西部大開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法問(wèn)題探討

　　倪曉敏

　　世回堯街道辦事處建設(shè)辦

　　實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是黨中央面向新世紀(jì)所做出的重大決策，它對(duì)于推進(jìn)全國(guó)的改革和建設(shè)，對(duì)于保持黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，都是一個(gè)全局性的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅具有重大的經(jīng)濟(jì)意義，而且具有重大的政治和社會(huì)意義。然而，西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境和嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題必將制約西部乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此必須加強(qiáng)西部的環(huán)境立法。

　　一、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

　　西部地區(qū)特別是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，是一個(gè)生態(tài)危機(jī)區(qū)。目前全國(guó)水土流失面積360多平方米,西部地區(qū)約占80%;全國(guó)每年新增荒漠化面積2400多平方公里大都也在西部地區(qū)。西北部大部分地區(qū)森林覆蓋率十分低下，青海僅為0.35%，新疆為0.79%，甘肅為4.33%。草原也在大規(guī)模地退化。西部地區(qū)環(huán)境污染在不斷加劇，1998年全國(guó)大氣污染最為嚴(yán)重的十大城市中，西部就占了4個(gè)，依次是烏魯木齊、蘭州、重慶和貴陽(yáng)。

　　我國(guó)三大江河的發(fā)源地均在西部，但每年因上游地區(qū)水土流失造成20多億噸的泥沙進(jìn)入長(zhǎng)江、黃河，加劇了中下游地區(qū)的水患。我國(guó)的沙漠大部分集中在西部，每年形成的沙塵暴危害西部地區(qū)，而且也危及到京津地區(qū)，甚至危及到南京等長(zhǎng)江下游地區(qū)。西部地區(qū)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境的重要屏障，其環(huán)境優(yōu)劣直接決定了全國(guó)總體環(huán)境狀況，制約著西部地區(qū)乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危及子孫后代的生存與發(fā)展。

　　加強(qiáng)西部大開(kāi)發(fā)的法制保障，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是依法治國(guó)的重要實(shí)踐。加強(qiáng)西部的環(huán)境立法，對(duì)于促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施，有著十分重要的意義。

　　二、我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)存在的問(wèn)題

　　我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系，在遏制我國(guó)的環(huán)境污染、生態(tài)和資源破壞，改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)我國(guó)的生態(tài)安全等方面奠定了良好的法制基礎(chǔ)，也為今天實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提供了有力的法制保障。當(dāng)然，我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)也還存在不足，具體地說(shuō)，存在以下幾方面的問(wèn)題：

　　(一)含有較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)

　　我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)大部分是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下制定的，有些規(guī)定明顯不符合與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新精神，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。如自然資源產(chǎn)權(quán)虛置和自然資源流轉(zhuǎn)體制的缺陷或空白，導(dǎo)致了我國(guó)自然資源配置效益低下，自然資源利用短期行為嚴(yán)重，資源濫采浪費(fèi)頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境破壞加劇。

　　(二)一些相關(guān)規(guī)定不盡完善合理或虛位

　　我國(guó)西部地區(qū)餐飲、洗浴業(yè)產(chǎn)生的廢水、廢氣、固體廢棄物，音像、娛樂(lè)業(yè)、建筑業(yè)及交通行業(yè)產(chǎn)生的噪聲已成為當(dāng)今影響環(huán)境、嚴(yán)重?cái)_民的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)此尚缺乏有力度、可操作的處治規(guī)定，致使這些擾民的環(huán)境問(wèn)題，至今得不到有效的解決。

　　(三)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)尚不完備

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的變化，特別是西部大開(kāi)發(fā)這一“百年大計(jì)”、“千年偉業(yè)”的提出和實(shí)施，迫切要求盡快制定尚屬虛位的西部開(kāi)發(fā)法、黃河法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法及光電磁波污染防治法等，還應(yīng)注意退耕還林還草，山地、荒地、林地、耕地及水源等方面的環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)以及發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、沙產(chǎn)業(yè)、草產(chǎn)業(yè)、果產(chǎn)業(yè)和南水北調(diào)、西電東送、禁伐天然林等方面的立法。

　　三、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的原則

　　除了堅(jiān)定不移地貫徹可持續(xù)發(fā)展的總方針外，把握好以下幾個(gè)原則十分關(guān)鍵。

　　(一)環(huán)境與自然資源保護(hù)優(yōu)先原則

　　在西部開(kāi)發(fā)環(huán)境立法中，應(yīng)把環(huán)境與自然資源保護(hù)放在優(yōu)先的位置加以考慮，在環(huán)境利益和其他利益發(fā)生沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮環(huán)境利益。在西部開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，必須把環(huán)境與自然資源保護(hù)放在首要位置，防止西部開(kāi)發(fā)變?yōu)榄h(huán)境生態(tài)的大破壞，反對(duì)以犧牲人的生命和健康，犧牲社會(huì)的生態(tài)利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　(二)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)原則

　　要正確確立開(kāi)發(fā)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)擺在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，列為同等重要的目標(biāo)，采取同等有力的措施。在西部一些生態(tài)環(huán)境脆弱，或者生態(tài)資源破壞和環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，則應(yīng)當(dāng)把改善生態(tài)環(huán)境和控制污染放在優(yōu)先的位置，絕不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。只有依法有效地保護(hù)好生態(tài)環(huán)境和資源，才談得上大開(kāi)發(fā)和大發(fā)展，否則開(kāi)發(fā)和發(fā)展只可能是無(wú)源之水、無(wú)本之木。

　　(三)堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)和節(jié)約、保護(hù)并重原則

　　在加快開(kāi)發(fā)西部各種優(yōu)勢(shì)資源和發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，一定要充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，把資源開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)納入法制化軌道，嚴(yán)格實(shí)行全流程的清潔生產(chǎn)，使得西部的資源開(kāi)發(fā)既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要又考慮到后代人的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)代內(nèi)及代際的公平和資源的永續(xù)利用。其中，通過(guò)立法確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度即堅(jiān)持先評(píng)價(jià)后開(kāi)發(fā)的原則;確立堅(jiān)持節(jié)約和優(yōu)先保護(hù)西部緊缺的資源，特別要保護(hù)水資源和天然植被資源的原則極為重要。

　　(四)堅(jiān)持依法開(kāi)發(fā)、有序開(kāi)發(fā)的原則

　　我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系已經(jīng)初步形成，依法治國(guó)業(yè)已成為治國(guó)的基本方略，再不能出現(xiàn)在開(kāi)發(fā)中違反法律、破壞生態(tài)環(huán)境和資源的行為。必須牢固地樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的理念，在堅(jiān)持依法開(kāi)發(fā)、合理開(kāi)發(fā)和有序開(kāi)發(fā)的原則的前提下，實(shí)事求是、統(tǒng)籌規(guī)劃，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和客觀規(guī)律、制定和實(shí)施加快西部開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)。

　　(五)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境原則

　　在我國(guó)西部地區(qū)，從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政管理能力而言，難以有效實(shí)施以復(fù)雜的環(huán)境監(jiān)測(cè)和行政監(jiān)督為基礎(chǔ)的命令—控制制度，特別是面對(duì)眾多的中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，常常難以實(shí)施監(jiān)督和管理。因此，在環(huán)境立法中，應(yīng)采用一些征收和管理比較簡(jiǎn)單、更富效率的經(jīng)濟(jì)手段。在西部開(kāi)發(fā)環(huán)境立法中，我們不僅要善于借鑒其他國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，還要結(jié)合西部各地的特點(diǎn)，勇于創(chuàng)新，讓經(jīng)濟(jì)手段在西部開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用。

　　四、西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的措施

　　(一)建立個(gè)體承包制

　　國(guó)務(wù)院提出“退耕還林(草)、封山綠化，以糧代賑、個(gè)體承包”的16字方針，將對(duì)西部生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和建設(shè)起到積極作用。其中，“個(gè)體承包”制度的實(shí)行，有僅豐富了環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)，而且也會(huì)有力地推動(dòng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

　　個(gè)體承包制應(yīng)作為西部生態(tài)建設(shè)的一個(gè)基本制度，堅(jiān)持下去，長(zhǎng)期不變。現(xiàn)在，這一制度在西部大開(kāi)發(fā)中仍然有著強(qiáng)大的生命力，它可以調(diào)動(dòng)起千千萬(wàn)萬(wàn)的人民群眾積極參與西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

　　在加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，一定要發(fā)揮“兩只手”的作用。一只是政府“有形這手”，可以通過(guò)補(bǔ)貼糧食、提供種苗等政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)民退耕還林、還草，綠化國(guó)土。同時(shí)，鼓勵(lì)城市居民、下崗職工和企業(yè)去承包，鼓勵(lì)政策不僅適用國(guó)內(nèi)，也應(yīng)包括境外。另一只手是市場(chǎng)“無(wú)形之手”，可以引導(dǎo)農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)林，開(kāi)發(fā)林間、林下產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)沙產(chǎn)業(yè)，發(fā)展草畜產(chǎn)品，增加自身收益，得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。

　　(二)實(shí)行資源有償使用制度

　　要解決盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，須采取經(jīng)濟(jì)的、法律的手段，之以必要的行政手段。其最根本的措施、長(zhǎng)效的機(jī)制、唯一的辦法就是提高微觀的市場(chǎng)化配置程度。

　　我們要改變這種狀況，必須深化資源管理體制改革，善目前相對(duì)集中的資源管理體制，底轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府對(duì)資源行政管理和資產(chǎn)管理的雙重身份和雙重職能，正確處理好二者的關(guān)系。特別要逐步減少在資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域政府用于一般競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目投資，步實(shí)現(xiàn)社會(huì)投資的主體地位。

　　(三)改革現(xiàn)行排污收費(fèi)制度

　　在西部環(huán)境立法中，應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)各市場(chǎng)主體在環(huán)境保護(hù)方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。要改革現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度，實(shí)施按污染物排放總量收費(fèi)的辦法，按照“排污費(fèi)高于治理成本”的原則提高現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);推行污水處理廠(chǎng)等公用設(shè)施使用收費(fèi)制度，使每個(gè)設(shè)施使用者都應(yīng)合理負(fù)擔(dān)設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用;逐步引入污染稅或環(huán)境稅，可考慮把一部分排污費(fèi)改為在原料和產(chǎn)品環(huán)節(jié)征收的污染附加稅;在實(shí)行污染物排放總量控制的領(lǐng)域，可逐步開(kāi)展排污權(quán)交易�？梢蕴岢�在鄰近的、情況類(lèi)似的企業(yè)或新老企業(yè)之間實(shí)行聯(lián)合治污

　　(四)調(diào)節(jié)稅收政策

　　實(shí)行一些增稅型稅收政策，將現(xiàn)行的各類(lèi)排污治污型收費(fèi)規(guī)范合并，研究開(kāi)征環(huán)境治理稅等“綠色稅”，其收入用于地方的環(huán)境治理。

　　實(shí)行一些減稅型稅收政策，對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)、節(jié)能降耗、資源綜合利用、清潔生產(chǎn)、先進(jìn)環(huán)境污染防治技術(shù)開(kāi)發(fā)和設(shè)備制造、出口環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)、引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)環(huán)保技術(shù)和信息領(lǐng)域，可在固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、增值稅、進(jìn)出口關(guān)稅等方面實(shí)行減稅型優(yōu)惠政策。

　　還可以采取許多國(guó)家環(huán)境法所采用的補(bǔ)貼手段，對(duì)符合大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的生態(tài)建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)和清潔生產(chǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，其主要形式有撥款、軟貸款以及加速資產(chǎn)折舊等。

　　(五)積極借鑒國(guó)外生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)

　　西部大開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法不但要認(rèn)真總結(jié)汲取我國(guó)自己的經(jīng)驗(yàn)特別是改革開(kāi)放以來(lái)東部開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)當(dāng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的潮流，解放思想，認(rèn)真研究吸收國(guó)外保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和開(kāi)發(fā)不發(fā)達(dá)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)。

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