工程監(jiān)理制度的問題分析與完善

發(fā)布時間：2018-09-20 10:21:02更新時間：2018-09-20 10:21:02 1

　　摘要：分析工程監(jiān)理的性質、基本任務、階段范圍等工程監(jiān)理制度的主要問題。結果表明：工程監(jiān)理的性質相互矛盾，監(jiān)理工程師的角色模糊不清，安全監(jiān)理的責任擴大化，監(jiān)理的階段范圍不明確是工程監(jiān)理制度問題的具體表現(xiàn)。為扭轉這種局面，提出完善工程監(jiān)理制度的一些建議，包括監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師的獨立性等。

　　關鍵詞：工程監(jiān)理制度;監(jiān)理工程師;獨立性;FIDIC合同條件

　　自1988年工程監(jiān)理制開始試點以來，我國工程建設領域的管理體制發(fā)生了深刻的變化。工程監(jiān)理隊伍從無到有，從小到大，迅速發(fā)展壯大。截止2014年，工程監(jiān)理企業(yè)從業(yè)人員達94萬余人，其中，注冊監(jiān)理工程師為13萬余人。目前，已在房屋建筑、市政公用、鐵道、交通和水利等各類建設工程中普遍實施了工程監(jiān)理制度，監(jiān)理工作取得了明顯的成效。但是，隨著時間的推移，工程監(jiān)理的一些深層次問題也逐漸暴露出來。主要表現(xiàn)在工程監(jiān)理的性質相互矛盾、監(jiān)理工程師的角色模糊不清、工程監(jiān)理的三大控制目標難以實現(xiàn)、業(yè)主的行為不規(guī)范和工程監(jiān)理的階段范圍不明確等。這些問題的產生導致我國監(jiān)理工作的范圍越來越狹窄，監(jiān)理人才流失嚴重;工程監(jiān)理的基本任務即“三控”“兩管”“一協(xié)調”無法全面落實;監(jiān)理工程師正扮演一個質檢員或安全員的角色。因此，研究工程監(jiān)理存在的這些問題，完善工程監(jiān)理制度，對促進我國工程監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。

　　1　工程監(jiān)理制度存在的問題分析

　　1.1工程監(jiān)理的性質分析

　　我國工程監(jiān)理制度設計之初時工程監(jiān)理的性質有四條，分別是獨立性、公正性、服務性和科學性。

　　1)工程監(jiān)理的獨立性

　　所謂工程監(jiān)理的獨立性是指工程監(jiān)理企業(yè)是一個獨立的法人，與業(yè)主、承建商沒有隸屬關系。當監(jiān)理企業(yè)承攬業(yè)務后，與業(yè)主簽訂監(jiān)理合同，獨立地開展工作�！豆こ探ㄔO監(jiān)理規(guī)定》(第十八條)規(guī)定，監(jiān)理單位應按照“公正、獨立、自主”的原則，開展工程監(jiān)理工作，公平地維護項目法人和被監(jiān)理單位的合法權益。《建設工程監(jiān)理規(guī)范》(GB50319-2000)(以下簡稱《2000版監(jiān)理規(guī)范》)總則第1.0.5條也做出相應的要求：工程監(jiān)理企業(yè)按照“公正、獨立、自主”的原則開展監(jiān)理工作，維護建設單位和承包單位的合法權益。這似乎意味著工程監(jiān)理企業(yè)是獨立于業(yè)主與承建商的第三方。

　　然而，事實并非如此。根據工程監(jiān)理的定義，監(jiān)理企業(yè)是受業(yè)主的委托開展監(jiān)理工作，監(jiān)理的權力部分來自于業(yè)主，監(jiān)理企業(yè)的薪酬也由業(yè)主發(fā)放。監(jiān)理工程師所做出的重要決定必需通過業(yè)主批準。比如，監(jiān)理工程師發(fā)出的建設工程的暫停令和復工令需通過委托人(業(yè)主)同意等。因此，監(jiān)理企業(yè)的獨立性是獨立于承建商而非業(yè)主。

　　2)工程監(jiān)理的公正性

　　工程監(jiān)理的公正性在我國相關法律法規(guī)、標準規(guī)范中都有論述。

　　中華人民共和國建筑法(以下簡稱《建筑法》)第三十四條規(guī)定：工程監(jiān)理單位應當根據建設單位的委托，客觀、公正地執(zhí)行監(jiān)理任務�！�2000版監(jiān)理規(guī)范》1.0.5條款如下：監(jiān)理單位應公正、獨立、自主地開展監(jiān)理工作，維護建設單位和承包單位的合法權益。《工程監(jiān)理規(guī)定》(第四條)規(guī)定：從事工程工程監(jiān)理活動，應當遵循守法、誠信、公正、科學的準則�！督ㄔO工程委托監(jiān)理合同》(示范文本)(GF-2000-0202)(以下簡稱《2000版監(jiān)理合同》)第五條和第十九條分別做了如下規(guī)定：監(jiān)理人在履行本合同的義務期間，應認真、勤奮地工作，為委托人提供與其水平相適應的咨詢意見，公正維護各方面的合法權益;當委托人和承包人發(fā)生爭議時，監(jiān)理機構應根據自己的職能，以獨立的身份判斷，公正地進行調解。

　　雖然我國法律法規(guī)、標準規(guī)范對工程監(jiān)理的公正性作了明確的規(guī)定，然而，如前所述，工程監(jiān)理機構在從事監(jiān)理業(yè)務期間并不能獨立于業(yè)主，怎么能體現(xiàn)公正性呢?

　　3)工程監(jiān)理的服務性

　　我國監(jiān)理制度規(guī)定，工程監(jiān)理企業(yè)接受業(yè)主的委托，即只為業(yè)主服務，而不接收施工企業(yè)的委托為其提供管理服務。《建筑法》第三十二條規(guī)定：建筑工程監(jiān)理應當依照法律、行政法規(guī)及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監(jiān)督�！豆こ瘫O(jiān)理規(guī)定》第十八條規(guī)定：工程監(jiān)理是一種高智能的有償技術服務。

　　工程監(jiān)理既然代表業(yè)主并且服務于業(yè)主，如何獨于業(yè)主呢?尤其是當業(yè)主與承建商發(fā)生爭議時，如何以獨立的身份判斷，公正地進行調解呢?因此，工程監(jiān)理的服務性與獨立性、公正性邏輯上存在者矛盾。多年的實踐也證明這一點。因為業(yè)主始終認為：既然監(jiān)理機構為業(yè)主服務，就應該服從業(yè)主的命令和意志。所以在監(jiān)理工作中，經常會出現(xiàn)業(yè)主違規(guī)操作，不執(zhí)行監(jiān)理指令的現(xiàn)象。

　　4)工程監(jiān)理的科學性

　　所謂科學性是指監(jiān)理工作具備科學的管理思想、理論、方法和手段。主要表現(xiàn)在監(jiān)理人員具備扎實的專業(yè)技術知識，豐富的工程實踐檢驗，是有一群高學歷、高素質人才組成;監(jiān)理企業(yè)有健全的管理制度，由管理能力強、經驗豐富的人員擔任領導;監(jiān)理機構積累了足夠的技術經濟資料和數(shù)據。監(jiān)理工程師具備科學的工作態(tài)度和嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L，并且能夠實事求是、創(chuàng)造性的開展工作。

　　然而，由于種種原因，在現(xiàn)階段，工程監(jiān)理的科學沒有體現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在監(jiān)理企業(yè)缺乏高智能的復合型人才。就學歷層次而言監(jiān)理人員較科技研發(fā)、工程設計人員低;就實踐經驗而言，又不如施工技術人員。

　　1.2工程監(jiān)理的基本任務分析

　　1)工程監(jiān)理的三大控制目標

　　我國工程監(jiān)理的中心任務是控制工程項目目標，即控制工程項目的投資、進度和質量目標，即監(jiān)理工作的“三大控制”。然而，由于目前業(yè)主對監(jiān)理工程師的不信任以及監(jiān)理工程師本身的道德修養(yǎng)、知識水平和職業(yè)素質等較低，多數(shù)業(yè)主不把投資控制權交給監(jiān)理工程師，而掌握在自己的手中。然而，工程項目的投資控制與進度控制密切相關，如果沒有投資控制權，進度控制也就無法進行。比如，承建商按進度計劃，完成階段性施工任務，理應獲得勞務報酬，但是業(yè)主往往不按合同約定支付施工進度款，導致承建商無法按進度計劃實施后續(xù)施工任務。這就是當前監(jiān)理工作的“三控制”變成“一控制”(質量控制)的原因。

　　2)合同管理

　　合同管理本應該是監(jiān)理工程師的基本任務之一，合同糾紛也是施工過程中經常發(fā)生的事件。在FDIC合同條件下，合同管理是工程師工作的核心。然而，如前所述，監(jiān)理工程師受業(yè)主的委托并服務于業(yè)主，不是獨立的第三方，如何進行合同管理?尤其是當業(yè)主與承建商發(fā)生爭議時，監(jiān)理工程師能站在公正或公平立場上處理他們之間的糾紛嗎?答案是否定的。所以，從全國范圍來看合同管理是紙上談兵的事。雖然，在監(jiān)理投標文件中和監(jiān)理規(guī)劃中，都有合同管理的詳細內容，但是在實際工作中，合同管理如同虛設。比如，合同管理有一項重要的工作內容是索賠。在施工過程中索賠事件也會經常發(fā)生，包括工期索賠和費用索賠。但是，如果發(fā)生了由于業(yè)主原因導致的索賠事件，監(jiān)理工程師也往往看業(yè)主臉色行事，不敢得罪業(yè)主。即使監(jiān)理工程師按合同約定做出了處理決定，業(yè)主也不會執(zhí)行。久而久之，承建商不再期望監(jiān)理工程師處理索賠事件，轉向司法處理。

　　1.3工程監(jiān)理的階段范圍

　　我國建立工程監(jiān)理制度的最初構想是對工程建設實施全過程、全方位的監(jiān)理，即：從項目決策階段的可行性研究開始，到設計階段、招投標階段、施工階段和工程保修階段都實行監(jiān)理。然而，幾十年的監(jiān)理實踐表明：監(jiān)理工作一直停留在施工階段。原因是多方面的。首先，監(jiān)理行業(yè)缺乏能夠全過程進行監(jiān)理的復合型技術人才。如上所分析，由于監(jiān)理人員的地位、待遇和權威不是監(jiān)理制度設立之初人們所期盼的，所以監(jiān)理企業(yè)吸引不了的高智能技術人才。其次，我國強制監(jiān)理的階段是施工階段，第三，有關的監(jiān)理的法律法規(guī)、標準規(guī)范是針對施工階段制定。

　　2　工程監(jiān)理制度演變的背景分析

　　2.1工程監(jiān)理從公正性到公平性的變化

　　我國工程監(jiān)理制度的建立是借鑒了FIDIC合同條件。比如《2000版監(jiān)理規(guī)范》和《2000版監(jiān)理合同》)中關于工程監(jiān)理公正性的定位是根據FIDIC土木工程施工合同條件第四版(以下簡稱FIDIC1987，俗稱紅皮書)第2.6條款制定。FIDIC1987第2.6條款規(guī)定：“無論在何處，需要工程師根據合同行使他的職權：(a)作出決定，發(fā)表意見或同意;(b)表示滿意或批準;(c)決定價值;(d)采取其他可能影響業(yè)主或承包人的權力和義務的行動時，工程師應根據合同規(guī)定的條款并考慮所有的因素，公正行使上述職權”。然而，F(xiàn)IDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界學者的批評和質疑。美國一家律師事務所的律師ChauEeLee認為：工程師既然為業(yè)主服務又從業(yè)主那里獲得薪水就不可能在業(yè)主與承建商之間保持公正，尤其是承建商與業(yè)主發(fā)生爭議時。為此，1999年出版的FIDIC合同條件(以下簡稱FIDIC1999，俗稱新紅皮書)第3.5條款修改了工程師了這一職權。FIDIC1999第3.5條款規(guī)定：無論何時，當合同條件要求工程師按照本款規(guī)定對某一事項作出商定或決定時，工程師應與合同雙方協(xié)商并盡力達成一致。如果未能達成一致，工程師應按照合同規(guī)定在適當考慮所有關情況后作出公平的決定。而且，F(xiàn)IDIC1999取消了工程師解決承建商與業(yè)主發(fā)生爭議的權力。為了順應FIDIC合同條件的變化，重新修訂的《建設工程監(jiān)理規(guī)范(GB/T50319-2013)(以下簡稱《2013版監(jiān)理規(guī)范》新增了1.0.9條款。該條款規(guī)定：監(jiān)理單位應守法、誠信、公平、科學地開展監(jiān)理工作，維護建設單位的利益，不損害承包單位的合法權益�！�2013版監(jiān)理規(guī)范》而把“公正”把改成了“公平”。相應的，《建設工程監(jiān)理合同(示范文本)》(GF-2012-0202)(以下簡稱《2012版監(jiān)理合同》)取消了《2000版監(jiān)理合同》關于監(jiān)理人(注：這里的監(jiān)理人指的是監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理工程師和監(jiān)理機構的總稱)公正性的屬性，取而代之是監(jiān)理人應遵循職業(yè)道德和行為規(guī)范、工程建設有關標準及本合同履行職責。但是，這種改變是否起到應有的作用值得商榷，因為，“公正”與“公平”并沒有本質的區(qū)別。正如學者Hoyle評價FIDIC1999中的3.5條款一樣：該條款沒有實質性的變化，只是粗略地修補了工程師的角色，工程師在業(yè)主與承建商之間繼續(xù)為維持了二元性的特征。何況，我國2011修訂的《建筑法》關于工程監(jiān)理公正性的條款并沒有改變。

　　2.2新增安全生產管理職責

　　關于監(jiān)理企業(yè)是否在施工現(xiàn)場履行安全生產管理職責一直是監(jiān)理行業(yè)爭論不休的話題。工程監(jiān)理制度建立之初沒有把安全生產管理納入監(jiān)理的范疇。但是上世紀末，工程建設飛速發(fā)展的同時，建設工程安全事故也頻頻發(fā)生。比如1999年10月，南京電視臺在施工時腳手架垮塌，造成6人死亡，一人重傷，33人輕傷的重大安全事故。為了遏制安全事故頻發(fā)的勢頭，國務院于2004出臺年了《建設工程安全生產管理條例》(以下簡稱《條例》)�！稐l例》第十四條首次把監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師納入承擔安全生管理責任的范疇。然而，這在監(jiān)理行業(yè)引起了很大的反響和爭議。部分學者認為，根據國際慣例，工程監(jiān)理屬于咨詢服務行業(yè)，不應參與施工現(xiàn)場的安全生產管理。還有的學者認為，雖然《建設工程安全生產法規(guī)》明確了工程監(jiān)理企業(yè)承擔安全生產管理的責任，但其法律依據不足：《建筑法》沒有明確規(guī)定工程監(jiān)理企業(yè)承擔安全生產管責任，而《安全生產法》第四條和第五條也只規(guī)定了生產經營單位(承建商)及其負責人對安全生產負責。在隨后的幾年里，監(jiān)理工程師承擔安全生產的責任呈現(xiàn)擴大化的趨勢。為此，原建設部出臺了《關于落實建設工程安全生產監(jiān)理責任的若干意見》(建市[2006]248號)(以下簡稱《安全生產監(jiān)理責任的若干意見》)�！栋踩a監(jiān)理責任的若干意見》對《條例》中監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師承擔安全生產監(jiān)理責任做了細化和說明，并界定了其責任范圍。但是，這一時期對安全監(jiān)理的稱呼五花八門，有的監(jiān)理教科書稱安全監(jiān)理為安全控制，和質量、進度、投資、并列為“四大控制”;有的稱之為安全監(jiān)督或安全監(jiān)察等。這些稱謂都有失偏頗。建設工程的安全與質量、進度、投資的性質不同，它不符合PDCA控制原理。所以，稱安全監(jiān)理為安全控制不妥。而安全監(jiān)督或安全監(jiān)察屬于政府行為，不屬于監(jiān)理企業(yè)的工作范疇。為此，《2013版監(jiān)理規(guī)范》吸取了各種意見后，把安全監(jiān)理稱之為安全生產管理。

　　2.3監(jiān)理工程師任職資格的變化

　　近幾年報考注冊監(jiān)理工程師的人數(shù)逐漸減少，已無法滿足監(jiān)理市場的需求。全國報考監(jiān)理工程師的人數(shù)，從2003年的10萬，迅猛下降到2009年的不足5萬人。國家不得不降低監(jiān)理工程師的門檻�！�2013版監(jiān)理規(guī)范》只要求總監(jiān)理工程師為注冊監(jiān)理工程師，而對總監(jiān)理工程師代表和專業(yè)監(jiān)理工程師降低了要求，即只要滿足中級職稱和經過監(jiān)理培訓取得監(jiān)理培訓證書就能任職監(jiān)理工程師。

　　2.4決策階段與設計階段的監(jiān)理業(yè)務已被其他部門取代

　　隨著建設市場發(fā)展和一系列相關法律法規(guī)、標準規(guī)范的出臺，各地已相繼成立了工程造價事務所或咨詢公司等。建設單位或業(yè)主在決策階段的可行性研究方面的業(yè)務已被以上單位或機構承攬。另外，為保證設計階段的工程質量，在政府主導下，縣級以上建設行政主管部門都成立了審圖辦公室，對設計單位提交的設計文件是否滿足國家標準規(guī)范的強制性條款進行審查。

　　3　完善工程監(jiān)理制度的措施與建議

　　監(jiān)理需要重新定位，相關法律法規(guī)需要完善，相關體制機制需要健全。

　　3.1監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師的獨立性問題

　　監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師到底屬于哪一方，是代表業(yè)主還是獨立的第三方?根據以上分析這個問題目前仍然沒有得到解決。相關法律法規(guī)就這一問題存在相互矛盾的地方。如果要扭轉目前監(jiān)理行業(yè)的困境，充分發(fā)揮是工程監(jiān)理在工程建設方面的作用，建議從法律法規(guī)層面規(guī)定監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理工程師不代表業(yè)主，是獨立的三方。傳統(tǒng)的監(jiān)理、業(yè)主和承建商之間的關系如圖1所示，呈等腰三角形。由于監(jiān)理企業(yè)是受業(yè)主的委托并為業(yè)主服務，所以監(jiān)理企業(yè)始終和業(yè)主的關系要靠近一些。這就是監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師不能獨立的根本原因。而新型的監(jiān)理、業(yè)主和承建商之間的關系如圖2所示，呈等邊三角形。其變化之一是監(jiān)理企業(yè)不是受業(yè)主的委托，而是規(guī)范業(yè)主的行為。多年的監(jiān)理實踐表明：業(yè)主的行為不規(guī)范甚至違紀違法，給工程建設帶來負面影響，卻長時間得不到有效的約束，是因為建設市場缺乏對業(yè)主的約束機制。只有引入監(jiān)理工程師對業(yè)主的行為進行監(jiān)督和規(guī)范，這種情況才能改變。變化之二是監(jiān)理工程師不僅要監(jiān)督承建商在工程建設方面的活動，還要服務于承建商。只有使監(jiān)理工程師獨立于業(yè)主，他才能做到公正或公平，才能有效地全方位地開展監(jiān)理工作。由于監(jiān)理工程師是為雙方服務，監(jiān)理酬金應由業(yè)主和承建商共同承擔，雙方各承擔一半。

　　3.2安全監(jiān)理的問題

　　雖然《建設工程安全生產法規(guī)》和《2013版監(jiān)理規(guī)范》已經把把安全監(jiān)理的職責納入了工程監(jiān)理的任務之中。但是，仍然有不少業(yè)內人士對此提出質疑，認為我國的工程監(jiān)理類似于國際上的工程咨詢或項目管理，不應該承擔安全生產責任。然而，面對施工現(xiàn)場不斷頻發(fā)的安全生產事故的嚴峻形勢，從國情出發(fā)，監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師應當承擔安全生產的責任。只是應從法律層面明確監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師職責并界定其職責范圍。雖然早在2006年原建設部出臺的《安全生產監(jiān)理責任的若干意見》就已經界定了監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師安全生產責任，但是，由于是部門規(guī)章，其法律地位較低，各地在處理近幾年發(fā)生的建筑工程安全生產事故的時候對監(jiān)理工程師的處罰仍然偏重。比如，2010年在上海某高層住宅大火事件中，總監(jiān)理工程師的量刑與項目經理一樣重。這就混淆了生產者與監(jiān)管者的責任。建議《建筑法》與《安全生產法》明確監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師的責任并科學合理地界定其責任范圍。

　　3.3工程監(jiān)理的階段范圍問題

　　工程監(jiān)理是局限在施工階段還是覆蓋全過程?答案應該是前者，盡管監(jiān)理理論囊括了決策、設計、招標、施工和保修等全過程。近些年來，為了振興監(jiān)理行業(yè)，原建設部出臺了一系列關于監(jiān)理企業(yè)向項目管理轉換的部門規(guī)章。比如，2003年，原建設部印發(fā)了《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》;2008年，住建部印發(fā)了《關于大型工程監(jiān)理單位創(chuàng)建工程項目管理企業(yè)的指導意見》的通知，都是鼓勵監(jiān)理企業(yè)升級轉行，開展全過程的項目管理。一時間，很多監(jiān)理企業(yè)為了拓寬業(yè)務范圍，紛紛改變名稱，把監(jiān)理公司改成了項目管理公司。然而，多年的實踐表明，那些改換名稱的監(jiān)理企業(yè)仍然沒能進行全過程監(jiān)理工作。把工程監(jiān)理局限在施工階段是否是屈從于監(jiān)理現(xiàn)狀?顯然不是，而是根據中國的國情，根據工程監(jiān)理應起到主要作用所作出的合理選擇。工作監(jiān)理的作用首先是促使承建商保證建設工程的質量并防止施工現(xiàn)場安全事故的發(fā)生，其次是為業(yè)主提高投資效益，而施工階段是建設工程質量與安全事故的高發(fā)期�！督ㄖā芬�(guī)定我國實施強制監(jiān)理并把監(jiān)理工作放在施工階段就是考慮了這個因素。而全過程的項目管理不能替代施工階段的工程監(jiān)理，前者是市場行為和自愿的，后者是政府行為和強制的。建議監(jiān)理教材應和法律法規(guī)、標準規(guī)范相互協(xié)調一致：工程監(jiān)理的階段范圍是施工階段。

　　4　結　論

　　根據以上分析與研究，工程監(jiān)理制度應從以下幾個方面發(fā)生變化：

　　1)重新定義工程監(jiān)理性質中“服務性”的概念，由傳統(tǒng)觀念中監(jiān)理工程師只為業(yè)主服務改為既為業(yè)主服務，又為承建商服務。監(jiān)理酬金由業(yè)主和承建商雙方共同承擔。這是監(jiān)理工程師保持“獨立性”與“公正性”或“公平性”的前提條件。

　　2)重新定位監(jiān)理工程師的角色，監(jiān)理工程師不代表業(yè)主，不受業(yè)主的委托，是獨立的第三方。

　　3)在工程監(jiān)理中引入監(jiān)理工程師對業(yè)主的約束機制，即監(jiān)理工程師不僅監(jiān)督管理承建商的建設活動而且要規(guī)范業(yè)主的行為。

　　4)從法律層面明確和界定監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理工程師承擔的安全生產責任與范圍。

　　5)法律法規(guī)、標準規(guī)范和監(jiān)理理論應相互協(xié)調，明確工程監(jiān)理的階段是施工階段。

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