王金川
　　摘要:當前城市化發(fā)展非�？欤�控制性詳細規(guī)劃能否適應市場的需求、能否使城市空間發(fā)展得到有效控制，是規(guī)劃管理面臨的問題。本文介紹了城市空間形態(tài)規(guī)劃的內容，并對控制性詳細規(guī)劃編制方法作了一些探討。
　　關鍵詞:控制性詳細規(guī)劃；編制方法；空間形態(tài)
　　1 控制性詳細規(guī)劃
　　控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）產生于我國經濟體制從計劃經濟轉向市場經濟的背景下。在多元主體參與城市建設的條件下，以方案式的修建性詳細規(guī)劃來指導城市的建設活動已無法適應市場發(fā)展的需要。控規(guī)作為面向市場的規(guī)劃手段，彌補了總體規(guī)劃和修建性詳細
　　規(guī)劃間的缺失，使我國城市規(guī)劃的體系發(fā)生了根本變化。控規(guī)是對城市建設行為制定應該遵守的規(guī)則，引導市場行為向所希望的方面發(fā)展，使具體建設活動與城市空間發(fā)展總體戰(zhàn)略意圖相對接，限制嚴重影響他人和城市公共利益的行為發(fā)生，提高城市空間利用效率，改善環(huán)境質量。
　　控規(guī)以土地利用控制為重點,詳細規(guī)定建設用地的性質、使用強度和空間環(huán)境。在面對城市的快速發(fā)展和投資來源、建設項目、建設時序等因素不明確的情況下,控規(guī)一方面可以為政府提供項目決策、土地出讓與建設指引;另一方面,政府通過控規(guī)對土地的開發(fā)進行控制,引導開發(fā)者按照城市規(guī)劃進行建設活動。因此,控規(guī)成為城市規(guī)劃管理的直接依據。
　　然而,在城市快速發(fā)展的背景下,面對不斷發(fā)生的城市建設項目,現(xiàn)行的控制性詳細規(guī)劃卻時常面臨失效的狀況。對規(guī)劃隨意調整修改或棄之不用的情形非常普遍,實施層面的規(guī)劃缺少實效作用,給城市規(guī)劃管理帶來了較大難度,控規(guī)控制不力,控制指標面對市場的沖擊顯得脆弱不堪,指標的突破成為開發(fā)商與政府討價還價的陣地,以上種種因素使得目前的控規(guī)編制成果并不能真正適應管理與實施的需要。
　　2 現(xiàn)行控規(guī)編制方法反思
　　2.1地塊單元劃分缺乏靈活性
　　控規(guī)指標的基礎首先是劃分地塊。地塊是規(guī)劃管理的最基本單元�？刂浦笜酸槍Φ貕K制定，地塊劃分是指標賦值的前提。根據現(xiàn)行控規(guī)編制的方法，地塊劃分以規(guī)劃道路、自然邊界為界線，同時需遵循規(guī)劃用地性質的唯一性原則。但在實際操作過程中，土地的權屬關系與土地開發(fā)出讓、建設時序密切相關。在同一地塊內規(guī)劃相同性質的用地，由于存在多種土地權屬關系，就會存在同時出讓開發(fā)建設與分別出讓開發(fā)建設的兩種可能。在舊城區(qū)，現(xiàn)有的建筑體量和質量有較大的差異。哪些該開發(fā)，哪些該保留，處置方式不盡相同，地塊劃分也因此存異，要做到地塊劃分的完全準確、一成不變幾乎是不可能的。一旦地塊范圍發(fā)生變動則控制指標也需作出相應調整。
　　2.2體系龐大效率不高
　　當前控規(guī)的指標體系越來越龐大，指標規(guī)定越來越細致。但是很多指標控制并沒有切實針對規(guī)劃地塊，指標內容龐雜而空泛。控規(guī)指標一般包括地塊的用地性質、地塊面積、建筑面積、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率、機動車配建泊位等�？匾�(guī)圖則的控制內容有道路紅線、建筑紅線、地塊出入口位置的控制以及基礎設施、公共服務設施配套等。兩者涉及的控制指標有數(shù)十項之多。
　　其中，地塊面積是規(guī)劃地塊的標注。配建車位在建筑功能和面積確定的前提下，依照各城市的建筑物機動車泊位配建規(guī)定計算確定，可以按通則管理辦法執(zhí)行。容積率是建筑面積與地塊面積的比值，容積率的高低直接決定了地塊的建筑面積。對于土地使用者而言，容積率是與經濟效益直接相關的指標，管理者也正是通過容積率指標的控制來對市場進行利益的調配。建筑高度是地塊內可建建筑的最高的控制高度，其實沒有真正反映出建筑的空間關系。建筑密度與容積率及建筑層數(shù)相關，建筑密度和綠地率指標與土地的經濟效益沒有直接的關系，矛盾不突出，每一用地作不同的控制指標意義不大。
　　而且，目前的控規(guī)圖則并沒有在城市設計的基礎上進行控制，僅有建筑高度的最高控制，在沿道路的建筑體量、層數(shù)、街道界面等都沒有明確的前提下，建筑紅線也無法確定。
　　雖然控規(guī)在制定過程中考慮了城市空間形態(tài)的要求，反映在指標上也只有建筑高度的限制，還不能反映出建筑的空間關系，從以上的指標體系看，控規(guī)更側重土地資源的分配與利用�，F(xiàn)行控規(guī)的指標體系真正能發(fā)揮實效作用的是容積率指標。
　　2.3指標體系缺乏嚴謹性
　　建設強度指標反映土地開發(fā)的經濟性，容積率的高低直接影響了用地開發(fā)建設的經濟效益，市場經濟條件下開發(fā)者對利益的追求使得容積率指標受到極大的關注，也是控規(guī)最為關鍵的指標。目前控規(guī)編制中，關于容積率指標的賦值通常采用以下三種方法：（1）形體布局模擬。通過試做形體布局的規(guī)劃設計，研究出空間布局及容量的大體合適的方案，反算成明確的控制指標。（2）經驗歸納統(tǒng)計。將已規(guī)劃的和已付諸實施的各種規(guī)劃布局形式的地塊技術經濟指標進行統(tǒng)計分析，總結得出經驗指標數(shù)據，并將其推廣運用。（3）調查分析對比。通過對現(xiàn)狀情況作調查，了解現(xiàn)狀中不同地塊的指標情況，得出參考的指標數(shù)據，然后與規(guī)劃進行對比，依據現(xiàn)有的規(guī)劃條件和城市發(fā)展水平，制定出較合理的控制指標。
　　當前城市處于快速發(fā)展建設期，一般一個控規(guī)項目就是幾平方公里至幾十平方公里用地，規(guī)劃過程中很難、也不可能對現(xiàn)實的各種潛在矛盾和發(fā)展需求、機會進行深入調查和預先研究，確定容積率指標一般常用經驗歸納統(tǒng)計法，由規(guī)劃師依照自身的實踐獲得經驗數(shù)據。這種通過“拍腦袋”而獲得的指標數(shù)據，其合理性、準確性都沒有科學的衡量標準，受規(guī)劃師主觀認識影響很大，控規(guī)的編制甚至被視為沒有技術含量的項目。
　　容積率指標既要反映城市空間形態(tài)設計要求，還要對城市開發(fā)進行經濟效益的分析，估算投入與產出，使規(guī)劃具有實際操作的可行性。但經濟分析的方法在實際操作中不一定是行之有效的，不同地塊的得地率不同，出讓用地一般是以現(xiàn)狀道路、地籍為基礎，出讓土地紅線與規(guī)劃建設用地的紅線并不完全一致，出讓土地包含規(guī)劃建設用地部分與城市道路、綠地、公共設施等代征用地，代征用地的范圍確定更為復雜，這就給用地的經濟分析帶來一定難度。
　　2.4缺乏應變市場的靈活性
　　城市規(guī)劃是為實現(xiàn)一定目標而預先安排的行動步驟并不斷付諸實踐的過程，其最主要的特征是它對城市空間的一種未來發(fā)展導向。它既是對未來城市空間發(fā)展結果的預測，也是對城市空間發(fā)展過程的預先安排。但對于城市空間這種包含著無限多的要素、相互作用關系極為復雜的系統(tǒng)而言，人類的認知水平是十分有限的，未來的不確定性是顯然的。城市建設有無數(shù)個決策主體，個體行為的隨機性使不確定的因素大大增加。城市空間的發(fā)展是城市運行中各種力量共同作用的結果，而非預先規(guī)劃好，所有的項目建設按規(guī)劃對號入座是不現(xiàn)實的。
　　控規(guī)借鑒了美國區(qū)劃法的經驗。但沒有區(qū)劃法的適應市場的靈活性。在地塊聯(lián)合開發(fā)、獎勵區(qū)劃與開發(fā)權轉讓方面，區(qū)劃法有較為靈活的調整機制。當開發(fā)者聯(lián)合多個地塊統(tǒng)一開發(fā)時，無需對每個地塊單獨控制，只是在總體的控制指標下，促進整體空間優(yōu)化；獎勵區(qū)劃就是開發(fā)者在開發(fā)地塊中為城市提供公共活動空間時，給其增加一定建筑面積以示獎勵；開發(fā)權轉讓是為保護城市歷史建筑、自然景觀的重要資源，把這些資源上的不能開發(fā)的空間權轉移到其他基地，增加這些用地的容積率。這些措施的目標其實在充分發(fā)揮土地經濟效益的同時能兼顧公共利益，保持總體經濟效益前提下的利益分配的轉移與平衡。
　　控規(guī)的最突出的特征是超越規(guī)劃設計的范疇成為規(guī)劃管理的手段。將復雜的規(guī)劃要素進行簡化和圖解化，提煉出控制和引導城市土地功能的最基本要素，以一系列的量化指標、條文、圖則等簡練、明確的方式表達出來，最大程度實現(xiàn)了規(guī)劃的可操作性。但現(xiàn)行控規(guī)控制體系偏剛性，要素過多，指標僵化，仍然沒有拋開規(guī)劃方案的思路，原本為適應市場而產生的控規(guī)，再一次陷入規(guī)劃決定論的誤區(qū)，僅是由形體方案到指標與圖則的形式轉化。我國的城市規(guī)劃采用單一土地使用性質的用地控制方法，而且提出了明確的土地用地性質和面積，用地分類不具有靈活性，控制性詳細規(guī)劃剛性太足，靈活性不夠，容積率、建筑密度確定缺乏科學性，過于精確
　　3空間形態(tài)研究
　　在現(xiàn)行控規(guī)編制階段之前引入城市空間形態(tài)研究,可以做到高屋建瓴,統(tǒng)攬全局,便于領導決策和公眾參與,可以使規(guī)劃設計游刃有余,最終對各地塊控制指標的提出自然水到渠成,而且依據更充分,更具有可操作性與可實施性。
　　3.1以某城市空間形態(tài)研究為例
　　在某城市空間形態(tài)研究中,我們以立足于該城的實際,放眼長遠,規(guī)劃高站位、高標準為指導思想,在對現(xiàn)有建筑情況翔實調研的基礎上,通過對功能分區(qū)的重組、公共開敞空間的確定、道路景觀軸線及視線通廊的控制、城市整體高度的組織,打造和諧共生的城市組團、營造充滿魅力的公園、充滿活力的社區(qū)鄰里和文化內涵豐富的街區(qū),旨在激發(fā)城市的活力,創(chuàng)造一個以自然生態(tài)環(huán)境為特色的,以休閑度假、商務會議和生活居住為主體的、充滿活力的和諧城市。
　　通過城市空間形態(tài)研究,對城市總體規(guī)劃及近期建設規(guī)劃進行補充、深化和完善,建立較為完善的城市空間形態(tài)和環(huán)境景觀體系,塑造有特色的城市風貌,為下一步控制指標的提出提供依據。
　　3.2以某小區(qū)空間形態(tài)研究為例
　　某旅游度假區(qū),主要集中分布在前進路(沿海公路)以南,同時,地塊內還有兩個村、多層住宅區(qū)及近幾年新建的高層度假公寓,現(xiàn)狀整體空間形態(tài)無序,開發(fā)檔次低,整體環(huán)境質量差(見圖2)。
　　
　　隨著旅游房地產開發(fā)的熱潮,該小區(qū)這塊寶地成了開發(fā)商的必爭之地。面對問題與現(xiàn)實需求,如何對該地塊進行升級改造、提升檔次,成為地方政府及相關部門的當務之急。
　　規(guī)劃從地塊與周邊相關因素的關系研究入手,主要基于對北改區(qū)不造成過多的沖擊與影響的前提下,同時考慮由沿海向內陸縱深的空間層次變化,最終確定了地塊內的高度控制與輪廓,形成整體的空間形態(tài)(見圖3)。通過對改小區(qū)的空間形態(tài)研究,進一步對規(guī)劃區(qū)域的道路系統(tǒng)、功能結構、公共開敞空間、開發(fā)容量及公共配套設施等進行了深化完善,在容量適當提高的同時,使該小區(qū)的整體環(huán)境質量與開發(fā)檔次得到了改造升級。
　　4結語
　　在控制性詳細規(guī)劃階段引入空間形態(tài)研究,是一種“自上而下、由面推點、由整體到局部”的控規(guī)編制方法,形象直觀的城市空間形態(tài),便于領導決策,易于公眾接受,同時也避免了由于在缺乏空間形態(tài)研究下的分地塊指標的不確定性。
　　

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