摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用越來越明顯。在這個發(fā)展過程中，融資是一項(xiàng)很重要的工作，地方政府采用何種方式進(jìn)行融資，地方政府融資平臺的主要功能是什么，存在的風(fēng)險因素主要有哪些，如何化解這些風(fēng)險等等。本文主要從這幾個方面進(jìn)行了探討。

　　關(guān)鍵詞：政府融資平臺、融資平臺功能、融資平臺風(fēng)險、風(fēng)險化解對策

　　1地方政府融資平臺的含義

　　所謂地方政府融資平臺，就是指地方政府通過劃撥土地，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、國企股權(quán)等方式，組建一個資產(chǎn)規(guī)模和財(cái)務(wù)狀況達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。該公司以地方財(cái)政對公司的注資受益權(quán)、補(bǔ)貼，甚至補(bǔ)債基金等作為保證，通過向銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融入資金，并將其重點(diǎn)投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、公益性項(xiàng)目等。此類公司名稱各異，通常有城建投資公司、城建開發(fā)公司、資產(chǎn)經(jīng)營管理公司、基礎(chǔ)設(shè)施投資公司等。

　　2地方政府投融資平臺的功能

　　現(xiàn)在的地方政府投融資平臺是一種中國式的PPP(Public-PrivatePartnership)模式，即公共部門與私企業(yè)合作模式，是基于地方政府掌控的大量公共資源基礎(chǔ)上形成的政府力量與市場力量有效結(jié)合的一種方式。它具有以下功能：

　　(1)整合公共資源。通過投融資平臺的建設(shè)，把政府各部門掌握的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、自然資源可以有效地整合起來。其實(shí)，這種整合也是逼出來的，沒有巨大的融資需求，地方政府沒有壓力，進(jìn)而也就沒有動力去整合屬于各個部門、單位的資產(chǎn)，并注入到平臺公司。對提高公共資源使用效率，減少公共資源及其收益的流失，具有十分重要的作用。

　　(2)協(xié)調(diào)政府的建設(shè)職能。在城市化快速推進(jìn)的過程中，地方政府的建設(shè)日漸擴(kuò)大。在原有體制下，政府建設(shè)職能處于“分割”狀態(tài)，各個部門各自為政。通過創(chuàng)新，可以現(xiàn)實(shí)政府建設(shè)職能在投融資平臺的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，使投資、融資、項(xiàng)目規(guī)劃和管理、項(xiàng)目維護(hù)、監(jiān)管這些職權(quán)在統(tǒng)一的政府投融資體制機(jī)制下協(xié)調(diào)運(yùn)行。

　　(3)有利于風(fēng)險控制。地方政府的投融資需求巨大，如何有效地控制其風(fēng)險，是當(dāng)前面臨的緊迫問題。國外有很多控制地方政府投融資風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險的辦法，但很難搬到中國。某些可以借鑒，但整體的風(fēng)險控制框架，即制度建設(shè)，需要創(chuàng)新。地方一般有多個投融資平臺公司，這些公司之上應(yīng)有一個超脫于各個政府部門的決策機(jī)構(gòu)，行使相當(dāng)于董事會的職能。一些地方的做法是設(shè)立政府投融資決策委員會和監(jiān)督委員會，其下設(shè)辦公室，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，對整個政府的投資需求、融資方向和方式、風(fēng)險測控等進(jìn)行分析、研究，報決策機(jī)構(gòu)使用。這擺脫了單純地由財(cái)政部門事后買單的被動局面，提前介入，整體掌控，既有利于科學(xué)決策，也有利于控制投融資風(fēng)險。

　　3地方政府投融資平臺存在的風(fēng)險

　　(1)政府負(fù)債信息不透明，存在過度負(fù)債風(fēng)險

　　地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，各類隱性債務(wù)、負(fù)債現(xiàn)象大量存在，債務(wù)信息透明度較低，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身對不同層次政府投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況也不夠清楚。作為政府主要債權(quán)人的銀行，由于很難及時掌握各級政府總體負(fù)債規(guī)模，無法準(zhǔn)確評估地方政府的償債能力，通行的信貸風(fēng)險管理手段難以真正落實(shí)。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣、銀根較松的背景下，各家銀行爭相向政府發(fā)放貸款，容易造成地方政府負(fù)債率過高和過度融資。由于政府債務(wù)信息不透明，曾經(jīng)出現(xiàn)過同一個投融資平臺用同一個項(xiàng)目同時向兩家銀行申請貸款，兩家銀行同時審批通過，導(dǎo)致重復(fù)融資和過度融資。

　　(2)資金來源渠道單一，資本金嚴(yán)重不足

　　投融資平臺的資金來源渠道主要有銀行貸款、項(xiàng)目直接融資(包括BOT、BT和TOT等)和信托產(chǎn)品。信托產(chǎn)品有兩種方式：一是信托公司直接利用銀行資金，另一種則是銀行向個人發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品。因此歸根結(jié)底，信托產(chǎn)品的資金都來源于銀行。銀行資金占比過高，說明資金來源渠道單一，容易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險向銀行風(fēng)險轉(zhuǎn)化。

　　(3)抵押擔(dān)保不規(guī)范

　　投融資平臺貸款的擔(dān)保方式主要包括信用貸款、土地抵押和另外一家投融資平臺保證等。對于信用貸款，通常由人大通過決議將償債納入預(yù)算，財(cái)政部門出具承諾函，或者由財(cái)政部門單獨(dú)出具還款承諾函。在具體操作中，由于政府投融資平臺融資規(guī)模較大，很難找到相應(yīng)的擔(dān)保方，很多貸款存在抵押擔(dān)保不規(guī)范。例如，在土地抵押中有一種不規(guī)范的“白證抵押”，對于這種“白證”土地，無法在市場上經(jīng)過拍賣變現(xiàn)后用于還款。

　　(4)資金使用效率低下，資金流向難以監(jiān)控

　　在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府往往代替企業(yè)成為主要的決策者。一些地方政府存在輕規(guī)劃、重項(xiàng)目，輕論證、重審批，輕管理、重形象等問題，其投資行為的經(jīng)濟(jì)合理性值得懷疑，容易引發(fā)重復(fù)投資、超前投資、過度投資和貪污腐敗等問題，導(dǎo)致貸款管理風(fēng)險增大。在實(shí)際操作中，由于無法對投融資平臺的資金流向進(jìn)行逐筆監(jiān)督，存在利用信貸資金進(jìn)行房地產(chǎn)炒作和證券投資的現(xiàn)象，導(dǎo)致很大的信貸風(fēng)險。

　　(5)信貸政策變化可能導(dǎo)致資金鏈斷裂

　　針對地方投融資平臺的信貸風(fēng)險，監(jiān)管部門多次進(jìn)行風(fēng)險提示。2009年9月21日，中國人民銀行副行長劉士余公開表示：“今年地方融資平臺在全國有了加速發(fā)展，對許多地區(qū)的地方財(cái)政償付能力構(gòu)成了威懾，可能會造成財(cái)政問題和金融問題”。

　　(6)還款來源喪失，無力償債

　　對于沒有主營業(yè)務(wù)收入的投融資平臺來說，貸款償還主要依靠地方政府財(cái)政收入、項(xiàng)目收費(fèi)和出讓土地收入。而這些還款來源極易受地方財(cái)政收入下降、行政收費(fèi)取消、房地產(chǎn)價格下跌和土地市場流拍等經(jīng)濟(jì)、政策層面的不利影響，出現(xiàn)還款來源喪失、無力還款的現(xiàn)象。

　　(7)財(cái)政風(fēng)險信貸化、社會化，影響民生

　　如果地方政府負(fù)債規(guī)模過高，償債風(fēng)險一旦爆發(fā)，容易引發(fā)地方政府的財(cái)政危機(jī)和信用危機(jī)，并波及金融機(jī)構(gòu)和全社會，最終影響民生和社會穩(wěn)定。

　　4地方政府投融資平臺風(fēng)險化解對策

　　(1)增強(qiáng)地方債務(wù)信息透明度

　　建議由省政府牽頭，定期對本省各級政府負(fù)債規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以便及時摸清地方政府的債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)和期限。政府負(fù)債信息及時知會銀監(jiān)局。投融資平臺的貸款行在授信前有權(quán)在銀監(jiān)局查詢政府負(fù)債情況，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)規(guī)模的有效控制和管理，防止地方政府濫用信用、過度舉債。

　　(2)控制地方政府負(fù)債總規(guī)模，監(jiān)控資金流向，規(guī)范擔(dān)保程序

　　為防止政府過度負(fù)債，有關(guān)法規(guī)對每個地方政府要進(jìn)行相應(yīng)的融資總量約束。對于投融資平臺資金流向難以監(jiān)控的問題，可依據(jù)銀監(jiān)會2009年7月27日發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》的規(guī)定，對單筆金額超過項(xiàng)目總投資5%或金額超過500萬元人民幣的貸款資金，采用貸款人受托支付方式監(jiān)控資金流向。財(cái)政部門不得為投融資平臺作融資擔(dān)保，;投融資平臺之間不得相互擔(dān)保，避免造成大面積金融風(fēng)險;根據(jù)本級財(cái)政收入對人大決議和財(cái)政承諾函的總規(guī)模設(shè)定嚴(yán)格的額度限制。

　　(3)在投融資平臺運(yùn)作中引入民間資本

　　對于政府投資效率低下的問題，可借鑒甘肅省合作市公私合營模式(Private-PublicPartnership，PPP)，即在政府投融資平臺運(yùn)作中引入民間資本，進(jìn)行市場化運(yùn)作。

　　(4)建立健全地方債務(wù)的償還保障機(jī)制，有效防范投資風(fēng)險

　　地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財(cái)力，制定完備的還本付息計(jì)劃，加強(qiáng)日常的監(jiān)測檢查，建立專門的償債基金，將全部的債務(wù)資金投資收益納入基金中。另外，考慮到部分公益性投資項(xiàng)目難以直接帶來經(jīng)濟(jì)回報，債務(wù)資金投資收益可能不足以償付本息，所以還應(yīng)當(dāng)在每年年初預(yù)算時從地方的經(jīng)常性收入中按一定比例安排地方債務(wù)還本付息的資金缺口。償債基金賬戶中的資金不得用于償債以外的其他任何用途。

　　對涉及重大公共利益的項(xiàng)目，采取專家論證、公眾參與的方式，科學(xué)慎重決策。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對資金的監(jiān)督管理，認(rèn)真做好項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和檢查工作，加強(qiáng)對項(xiàng)目的事前評審、事中監(jiān)控、事后評價，建立健全項(xiàng)目跟蹤問效和風(fēng)險防范機(jī)制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。

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