)”。由此可以看出，我國(guó)高速公路的管理權(quán)力、職能在立法上就含糊不清、被割裂開來。

4、路網(wǎng)分割比較嚴(yán)重。國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究表明，高速公路只有形成布局合理的網(wǎng)絡(luò)，連續(xù)運(yùn)輸距離達(dá)到800 公里左右才能顯現(xiàn)出它的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其運(yùn)輸效益。目前，我國(guó)高速公路管理除實(shí)行跨省聯(lián)網(wǎng)的京沈高速以及部分省域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)的路段外，大多數(shù)實(shí)行的是分段式建設(shè)、分割式運(yùn)行為特征的管理模式。在相鄰省市區(qū)之間普遍存在高速公路的“斷頭路”。雖然我國(guó)高速公路發(fā)展較快，但目前來看，即使是在我國(guó)一些較發(fā)達(dá)地區(qū)，高速公路依然沒實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。由于投資主體和投融資方式不同，而我國(guó)大多數(shù)高速公路采取的又是“建養(yǎng)一體”的管理模式，這就造成了管理主體的多元化現(xiàn)象，要

實(shí)現(xiàn)高速公路網(wǎng)絡(luò)化管理，各主體間的相互協(xié)調(diào)是必要的，而這種協(xié)調(diào)又是建立在共同利益之上的。由于各個(gè)管理主體的出發(fā)點(diǎn)、管理環(huán)境、管理?xiàng)l件以及管理特色不同，致使我國(guó)高速公路網(wǎng)一時(shí)難以形成，阻礙了我國(guó)高速公路事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。甚至是有的高速公路管理公司或集團(tuán)，已獨(dú)立于地方交通主管部門的行政管理之外，人為地分割公路網(wǎng)的管理。部分經(jīng)營(yíng)型高速公路管理公司也拒不接受交通部門的行業(yè)管理，嚴(yán)重降低了高速公路的服務(wù)水平，影響了路網(wǎng)的形成和效益的發(fā)揮。只有在相應(yīng)的政策和配套資金完善的情況下，打破這種分割管理的模式，才能實(shí)現(xiàn)真正的網(wǎng)絡(luò)化管理，發(fā)揮高速公路規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)高速公路價(jià)值。

二、改進(jìn)我國(guó)高速公路管理體制的具體措施

1、加強(qiáng)高速公路法制化建設(shè)，依法治路。高速公路是對(duì)國(guó)家具有特殊重要意義的交通設(shè)施，法制相對(duì)滯后是高速公路管理中許多問題的重要根源之一，因此，高速公路的管理必須建立在法制化的基礎(chǔ)之上。目前，盡管我國(guó)《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等的法律法規(guī)的頒布，為高速公路的管理工作提供了一定的保障，但由于我國(guó)至今還沒有一部完整的高層次的高速公路管理法律，因此遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿

足高速公路建設(shè)和發(fā)展的需要。尤其是目前我國(guó)交通部門和公安部門都參與道路的管理，所以國(guó)家有關(guān)部門更應(yīng)著手建立和完善適合中國(guó)國(guó)情的高速公路的法律法規(guī)，爭(zhēng)取早日出臺(tái)全國(guó)的高速公路管理法規(guī)。通過立法的形式，確立高速公路管理的責(zé)任，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，強(qiáng)化行業(yè)管理，推動(dòng)中國(guó)高速公路管理走上法制化軌道，從而進(jìn)一步促進(jìn)高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的順利發(fā)展。

2、強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控，集中統(tǒng)一管理。政府宏觀調(diào)控，即不是同一管理活動(dòng)由多個(gè)管理主體分工領(lǐng)導(dǎo)，也不是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的由部門高度集中的領(lǐng)導(dǎo)，而是政府在宏觀層次上發(fā)揮作用：即政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，對(duì)高速公路的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)計(jì)劃、投資、運(yùn)營(yíng)以及法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)。

高速公路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

高速公路的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)服從于和服務(wù)于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和軍事的戰(zhàn)略需要、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要和交通運(yùn)輸發(fā)展需要，因此，政府必須對(duì)其進(jìn)行總體規(guī)劃。對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的主要職能，尤其對(duì)高速公路這種基礎(chǔ)設(shè)施的調(diào)控更是必不可少的。正是基于高速公路行業(yè)具有基礎(chǔ)性、公益性以及自然壟斷性等特征，政府必須對(duì)高速公路的發(fā)展速度、規(guī)模、布局進(jìn)行宏觀調(diào)控，并運(yùn)用政府職能為高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造有利條件，使高速公路的管理協(xié)調(diào)、靈活、高效，促進(jìn)高速公路不斷發(fā)展。

3、實(shí)現(xiàn)政企分開，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。實(shí)行政企分開，就是負(fù)責(zé)高速公路管理事務(wù)的政府部門與企業(yè)各司其職，各盡其能。政府宏觀調(diào)控、總體協(xié)調(diào)，對(duì)其所屬生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性單位，進(jìn)行行業(yè)管理、政策引導(dǎo)、合理配置養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi);企業(yè)則負(fù)責(zé)高速公路的具體管理活動(dòng)，使高速公路各企業(yè)化管理單位轉(zhuǎn)變觀念、參與競(jìng)爭(zhēng)、自我發(fā)展，以維持高速公路良好的服務(wù)水平等。任何高速公路，都具有同樣的社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)特征。因此，建立一個(gè)統(tǒng)一管理組織模式，是理所當(dāng)然的事，而目前我國(guó)各省市高速公路管理組織模式很不統(tǒng)一，有事業(yè)性質(zhì)的各類高

速公路管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)性質(zhì)的高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)兩種基本經(jīng)營(yíng)形式。事業(yè)型組織形式，交通主管部門或其所屬機(jī)構(gòu)是高速公路投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理以及經(jīng)營(yíng)的行為主體;企業(yè)型組織形式，各類國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織是高速公路投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和經(jīng)營(yíng)的行為主體。由于高速公路的建設(shè)投資巨大，我國(guó)的高速公路建設(shè)投資已由單純的政府投資，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政府投資、地方集資、社會(huì)籌資、利用外資”相結(jié)合

的投融資方式，進(jìn)一步拓寬了融資渠道，形成了高速公路的投資主體多元化和融資渠道多樣化的趨勢(shì)，大大拓寬了高速公路投融資渠道，提高了資源的配置和利用效率

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