自20世紀(jì)90年代后期以來，中國進(jìn)入了城市化加速時(shí)期。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，到2020年，中國將有超過一半的人口居住在城鎮(zhèn)地區(qū)（UnitedNations，2002）。按經(jīng)典教科書的說法，城市化本質(zhì)上是人的城市化，與之相伴相生的是土地的非農(nóng)化。

　　摘要：通過梳理和評述城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的主要研究視角、存在的矛盾與困境、未來改革思路，對后續(xù)研究作出展望。研究發(fā)現(xiàn)：國內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)領(lǐng)域?qū)�農(nóng)村土地制度進(jìn)行了深入探討并取得不少研究成果，但也存在不足；城市化加速進(jìn)程中農(nóng)村土地制度存在著城市化與耕地、農(nóng)民流動(dòng)與宅基地區(qū)位固定等矛盾，主要困境在于產(chǎn)權(quán)不完善、土地細(xì)碎化現(xiàn)象突出；未來應(yīng)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，創(chuàng)新宅基地制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

　　關(guān)鍵詞：城市化,土地制度,農(nóng)民權(quán)益,綜述

　　一、引言

　　世界大多數(shù)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，城市化的推進(jìn)會(huì)導(dǎo)致人口由農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移以及城市用地規(guī)模的增長（朱莉芬等，2007），人口的轉(zhuǎn)移促使二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，帶來生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)的增長，經(jīng)濟(jì)的增長又帶來農(nóng)地非農(nóng)化土地級差收益的上升，促進(jìn)城市建設(shè)并產(chǎn)生巨大的財(cái)富效應(yīng)。因此，人是城市化的起點(diǎn)，也是城市化的終極目標(biāo)，土地是促進(jìn)人口城市化的重要工具。“十二五”時(shí)期，中國的城市化率將從47.5%提高到51.5%（鮑家偉，2011），城市化進(jìn)一步加快的同時(shí)，工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭地、城市與農(nóng)村爭地、政府與農(nóng)民爭利也會(huì)不斷加�。▏鴦�(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2011）。農(nóng)地非農(nóng)化與糧食安全、生態(tài)安全之間的矛盾以及各利益團(tuán)體之間利益分配的矛盾也將變得尤為突出。能否有效解決這些矛盾與城市化能否快速平穩(wěn)推進(jìn)息息相關(guān)，而農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新正是解決這些矛盾的關(guān)鍵。因此，對城市化加速進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的相關(guān)研究進(jìn)行系統(tǒng)的梳理具有很重要的政策意義。

　　農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)，也是各種類型國際學(xué)術(shù)交流會(huì)議討論的熱門話題。當(dāng)前主要圍繞“城市化加速進(jìn)程中究竟什么樣的農(nóng)村土地制度才能有效地保護(hù)農(nóng)民利益并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”展開研究，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的缺陷日益凸顯，農(nóng)民土地權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，增大了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的困難，加劇了“人口城市化”滯后于“土地城市化”（羅必良，2008；趙崔莉等，2011）。本文的目的是梳理城市化加速進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的已有研究成果，為進(jìn)一步的研究奠定基礎(chǔ)和明確方向。

　　二、農(nóng)村土地制度的研究視角及評述

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村土地制度的研究視角

　　當(dāng)前，中國“三農(nóng)”問題已不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題和政治問題（黃祖輝等，2009）。農(nóng)村土地制度作為“三農(nóng)”問題的重要組成部分，國內(nèi)外學(xué)者對其進(jìn)行了廣泛的研究，研究成果涵蓋了法學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域。

　�。�1）從法學(xué)的視角研究農(nóng)村土地制度。有學(xué)者通過對農(nóng)地立法的國際經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)踐進(jìn)行深入探討后認(rèn)為，三農(nóng)問題之關(guān)鍵是農(nóng)民問題、土地問題，研究方法上，應(yīng)從私法的角度，考慮與公法的協(xié)調(diào)，使得解釋論與立法論有效結(jié)合（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)農(nóng)村土地問題立法研究課題組，2009）。也有學(xué)者單純著眼于法學(xué)視野，提出“以農(nóng)地使用權(quán)取代現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)的主體為一切農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”等觀點(diǎn)，雖然其提出的方案有一定的法理性，但并不是操作性特強(qiáng)的方案（丁軍等，2010）。

　　（2）從社會(huì)學(xué)的視角研究農(nóng)村土地制度。近年來，國內(nèi)外不少學(xué)者從社會(huì)學(xué)的角度對“土地?fù)Q保障”進(jìn)行了廣泛的探討。有學(xué)者認(rèn)為，將社會(huì)保障引入到土地社會(huì)政策中來，通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)將耕作者納入社會(huì)保障體系，有利于改善農(nóng)民福利狀況、開發(fā)土地資源的潛能和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整（Wehr-wein，1940；Dribe，etal，2005；Fellmann，etal，2009）。吳毅（2009）通過重新審視20世紀(jì)以來有關(guān)中國農(nóng)村土地配置的不同認(rèn)識、政策主張及其實(shí)踐效應(yīng)，認(rèn)為排除各種權(quán)力因素的作用，傳統(tǒng)中國農(nóng)地配置的不均主要是長期以來土地繼承與土地交易自然積累的結(jié)果，這一結(jié)果有其問題與矛盾，也有歷史效應(yīng)與存在空間。

　�。�3）從政治學(xué)的視角研究農(nóng)村土地制度。有學(xué)者對農(nóng)村土地私有化主張勢將引發(fā)的巨大政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了全面的剖析，回顧了中國歷代土地私有制的慘痛歷史教訓(xùn)，也論述了近現(xiàn)代西方國家土地私有制完全不適合中國國情（劉國臻等，2006）。尹奎杰等（2011）通過對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政治價(jià)值分析認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與政治發(fā)展存在著基本的事實(shí)關(guān)聯(lián)和邏輯關(guān)系，主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)行使過程中引入民主機(jī)制的必要性以及在土地流轉(zhuǎn)過程中政治結(jié)構(gòu)與功能的分化、�；�和政府能力的提高。

　�。�4）從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究農(nóng)村土地制度。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾解讀中國農(nóng)村土地制度的各種缺陷與重構(gòu)，是當(dāng)今學(xué)術(shù)界研究的主要趨勢。周其仁（1995）從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角指出，中國農(nóng)民缺少土地所有權(quán)的意識，但這并不是好事，因?yàn)槊鞔_的產(chǎn)權(quán)是效率的關(guān)鍵。無論農(nóng)民的土地權(quán)利意識對經(jīng)濟(jì)效率意味著什么，或者說無論何種地權(quán)制度安排最有效率，當(dāng)前農(nóng)民對土地的權(quán)利意識是十分重要的現(xiàn)實(shí)國情。也有學(xué)者運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，對土地職能、村委會(huì)角色與職能沖突及集體所有制問題進(jìn)行了分析，提出土地集體所有家庭經(jīng)營制度的治理結(jié)構(gòu)問題，認(rèn)為集體所有是均分土地的基本前提，而土地均分又是保障人人有飯吃的制度基礎(chǔ)（陳劍波，2006）。劉吉軍等（2010）使用博弈論方法，構(gòu)建了斯坦克爾伯格模型和庫諾特競爭模型，模擬土地非農(nóng)化過程中中央政府與地方政府以及地方政府之間的博弈關(guān)系，發(fā)現(xiàn)土地稅費(fèi)政策監(jiān)管不力和地方政府間的過度競爭是造成土地過度非農(nóng)化的一個(gè)重要原因。

　　除了上述幾種主要的研究視角外，還有不少學(xué)者從管理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、環(huán)境科學(xué)等角度探討了農(nóng)村土地制度，基于篇幅考慮，本文不再一一列出。（二）農(nóng)村土地制度研究視角評述

　　綜觀現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，近年來國內(nèi)外學(xué)者對農(nóng)村土地制度的研究在深度和廣度上都有很大的進(jìn)展，這些研究呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

　　第一，對農(nóng)村土地制度的宏觀分析較多、微觀機(jī)理的探索相對較少，宏觀上的研究主要集中在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)演變、土地制度的現(xiàn)狀與立法等方面，微觀上的探討主要包括農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的研究、農(nóng)地制度各方利益分配的研究等等。

　　第二，相對于規(guī)范研究而言，關(guān)于農(nóng)村土地制度的實(shí)證文章在權(quán)威期刊上較少見，但近年來有逐步上升的趨勢。原因可能是：首先，盡管中國的土地制度與西方發(fā)達(dá)國家的土地制度存在共性部分，但也有“特色”部分，對農(nóng)村土地制度的實(shí)證研究大都是建立在經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)上，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論體系尚未建立的情況下，研究者只能通過運(yùn)用西方的現(xiàn)有模型對中國的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，如果在建模過程中忽略了中國經(jīng)濟(jì)、政治、文化的特殊性，就容易導(dǎo)致實(shí)證研究缺乏理論上的完整性，甚至得出一些互相矛盾的結(jié)論。其次，現(xiàn)階段中國的統(tǒng)計(jì)水平不高，可以直接使用的數(shù)據(jù)較少，且各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)間的口徑不一，數(shù)據(jù)的可容性、可比性都存在較大的問題，這在一定程度上阻礙了土地實(shí)證研究的發(fā)展。

　　第三，研究農(nóng)村土地制度的各種方法之間開始呈現(xiàn)交叉性，如生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的綜合、管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉運(yùn)用等等，這不僅使得理論更具有完整性，也使其對現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象的解釋更具有說服力。丁向華（2009）通過綜合運(yùn)用規(guī)劃學(xué)和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理對農(nóng)村宅基地的研究指出，農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民建房片面追求建筑面積，不少農(nóng)戶建筑面積多達(dá)300m2、500m2，多花錢，多占地，造成農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度改革是促進(jìn)土地集約利用的必要手段。鄭雄飛（2009）結(jié)合社會(huì)學(xué)和法學(xué)的理論，從社會(huì)關(guān)系對社會(huì)法律規(guī)范的需求人手，通過分析改革開放以來人—地關(guān)系變化所帶來的新型地—權(quán)關(guān)系，推導(dǎo)出土地?fù)Q保障的客觀必要性，并從他物權(quán)的角度論證其合法性。

　　三、城市化加速進(jìn)程中農(nóng)村土地制度存在的主要矛盾與困境

　　（一）加速城市化與農(nóng)村土地制度的主要矛盾

　�。�1）城市化快速推進(jìn)與耕地銳減的矛盾。城市化的快速發(fā)展與對土地投入要素的需求是分不開的，大量的基礎(chǔ)建設(shè)需要占用大量農(nóng)村土地，農(nóng)地非農(nóng)化的波動(dòng)性與經(jīng)濟(jì)增長的周期基本一致�？梢灶A(yù)見，中國非農(nóng)化數(shù)量將伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長而持續(xù)相當(dāng)長的一段時(shí)間（譚榮等，2006）。當(dāng)前中國實(shí)行城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化對農(nóng)地非農(nóng)化的需要同時(shí)又避免耕地大量減少，中國還制定了土地征用制度和耕地占補(bǔ)平衡制度，即國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地�，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)地征用中公共利益界定不清激發(fā)了許多問題，農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，并且刺激了地方政府征地欲望，引發(fā)土地投機(jī)、耕地銳減、官員尋租等問題。而耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施效果卻不盡如人意，表現(xiàn)出“重開墾、輕整理”，“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”等問題（盧海陽等，2008）。黨國鋒等（2008）通過對蘭州市耕地面積與城市化水平的關(guān)系進(jìn)行相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，蘭州市城市化水平與耕地面積之間具有顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，城市化水平越高，耕地面積越少，反之亦然。牛星等（2004）的研究則表明，城市化與耕地保護(hù)并不一定是完全對立的關(guān)系，隨著城市化的發(fā)展，土地集約利用程度的提高，耕地的減少幅度應(yīng)呈現(xiàn)出一種先上升后下降的倒“U”型變化態(tài)勢。也有學(xué)者認(rèn)為，不同城鎮(zhèn)化模式對耕地的影響不同，在其他條件相同的情況下，相對于農(nóng)村住宅建設(shè)用地而言，城鎮(zhèn)化對耕地減少還起到一些緩解的作用（朱莉芬等，2007）。盡管學(xué)者們對城市化和耕地變化的關(guān)系存在著爭議，但對城市化不可避免地要占用一部分耕地的觀點(diǎn)是一致的，如何協(xié)調(diào)加快城市化進(jìn)程與耕地面積減少之間的矛盾是中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中亟待解決的問題之一。伴隨著城市化的推進(jìn)，在堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策下，農(nóng)地非農(nóng)化的使用效率成為學(xué)術(shù)界探討的熱門話題，不少研究表明，東部地區(qū)的農(nóng)地空間配置效率要高于中部和西部，如果將中西部地區(qū)的農(nóng)地非農(nóng)化指標(biāo)轉(zhuǎn)移到東部，將能夠達(dá)到全國農(nóng)地非農(nóng)化空間配置的最優(yōu)效率。筆者認(rèn)為，農(nóng)地非農(nóng)化指標(biāo)的是否可轉(zhuǎn)移是一個(gè)涉及公平與效率權(quán)衡的兩難問題，應(yīng)該謹(jǐn)慎考慮。一方面，中國東中西部經(jīng)濟(jì)差距較大，在當(dāng)前地方政府政績考核制度并未改變、政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善、用地指標(biāo)置換價(jià)格難以確定的情況下，將中西部的農(nóng)地用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到東部，會(huì)產(chǎn)生尋租、腐敗等問題，而且進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)城間的“不公平”；另一方面，如果限制指標(biāo)的轉(zhuǎn)移，會(huì)損失土地資源的配置效率，同時(shí)也會(huì)強(qiáng)化地方政府強(qiáng)占、多占土地的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而造成由土地強(qiáng)征所產(chǎn)生的地方性流血沖突事件。

　�。�2）農(nóng)民流動(dòng)與宅基地區(qū)位固定性的矛盾。中國農(nóng)村宅基地的顯著特性是它的無償性、保障性及福利性，這種特性刺激和助長了農(nóng)民擴(kuò)大和多占宅基地的沖動(dòng)和愿望，而加速的城市化又帶來了農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2008年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國當(dāng)前農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)2.2億，其中有1.3億的農(nóng)民工屬于省外務(wù)工（韓清懷，2010）。由于中國農(nóng)民工市民化的滯后，快速發(fā)展的城市化僅僅是誘發(fā)了大量農(nóng)村人口的非永久性的遷移流動(dòng)，并沒有為其在城市里永久居住提供某些有利的條件，他們不能也不愿意放棄宅基地為其帶來的生活保障。所以，盡管農(nóng)村人口在減少，宅基地卻在增多，在農(nóng)村宅基地尚未市場化、管理落后的情況下，造成了大量宅基地的閑置。據(jù)專家調(diào)查統(tǒng)計(jì)，中國的宅基地閑置比例約為10%至15%（張正河，2005），隨著城市化的進(jìn)一步加快，中國宅基地的閑置比例還將進(jìn)一步上升。歐陽安蛟等（2009）從政策體制的角度開展研究，認(rèn)為宅基地退出機(jī)制的缺失是導(dǎo)致目前宅基地利用存在問題的根本原因。也有學(xué)者從空心村形成的原因進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為城市化帶來的人口遷移是最早宅基地閑置的根源（肖文韜等，1999）。（3）中央政府、地方政府與農(nóng)民利益協(xié)調(diào)的矛盾。在中國當(dāng)前的土地制度下，中央政府的土地政策目標(biāo)是多重的，主要順序?yàn)椋阂皇潜Ｗo(hù)耕地，保證糧食安全；--是維護(hù)農(nóng)民利益，保證社會(huì)穩(wěn)定；三是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。地方政府的目標(biāo)是雙重的，第一是增長目標(biāo)和政績目標(biāo)，第二是財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)，這兩個(gè)目標(biāo)是高度一致的，加快農(nóng)地非農(nóng)化，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，又能增加財(cái)政收入。圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益爭奪。這是現(xiàn)行土地政策的必然結(jié)果（北京天則經(jīng)濟(jì)研究所《中國土地問題課題組》，2007）。中央政府和地方政府不僅在土地政策目標(biāo)的取向上存在矛盾，在政策的有效性和可實(shí)現(xiàn)性上也存在沖突。雖然中央政府可以通過土地用途管制和城市規(guī)劃制度保護(hù)耕地，但在政策執(zhí)行過程中，由于信息不對稱和高昂的監(jiān)督成本，地方政府會(huì)采取多種手段規(guī)避中央政府的行政控制和監(jiān)督，導(dǎo)致中央政府的政策目標(biāo)落空。例如，不少地方政府為了自身利益，通過修改城市規(guī)劃，擴(kuò)大城市版圖的手段，將農(nóng)村土地納人規(guī)劃圈，使得農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過計(jì)劃控制規(guī)模，擠壓了農(nóng)民集體生存和發(fā)展的空間，損害了農(nóng)民的利益，給社會(huì)帶來了極大的隱患。有學(xué)者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，1999-2003年問，江西鷹潭市農(nóng)地過度非農(nóng)化的規(guī)模達(dá)到農(nóng)地非農(nóng)總規(guī)模的33.5%，由于農(nóng)地的過度非農(nóng)化及政府對農(nóng)民的低補(bǔ)償支出，農(nóng)地所有者的福利損失將近13.8億元，農(nóng)地過度非農(nóng)化造成的社會(huì)凈福利損失將近2.71億元（Tan，etal，2011）。

　�。ǘ�）農(nóng)村土地制度存在的困境

　　在中國，快速城市化的過程實(shí)際上是快速非農(nóng)化的過程，也是大量農(nóng)民失去土地的過程（賈莉等，2009）。城市化的加速在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，也暴露出了當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　�。�1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)不完整、產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。首先，盡管中國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但具體歸哪一級集體所有卻是模糊的，法律規(guī)定也是含糊的（宋輝等，2009），所以現(xiàn)實(shí)情況是社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部等都有可能成為土地的所有權(quán)主體，這就容易成為各方主體爭奪利益的借口，從而產(chǎn)生權(quán)利的紛爭（黃祖輝等，2008）。其次，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺乏完整性，集體沒有買賣土地的權(quán)利，農(nóng)地只有經(jīng)過國家征用后才能出讓、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利（阮建青，2011）。此外，有學(xué)者指出，農(nóng)村土地的非市場配置使得農(nóng)民集體的產(chǎn)權(quán)效益難以實(shí)現(xiàn)。政府不僅是農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械氐奈ㄒ恢俨谜撸瑩碛袑⑥r(nóng)村土地轉(zhuǎn)換給城市使用的排他性權(quán)利，伴隨著土地用途的轉(zhuǎn)變，政府又是土地市場中出讓建設(shè)用地的唯一寡頭，替代農(nóng)民集體成為土地所有者和城市土地經(jīng)營者。土地非市場配置還強(qiáng)化了建設(shè)用地指標(biāo)和計(jì)劃控制，使土地價(jià)格扭曲，灰色市場出現(xiàn)（國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2011）。黃祖輝（1999）則認(rèn)為，由于農(nóng)地治權(quán)結(jié)構(gòu)的滯后，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益得不到保障，不少地方出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”、“被進(jìn)城”現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的生活，而且還制約了農(nóng)村的未來發(fā)展空間。

　�。�2）農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)象突出并有加劇趨勢，阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。由于中國人多地少，耕地資源極其寶貴。在城市化加速發(fā)展的時(shí)期，大量耕地被征用，土地細(xì)碎化對農(nóng)地有效利用所產(chǎn)生的負(fù)面影響相當(dāng)巨大。有學(xué)者研究表明，農(nóng)地細(xì)碎化的存在浪費(fèi)了中國農(nóng)地有效面積的5%～10%，這就意味著，如果不存在土地細(xì)碎化這一現(xiàn)象，即便按照現(xiàn)今農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也可以增加5%～10%，而農(nóng)民的收入水平自然也就隨之提高了（Zhang，etal，1997）。也有學(xué)者采用隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)研究了土地細(xì)碎化、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的影響，發(fā)現(xiàn)土地細(xì)碎化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下的重要原因，降低了農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)效率，對農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化構(gòu)成了嚴(yán)重制約（秦立建等，2011；樊綱，2002）。雖然農(nóng)地制度所導(dǎo)致的土地細(xì)碎化的存在有著種種缺陷，但是，一些學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，綜合考慮土地細(xì)碎化對農(nóng)民收入的正負(fù)效應(yīng)，土地細(xì)碎化與農(nóng)民人均收入成正比，現(xiàn)有的土地細(xì)碎化可以提高農(nóng)民的收入水平并在一定程度上縮小農(nóng)民收入不平等的程度（許慶等，2008），這也許就解釋了為什么在現(xiàn)實(shí)生活中無論通過市場運(yùn)作還是政府推動(dòng)，土地細(xì)碎化這一現(xiàn)象依舊存在的一個(gè)根本原因。

　　四、未來中國農(nóng)村土地制度的改革思路

　　在對中國城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的矛盾和困境進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，許多學(xué)者提出了未來中國農(nóng)村土地制度的改革方向或思路，可歸納為以下三方面：

　　第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制，明晰產(chǎn)權(quán)主體，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善治權(quán)結(jié)構(gòu)。對于農(nóng)地存在的產(chǎn)權(quán)缺陷，國內(nèi)有小部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地私有化是中國農(nóng)地制度改革的最優(yōu)選擇（蔡繼明，2005；張琦，2006），但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，完全的私人產(chǎn)權(quán)安排可能因“市場失靈”而引發(fā)農(nóng)村內(nèi)部有限資源占有和分配不均的矛盾，通過土地產(chǎn)權(quán)的分割特別是對土地使用權(quán)的充分保障，同樣可以達(dá)到有效提高土地利用效率的目標(biāo)（郭曉鳴，2011）�，F(xiàn)實(shí)中，中國的農(nóng)村土地已形成了“三權(quán)分離”的局面，即所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)（黃祖輝等，2008）。今后必須以“三權(quán)分離”作為未來中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本點(diǎn)，在改革和立法方面要盡快落實(shí)中共中央關(guān)于土地承包關(guān)系“長久不變”的精神，在農(nóng)村建立專門的土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，對農(nóng)民所承包土地統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)、登記、發(fā)證，并進(jìn)一步明確農(nóng)民對于土地使用、轉(zhuǎn)讓和處理的權(quán)利，允許在土地用途不發(fā)生從農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的前提下，土地可以進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)證也可以抵押（陶然等，2005）。同時(shí)，要建立完善的治權(quán)結(jié)構(gòu)，充分保障農(nóng)民的合法利益。

　　第二，加快征地制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場，積極培育土地流轉(zhuǎn)**機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。中國學(xué)者從兩方面探討了建立城鄉(xiāng)一體化土地市場的必要性（王克強(qiáng)等，2007）：一是從城鄉(xiāng)土地價(jià)格出發(fā)構(gòu)建一體化的土地市場。如有學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元土地市場制度是計(jì)劃行政過度干預(yù)和集體土地所有者、使用者權(quán)利缺失的產(chǎn)物，是政府通過扭曲的行政征地制度將農(nóng)村集體土地杜絕在土地市場的大門之外（田光明等，2010）。當(dāng)前應(yīng)加快征地制度改革，嚴(yán)格限定政府征地范圍，在堅(jiān)持土地用途管理和城市規(guī)劃制度的前提下，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化過程中的市場化，建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的地價(jià)體系，政府則從中抽取土地增值稅來為城鎮(zhèn)福利包融資。二是從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)角度出發(fā)構(gòu)建一體化的土地市場。學(xué)者們普遍認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)**機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)市場是一個(gè)有效的平臺(tái)，可以降低交易成本（謝小蓉等，2008），減少土地細(xì)碎化、增強(qiáng)土地規(guī)模效應(yīng)和提高農(nóng)戶糧食生產(chǎn)能力。

　　第三，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地置換中的大頭，同時(shí)也與農(nóng)民利益和長遠(yuǎn)生計(jì)最為相關(guān)，目前，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，客觀上造成農(nóng)民宅基地權(quán)益被侵害嚴(yán)重。因此，應(yīng)從以下四方面創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度：一是加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，充分提高農(nóng)民對宅基地的資產(chǎn)價(jià)值意識，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)。二是探索宅基地的有償退出機(jī)制，建立完善規(guī)范的轉(zhuǎn)讓程序，對于自愿放棄宅基地的農(nóng)民，應(yīng)保障其利益不因放棄宅基地而受損。三是建立農(nóng)民節(jié)約利用宅基地的激勵(lì)機(jī)制，使其能夠參與整理節(jié)約出來的建設(shè)用地的利益分享。四是審慎推行“宅地基換房”等置換制度，充分保障農(nóng)民宅基地占有、使用和收益的權(quán)利，保障農(nóng)民集體對宅基地的所有權(quán)。

　　五、研究總結(jié)與展望

　　綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對農(nóng)村土地制度已做了大量的研究，對已有研究成果的解讀、分析和評價(jià)，對于促進(jìn)城市化加速推進(jìn)過程中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。本文從方法論的角度對城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的研究文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理與回顧，探討了農(nóng)村土地制度的主要研究視角，并對當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的主要矛盾與困境進(jìn)行了總結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出中國未來農(nóng)村土地制度改革的思路。通過分析，筆者認(rèn)為以下方面的研究尤為迫切：

　�。�1）現(xiàn)有研究對農(nóng)村土地制度的宏觀分析較多，多數(shù)是描述性的研究，且以外在的、嵌入型的制度設(shè)計(jì)居多，對土地制度微觀層面的研究較少，今后應(yīng)深化農(nóng)村土地制度相關(guān)微觀機(jī)理的研究，如從效率與公平相結(jié)合的視角深入探討農(nóng)地非農(nóng)化指標(biāo)轉(zhuǎn)移機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)民土地權(quán)益財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制、土地交易機(jī)制、失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制的研究。

　�。�2）在城市化加速的背景下，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度研究如何進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化的制度完善和相應(yīng)配套改革。如對現(xiàn)有農(nóng)地非農(nóng)化法律和政策體系的研究，要從實(shí)際出發(fā)研究這套制度在哪些環(huán)節(jié)存在問題和毛病，如何去改革和完善。

　�。�3）對女性農(nóng)民土地權(quán)益問題的研究。隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)村男性勞動(dòng)力已經(jīng)普遍向非農(nóng)轉(zhuǎn)移，女性農(nóng)民承擔(dān)了相當(dāng)大部分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。男工女耕的性別分工使得土地資源對于女性有更為重要的意義。對于法律、社會(huì)準(zhǔn)則、家庭內(nèi)部談判等因素在決定女性農(nóng)民土地權(quán)益及政府政策干預(yù)范圍的過程中如何相互影響是一個(gè)值得學(xué)者們深入研究的問題。

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