目前國內(nèi)對房地產(chǎn)稅的討論和主流文獻(xiàn)主要集中在：房地產(chǎn)稅的稅制要素設(shè)計、稅基評估及征管、評價現(xiàn)行試點方案及其社會、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、研究房地產(chǎn)稅對房價、房地產(chǎn)市場等的影響，但上述研究結(jié)論及政策建議大都依據(jù)西方成熟完善的財產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）的理論與模型，以及房地產(chǎn)稅健康運(yùn)行、歷史悠久的市場經(jīng)濟(jì)國家的實踐經(jīng)驗。

　　摘要：為什么房地產(chǎn)稅改革在長達(dá)十年的時間里“啟而難動”？房地產(chǎn)稅改革深刻地影響到多方利益，涉及中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行、居民納稅人等多個方面，其本質(zhì)是一次制度轉(zhuǎn)型。中央政府在房地產(chǎn)稅改革中的收益遠(yuǎn)大于成本，是改革的有力推動者；而地方政府在改革中卻得不償失，因而其對改革的動力嚴(yán)重不足。居民納稅人在房地產(chǎn)稅改革決策階段可能不會產(chǎn)生直接影響，但其決定管理階段的效率。要推動房地產(chǎn)稅改革，目前關(guān)鍵是充分考慮地方政府和納稅人的權(quán)利和利益，讓其都能真正分享到改革的制度紅利。

　　關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅,稅制改革,中央政府,地方政府,居民納稅人

　　一、引言及文獻(xiàn)回顧

　　與西方發(fā)達(dá)國家不同的是，我國的房地產(chǎn)稅改革是從無到有地引入的全新稅種。①而且，這種房地產(chǎn)稅對轉(zhuǎn)軌期的我國有著廣泛的影響力，主要體現(xiàn)在：一是作為將來地方稅體系中的主體稅種，房地產(chǎn)稅將深刻影響到財政分權(quán)、府際關(guān)系、“營改增”及地方稅制等重大制度建設(shè)。二是其課稅對象是社會最大的財富——房產(chǎn)和地產(chǎn)，其改革亦深受不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律制度、土地管理制度及住房制度等的影響制約。三是由于房地產(chǎn)稅的稅基是以市場價值為基礎(chǔ)的評估價值，因此，房地產(chǎn)稅也深受房地產(chǎn)市場的市場化健全程度的影響，同時房地產(chǎn)稅改革又會反作用于產(chǎn)權(quán)法律制度、土地和房產(chǎn)制度以及房地產(chǎn)市場等各方面。四是房地產(chǎn)稅將成為我國對自然人和家庭直接征收的“敲門稅”，預(yù)計將成為個人“稅痛之首”，對個人住房征收房產(chǎn)稅將從根本上喚醒普通民眾納稅人的權(quán)利意識和限權(quán)意識。所以，實質(zhì)意義上的房地產(chǎn)稅改革，或許將拉開我國基層政府民主財政制度的序幕，將成為開啟我國社會變革的一扇窗口。

　　從上述基本面分析來看，我國房地產(chǎn)稅改革實際上連接了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、法律領(lǐng)域以及社會領(lǐng)域的各個方面，發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)社會雙轉(zhuǎn)軌改革的助推器作用，帶有強(qiáng)烈的制度轉(zhuǎn)型的意味。各方對房地產(chǎn)稅的接受遠(yuǎn)不是當(dāng)然之事，其利益主體的利益沖突及其協(xié)調(diào)將決定房地產(chǎn)稅改革能否順利進(jìn)行，而這正是本文的中心議題，即從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究轉(zhuǎn)軌期我國房地產(chǎn)稅改革問題。本文接下來提出轉(zhuǎn)軌期房地產(chǎn)稅改革的三階段政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架及各階段的博弈主體，剖析了中央政府與地方政府在房地產(chǎn)稅改革中的利益沖突難以形成改革合力的具體成因，提出構(gòu)建‘‘政府一納稅人”服務(wù)機(jī)制是化解房地產(chǎn)稅社會風(fēng)險的基本前提，并提出可行性建議。

　　二、轉(zhuǎn)軌期我國房地產(chǎn)稅改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架

　　各國的稅制改革實踐證明，不考慮政治制約的改革政策往往達(dá)不到改革的真正目的。在轉(zhuǎn)軌期我國房地產(chǎn)稅改革的過程中，凡是技術(shù)能解決的問題都不是真正的問題，而平衡改革過程中各個利益主體的利益沖突才是推進(jìn)改革的癥結(jié)所在。純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法通常只考慮技術(shù)與信息等的制約下得到政策的最優(yōu)解，往往不考慮實施問題，與權(quán)力、政府及利益集團(tuán)等政治因素沒有關(guān)聯(lián)。但現(xiàn)實政策的制定和實施既要受制于經(jīng)濟(jì)上的技術(shù)、信息的影響，又同時深受政治上利益沖突的影響，滿足上述雙重約束下的政策最優(yōu)解才有可能被實施，這就需要采取政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式。在這種研究范式中，最為關(guān)注的是在政策制定過程中的政治、制度與經(jīng)濟(jì)的相互作用。著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿倫·德雷撣（AllanDrazen，2003）認(rèn)為，不一定性和利益沖突是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的實質(zhì)。制度變遷的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)側(cè)重于研究制度變遷帶來的制度紅利在各個利益集團(tuán)中的分配問題，而且往往只有強(qiáng)勢利益集團(tuán)的凈福利在某一項改革中得到增加，這項改革才有可能被實施。運(yùn)用新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析我國的房地產(chǎn)稅改革，核心在于分析房地產(chǎn)稅改革在各集團(tuán)利益沖突影響下的路徑選擇，從而破解目前房地產(chǎn)稅改革“啟而難動”的窘境。

　�。ㄒ唬┓康禺a(chǎn)稅改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架

　　研究制度變革的關(guān)鍵在于了解制度變革之前的博弈均衡是如何打破的，博弈參與人在其中的激勵及約束機(jī)制和他們各自是如何發(fā)揮作用的（改革的決策階段），以及在均衡被打破之后博弈演進(jìn)的過渡過程和可能進(jìn)入的新均衡狀態(tài)（改革的轉(zhuǎn)型階段），新舊制度轉(zhuǎn)型后其運(yùn)作效率成為管理階段的核心問題（改革的管理階段），而且管理階段的制度紅利將作為預(yù)期反饋并影響到?jīng)Q策階段。因此，本文引入制度轉(zhuǎn)型的三階段分析框架（見圖1）。我國的房地產(chǎn)稅改革步履維艱，物業(yè)稅長達(dá)七年始終難以“空轉(zhuǎn)實”，房產(chǎn)稅試點改革向全國推廣的時間表仍難以清晰規(guī)劃。從改革進(jìn)展來看，雖然在滬、渝兩市的試點拉開了改革大幕，但現(xiàn)階段仍處于改革的決策與轉(zhuǎn)型階段。本文將契合現(xiàn)實的迫切需要，重點研究轉(zhuǎn)軌期我國房地產(chǎn)稅改革決策、轉(zhuǎn)型階段各個利益主體的激勵與約束機(jī)制，以期找到推

　　（二）房地產(chǎn)稅改革各階段的博弈主體

　　我國的房地產(chǎn)稅改革屬于典型的強(qiáng)制性制度變遷，利益均衡“自上而下”地被打破，利益沖突將更強(qiáng)，制度變革是否成功將受到較強(qiáng)的政治約束。因此，以利益沖突為核心的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對分析我國房地產(chǎn)稅改革具有極大的實用價值。從制度轉(zhuǎn)型的博弈角度來看，中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行和作為不動產(chǎn)擁有者的居民（納稅人）等都是博弈參與人，但是，他們的動機(jī)和發(fā)揮作用的階段很不相同。

　　1.銀行是否影響房地產(chǎn)稅改革現(xiàn)階段難以明確

　　在我國，銀行在房地產(chǎn)和城市建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的作用，銀行掌握著全國相當(dāng)部分的房地產(chǎn)價值，但是，銀行對不動產(chǎn)的控制權(quán)僅在貸款人無法償還貸款時才發(fā)生作用。不過，銀行并不樂意房地產(chǎn)稅改革對房價產(chǎn)生負(fù)面影響。所以，銀行是否會動用所掌握的資源去影響以及如何影響房地產(chǎn)稅改革，目前還難以明了。2.房地產(chǎn)稅客觀上會抑制房價過快上漲，房地產(chǎn)開發(fā)商不會支持改革

　　具有財產(chǎn)稅性質(zhì)的房地產(chǎn)稅確實可以抑制過快增長的房地產(chǎn)價格。目前，在房價收入比過高的情況下，房價超過經(jīng)濟(jì)基本面過快增長，在政府限購、限貸等多種不利因素的協(xié)同作用下，開征房地產(chǎn)稅的邊際影響將很可能會被不成比例地放大。尤其是對空置的房地產(chǎn)（房地產(chǎn)商囤積的存量房地產(chǎn)見表1所示）征收較重的房地產(chǎn)稅，將促使釋放到市場中的存量房產(chǎn)大幅增加，這將極大地抑制房價上升。預(yù)計房地產(chǎn)開發(fā)商將和地方政府組成分利聯(lián)盟，影響制約房地產(chǎn)稅改革進(jìn)程。

　　已有的研究表明，近年來我國房價飛漲，已不是真實的供求因素所能完全解釋，而是投機(jī)需求異常嚴(yán)重，普遍存在的“只漲不跌”的價格預(yù)期從側(cè)面說明我國的房地產(chǎn)市場投機(jī)風(fēng)險并不高。究其原因，地方政府對土地財政的依賴導(dǎo)致地方政府有動力支持房地產(chǎn)市場價格快速上漲，甚至有動力與房地產(chǎn)商合謀推高房價。王學(xué)龍和楊文（2012）通過國際對比分析指出，我國的房地產(chǎn)投機(jī)明顯超過了不依賴土地財政的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家。而且，實踐中地方官員的腐敗大都與房地產(chǎn)項目有關(guān)。上述理論與實踐都表明，房地產(chǎn)開發(fā)商和地方政府在房地產(chǎn)稅改革過程中將組成分利聯(lián)盟，采取一致行動。

　　3.轉(zhuǎn)軌期我國房地產(chǎn)稅改革主要在中央政府和地方政府之間展開博弈

　　由于目前地方政府收入主要依賴于房地產(chǎn)業(yè)的收費、地租及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收，這直接推動了房價的飛速上漲，導(dǎo)致了一系列的嚴(yán)重問題。例如，普通百姓買不起房或淪為“房奴”、房地產(chǎn)投機(jī)泡沫巨大、房地產(chǎn)片面發(fā)展占用過多資源導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)扭曲以及引發(fā)“租稅替代”效應(yīng)、“土地財政”引發(fā)的暴力拆遷等在內(nèi)的諸多社會問題。中央政府出于解決上述主要問題，改變租費為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，早在2003年十六屆三中全會就提出以統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅替代有關(guān)收費。無疑，這是增加全社會福利的改革舉措。然而，地方政府屬于既得利益者，在房地產(chǎn)稅改革的政策制定過程中，盡管它可能不具有決策權(quán)，但是，在政策制定時，必須考慮地方利益集團(tuán)是否有支持、執(zhí)行改革的激勵。實踐表明，地方政府對中央的政策是選擇性地執(zhí)行，未來長期內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)是由地方政府主導(dǎo)的。

　　4.居民納稅人在決策階段可能不會產(chǎn)生直接影響，但其決定管理階段的效率

　　對于居民納稅人而言，房地產(chǎn)稅改革是從無到有地引入的全新稅種。無論其稅制如何設(shè)計，對于作為納稅人的個人和家庭而言，都是從無到有地新增稅負(fù)。然而，對于這么一個涉及到百姓切身利益的稅制改革，納稅人在改革中的話語權(quán)竟然是完全缺失的。物業(yè)稅長達(dá)七年“空轉(zhuǎn)”，但政府從未向公眾公布任何與之相關(guān)的試點情況。滬、渝兩市進(jìn)行房產(chǎn)稅試點，試點方案出臺前也從未公開征求兩地公眾的意見。在現(xiàn)行“強(qiáng)政府、弱社會”的格局下，我國缺乏真正發(fā)揮作用的“用手投票”機(jī)制，“用腳投票”的機(jī)制也是很弱，居民納稅人相對其他幾類參與人最沒有資源和組織力量去對改革的決策階段施加影響。但是，居民納稅人對房地產(chǎn)稅的態(tài)度和納稅意愿，卻決定著房地產(chǎn)稅征管是否順利、新制度在轉(zhuǎn)型階段的走向以及管理階段的管理效率等。

　　三、中央政府與地方政府在房地產(chǎn)稅改革中的利益沖突難以形成改革合力

　　（一）中央政府推行“以稅代租”：房地產(chǎn)稅改革的激勵機(jī)制

　　1.中央政府推行房地產(chǎn)稅改革的收益巨大

　　中央政府推行房地產(chǎn)稅改革的動機(jī)和獲得的收益是相當(dāng)明確的：（1）房地產(chǎn)稅將代替營業(yè)稅成為地方主體稅種，這將有力地支持“營改增”改革。（2）房地產(chǎn)稅改革規(guī)范了地方財政收入體制，減輕現(xiàn)行地方政府依賴“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制籌集非正式財力。這將從根源上化解地方政府日益嚴(yán)峻的“土地財政”依賴和地方投融資平臺風(fēng)險，推動地方財政體制的可持續(xù)發(fā)展，反過來從根本上有利于國家財政體制的穩(wěn)定發(fā)展。（3）房地產(chǎn)稅改革將為地方公共服務(wù)提供財力保障，緩解和改善民生問題。通過賦予地方政府征收房地產(chǎn)稅的權(quán)力來激勵地方政府轉(zhuǎn)變政府職能。（4）通過房地產(chǎn)稅來鼓勵資源的節(jié)約使用，引導(dǎo)住房合理消費；發(fā)揮房地產(chǎn)稅的房價“穩(wěn)定器”功能，抑制房地產(chǎn)市場的投機(jī)行為。（5）健全稅制。建立具有真正財產(chǎn)稅性質(zhì)的稅制，有效地調(diào)節(jié)日益嚴(yán)重的貧富差距，有利于社會的穩(wěn)定。

　　2.中央政府推動房地產(chǎn)稅改革的成本可轉(zhuǎn)嫁

　　從物業(yè)稅長達(dá)七年的“空轉(zhuǎn)”和滬、渝兩市試點的情況看，中央往往只出臺相關(guān)的政策，而將稅制的具體方案設(shè)計及開征成本轉(zhuǎn)移給地方政府。相比其他稅種，由于房地產(chǎn)稅的課稅對象及課稅環(huán)節(jié)的特殊性，房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)并不是自動生成，必須依賴評估價值，而基于市場價值評估的計稅依據(jù)是一項具有～定“客觀性”的主觀過程，極易引發(fā)納稅人的不解和不滿。因此，房地產(chǎn)稅的前期制度設(shè)計和征管成本相當(dāng)高，而目前房地產(chǎn)登記和產(chǎn)權(quán)管理制度尚不健全，尤其是房產(chǎn)、土地、戶籍、統(tǒng)計、稅務(wù)等管理部門之間尚未實現(xiàn)信息共享，相關(guān)部門還無法提供具有廣泛可接受的房地產(chǎn)評估報告的情況下，開征房地產(chǎn)稅的前期制度建設(shè)成本是非常巨大的。

　　另外，我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊轉(zhuǎn)軌經(jīng)歷，也為房地產(chǎn)稅的改革增添了許多體制障礙�，F(xiàn)行不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法制環(huán)境、現(xiàn)行土地制度和土地市場環(huán)境、轉(zhuǎn)軌期不規(guī)范的住房制度及住房市場環(huán)境，都對房地產(chǎn)稅改革造成了較大的體制障礙，處理起來都極為棘手，需要相關(guān)方面的聯(lián)動改革。從目前情況看，中央并沒有對地方進(jìn)行試點改革的前期制度建設(shè)成本予以補(bǔ)助等實際行動�？梢灶A(yù)見，中央政府將會利用政治集權(quán)等優(yōu)勢，將房地產(chǎn)稅的開征成本全部轉(zhuǎn)嫁給地方政府。

　�。ǘ�）地方政府堅持房地產(chǎn)“以租代稅”：房地產(chǎn)稅改革的約束機(jī)制

　　1.相比預(yù)算內(nèi)的房地產(chǎn)稅收入，地方政府更偏好“自由裁量”的預(yù)算外收入

　　作為為地方政府量身打造的地方稅，房地產(chǎn)稅在我國地方政府層面遇到的障礙是在其他國家所罕見的。因此，這里有必要探討，為什么由眾多異質(zhì)性個體官員組成的龐大機(jī)構(gòu)和集團(tuán)的地方政府在房地產(chǎn)稅改革方面卻采取了高度一致的行動？奧爾森（1995）指出，大集團(tuán)存在集體行動的基本前提條件是該集體具有一致的集體利益（即集體利益具有相容性），并在集團(tuán)內(nèi)存在有效的選擇性激勵機(jī)制。而且，相容性的集體利益必須和集團(tuán)內(nèi)多樣化的官員自我利益有機(jī)融合，才有可能形成真正有效的選擇性激勵。實際上，在轉(zhuǎn)軌階段，我國長期存在地方政府的預(yù)算外收入成為地方政府集體行動的激勵基礎(chǔ)。因為，具有“自由裁量權(quán)”屬性的預(yù)算外收入更能夠與不同類型的地方政府官員的效用和動機(jī)相關(guān)聯(lián)，這使得預(yù)算外收入作為集體利益和單個個體官員的自我利益具有極強(qiáng)的相容性。由于地方政府對預(yù)算外收入具有幾乎完全的自由裁量權(quán)，因而對其相當(dāng)倚重，甚至繼續(xù)以各種可能的手段將預(yù)算內(nèi)收入向預(yù)算外轉(zhuǎn)移等。這是導(dǎo)致作為地方政府規(guī)范的預(yù)算內(nèi)收入的房地產(chǎn)稅“遭冷遇和排擠”的直接原因。2.地方政府在房地產(chǎn)稅改革中的成本和損失巨大

　　從長期看，雖然開征房地產(chǎn)稅能增加可觀的稅收收入，但是，這些增加的稅收收入能否補(bǔ)償?shù)胤秸�府各方面的成本和損失是不確定的。地方政府在房地產(chǎn)稅改革中的成本和損失主要有：（1）直接成本。政策成本、前期制度建設(shè)成本和管理階段的征管成本等；（2）間接成本。房地產(chǎn)稅的開征有可能會影響到地方政府來自土地的收入。開征房地產(chǎn)稅，到底在多大程度上影響到現(xiàn)有的“土地財政”收入，這是地方政府首先要考慮的最重要問題。

　　目前，“土地財政”主要包括：（1）與土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入；（2）與土地、房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓等收費；（3）土地出讓和轉(zhuǎn)讓收入；（4）土地抵押貸款。占地方政府收入相當(dāng)部分的土地出讓金主要來自“招、拍、掛”等市場化方式供應(yīng)的經(jīng)營性用地，對這一部分土地的供需如圖2所示。地方政府向市場供地的邊際成本曲線為S。由于我國法律規(guī)定必須經(jīng)地方政府征用，農(nóng)用地才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而且征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的。因此，一級市場中的土地供應(yīng)并不是由市場配置資源，因而曲線s缺乏彈性且較為平坦。土地的需求曲線為D，需求曲線和供給曲線相交于初始均衡點E點。此時的地價為PE，供應(yīng)量為LE除了獲得土地出讓金外，地方政府還可以將儲備的土地抵押融資，其最優(yōu)選擇往往是通過壟斷和金融等各種手段來抬高地價。地價提高后，儲備土地會相應(yīng)升值，由此獲得的土地抵押融資也相應(yīng)增加。而且，地價推高房價，與土地及其開發(fā)有關(guān)稅種和收費的基數(shù)擴(kuò)大，由此與土地相關(guān)的稅收收入和非稅收入都會增加。可見，“政府主導(dǎo)下的房地產(chǎn)市場定價”策略會全面提升地方政府的“土地財政”收入水平。

　　現(xiàn)實中，“土地財政”的確影響著地方政府的供地理念和行動，導(dǎo)致居住用地供給不足、地價上漲。在巨額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，地方政府甚至通過“餓地”策略來抬高地價。以2012年為例，全國商品住宅用地實際供應(yīng)9.14萬公頃，同比減少15.3%，計劃完成率僅為81%，是近三年最低水平。而一線大城市的土地供應(yīng)計劃完成率最為糟糕，北京、廣州和深圳的計劃完成率分別為17.6%、39.7%、11%。但另一方面，地方政府的土地供應(yīng)量也受城建開發(fā)巨額資金需求和調(diào)控房價的政治壓力雙重限制，地方政府也必須出讓一定數(shù)額的土地。所以，地方政府最終供應(yīng)量會處于少于LE的L1而相應(yīng)的土地市場價格為P1。

　　如果開征房地產(chǎn)稅影響到房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致土地需求曲線向下移至D′，土地的成交價格將下降到P’，地方政府直接損失的土地出讓金為陰影面積A，間接損失的土地抵押價值和壟斷權(quán)力租金的空間則可能更大。由于房地產(chǎn)稅是未來各期的收入，而土地出讓金及其抵押融資為代表的土地財政是當(dāng)期政府的收入，因此，對當(dāng)期政府來說，開征房地產(chǎn)稅不是最優(yōu)的選擇。這可以從試點地區(qū)試圖將房產(chǎn)稅對房價和地價的影響控制在最低程度的方案設(shè)計中得到印證。

　　四、政府一納稅人服務(wù)機(jī)制構(gòu)建是啟動房地產(chǎn)稅改革的基本前提

　　（一）房地產(chǎn)稅的特殊屬性對政府而言具有極大的社會風(fēng)險

　　在我國，房地產(chǎn)稅作為引入的全新稅種，在眾多稅種中是最能增強(qiáng)公眾和政府“稅意識”的稅種，它將使目前政府與納稅人較為模糊的關(guān)系變得極為清晰。作為直接稅，納稅人需自行繳稅，而且在其保有房產(chǎn)期間終身需要納稅，因此，其稅負(fù)承受的明晰性和涉及利益的直接性是其他稅種所無法比擬的。房地產(chǎn)稅的稅基往往是存量價值評估，通常隨市場價值變化而變化，并不是真正已兌現(xiàn)的增值或已取得的收入。對于絕大多數(shù)個人自住房產(chǎn)的家庭和個人來說，房地產(chǎn)稅是必須用其他稅后收入來繳納的，這極易引起納稅人的不滿。因此，在所有的稅種中，房地產(chǎn)稅將成為最能引起納稅人的“稅痛”感，是最能增強(qiáng)其“稅意識”的一個稅種。

　　此外，房地產(chǎn)稅還有一些招致公眾厭惡的方面。首先，房地產(chǎn)稅需要政府組織評估征稅，而其他稅種的稅基自動生成，政府僅規(guī)定稅率，房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)和稅率都是由政府制定，公眾完全不能控制其支付的稅額。因此，容易產(chǎn)生被“剝削”的感覺。其次，由于房地產(chǎn)不可移動性及不可隱匿性，這決定公眾即使不滿也不能采取逃稅的方式規(guī)避，而且其納稅籌劃的空間也十分有限。

　　從根本上講，對于房地產(chǎn)稅，公眾最為關(guān)注的是納稅后是否可得到其所需的公共服務(wù)和房地產(chǎn)升值的回報�？梢酝茰y的是，如果房地產(chǎn)稅收入再沒有用于公共用途，公眾支付稅收未能享受相應(yīng)的公共服務(wù)，那么房地產(chǎn)稅的納稅遵從度會進(jìn)一步降低，甚至引發(fā)集體抗稅。房地產(chǎn)稅的特殊屬性將導(dǎo)致房地產(chǎn)稅納稅遵從度較低，容易引發(fā)公眾的不滿甚至抗稅運(yùn)動，房地產(chǎn)稅對政府而言具有極大的風(fēng)險。不可否認(rèn)，現(xiàn)階段我國納稅人的權(quán)利的確未能得到足夠的尊重和有效保護(hù)，公眾在稅制改革方面缺乏應(yīng)有的話語權(quán)，對政府財政收支決策的影響更是微乎其微。如果這種民主財政機(jī)制的缺失對于目前間接稅的影響還不是很關(guān)鍵的話，那么對于房地產(chǎn)稅改革的順利實施將構(gòu)成一個極大的“瓶頸”。

　　（二）政府一納稅人服務(wù)機(jī)制是規(guī)避房地產(chǎn)稅社會風(fēng)險的有效機(jī)制

　　規(guī)避房地產(chǎn)稅社會風(fēng)險的首要條件是將該稅設(shè)置為實質(zhì)意義上的受益稅。房地產(chǎn)稅收入全部用于轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，這不僅要求政府公開房地產(chǎn)稅的全部收支明細(xì)情況，而且還必須建立相關(guān)制度，使公眾有機(jī)會和能力參與到房地產(chǎn)稅的收支決策過程。納稅人不再只是“稅款繳納者”，而是享有與稅收義務(wù)相對應(yīng)的稅收權(quán)利。對于納稅人而言，最基本權(quán)利應(yīng)該是選舉權(quán)與對稅收收支的監(jiān)督權(quán)。在公民社會中，房地產(chǎn)稅改革雖受技術(shù)水平等的限制，但更多體現(xiàn)的是清晰的政治含義和民主成分，具有受益稅性質(zhì)的房地產(chǎn)稅的運(yùn)行，必須依賴于政府一納稅人服務(wù)機(jī)制的建立與完善。房地產(chǎn)稅改革如何體現(xiàn)出受益稅性質(zhì)，將成為對地方政府治理能力的重大考驗。

　�。ㄈ�）調(diào)查研究顯示：政府一納稅人服務(wù)機(jī)制是啟動改革的基本前提2010年北京大學(xué)一林肯研究院與國家統(tǒng)計局合作開展了一項包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的民意調(diào)查，從全國范圍內(nèi)看，在受訪的2500個家庭中，有42%的家庭表示支持征收房產(chǎn)稅，29%的家庭持反對態(tài)度，另有29%的家庭表示無所謂。但在兩種不同的房產(chǎn)稅收入用途的假設(shè)情況下，如果房產(chǎn)稅能夠降低房價，支持房產(chǎn)稅的家庭比例由原來的42%上升到65%。同樣，如果房產(chǎn)稅收入用于公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，那么支持的家庭將進(jìn)一步提高到71%。㈣

　　學(xué)者劉路（2010年）和魏濤、張清（2011）等在武漢、南京做的類似民意調(diào)查顯示，地方政府對當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮幕貞?yīng)是未來房地產(chǎn)稅獲得公眾支持的必要條件，房地產(chǎn)稅改革的阻力并不是想像中的那么大，前提是稅收收入都能切實用于公共服務(wù)。他們的調(diào)查顯示，未來房地產(chǎn)稅納稅人最希望得到的補(bǔ)償首先是改善居住地的周邊環(huán)境，其次是社會治安好轉(zhuǎn)和孩子就讀好的學(xué)校且無需再交贊助費。這和國際社會已開征房地產(chǎn)稅的國家和地區(qū)的居民意愿是完全相同的。

　　五、結(jié)論與政策建議

　�。ㄒ唬┗�本結(jié)論

　　房地產(chǎn)稅改革長達(dá)十年的時間里為何“啟而難動”？目前仍處于改革的決策階段。在現(xiàn)階段房地產(chǎn)稅改革的博弈中，中央改革的動機(jī)“以稅代租”，而地方仍然堅持“以租代稅”，兩者存在巨大的利益沖突，導(dǎo)致其難以形成改革的合力。居民納稅人在決策階段幾乎不產(chǎn)生影響，但其決定著管理階段的效率和房地產(chǎn)稅的實質(zhì)運(yùn)行。因此，要推動房地產(chǎn)稅改革及房地產(chǎn)稅改革的實質(zhì)運(yùn)行，目前關(guān)鍵是要讓地方政府和居民納稅人能真正分享到改革的制度紅利。

　　（二）政策建議

　　根據(jù)上述結(jié)論，地方政府和居民納稅人要能真正分享改革紅利，必須從以下幾方面人手：

　　1.首先應(yīng)明晰房地產(chǎn)稅改革的功能定位，以此統(tǒng)籌改革全局。結(jié)合房地產(chǎn)稅的稅收性質(zhì)和我國國情，房地產(chǎn)稅改革的真正目標(biāo)并非直接調(diào)控房地產(chǎn)市場價格和供求關(guān)系，也不是簡單地為政府增加財源，而應(yīng)該按其基本性質(zhì)和本質(zhì)職能，將其定位于為地方政府建立有效的財產(chǎn)稅體系，實現(xiàn)其預(yù)算內(nèi)財力與事權(quán)相對應(yīng)，以此來優(yōu)化現(xiàn)行的財政管理體制，逐漸消除以“土地財政”、隱性債務(wù)和各種苛捐雜費為代表的非正式財權(quán)支撐的體制外財政運(yùn)行格局，最終引導(dǎo)地方政府財政行為走向規(guī)范，中央和地方實行規(guī)范高效的財政分權(quán)體制。短期內(nèi)，應(yīng)進(jìn)一步切實加強(qiáng)土地出讓收益的預(yù)算管理，增強(qiáng)其收支透明度和規(guī)范性。中長期內(nèi)，應(yīng)出臺適應(yīng)我國國情、具有真正財產(chǎn)稅性質(zhì)的房地產(chǎn)稅制，并逐漸優(yōu)化，使其成為地方政府獲得土地升值收益的最佳渠道。

　　2.解決地方政府“土地財政”轉(zhuǎn)型陣痛問題。從長期看，由于土地的稀缺性和城市化水平達(dá)到極值后等因素，一方面“土地財政”收入呈下降趨勢；另一方面，存量房地產(chǎn)和新增房地產(chǎn)會不斷升值，可征收的房地產(chǎn)稅收入會“水漲船高”�？梢灶A(yù)計，這兩種發(fā)展趨勢交叉后，地方政府發(fā)展房地產(chǎn)稅的積極性會被充分激發(fā)起來。如前論證，目前仍有兩大因素阻礙地方政府“擁抱”房地產(chǎn)稅：一是預(yù)算外和非預(yù)算收入的自由支配屬性；二是土地出讓金目前發(fā)揮的作用和角色難以替代。因此，要從源頭上徹底改變這兩個制約因素，從而實現(xiàn)房地產(chǎn)“費改稅”和“以稅代租”。當(dāng)然，在當(dāng)前城市化和民生財政帶來巨大收支壓力的情況下，要真正替代土地出讓金對地方政府的重要性，就需要為其建立財政、金融兩大支柱。前者圍繞房地產(chǎn)稅建設(shè)展開改革，后者則需要以市政債券改革為重點，這也是市場經(jīng)濟(jì)國家解決地方政府財政困境的基本方式。

　　3.應(yīng)明確地方政府對房地產(chǎn)稅改革充分的產(chǎn)權(quán)激勵，賦予其有效剩余控制權(quán)和清晰的剩余索取權(quán)�？紤]到我國是單一制國家體制，地方政府不可能擁有完全的房地產(chǎn)稅立法權(quán)，但應(yīng)該可以在中央統(tǒng)一規(guī)定下，根據(jù)自身實際情況選擇合適的稅率和稅收優(yōu)惠等核心剩余控制權(quán)。對于房地產(chǎn)稅剩余索取權(quán)的具體歸屬，建議在地方市、縣、鄉(xiāng)三級政府之間考慮以屬地化原則為主，即由稅源所在地的基層財政享有來源于當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)稅，但市轄區(qū)需與市進(jìn)行分享，分享比例可由各地根據(jù)自己的情況而定，這主要是考慮到市政府在提供地方性公共產(chǎn)品方面發(fā)揮著較大作用。

　　4.加強(qiáng)民主與法治建設(shè)，硬化地方政府的制度約束，有效控制地方政府“無節(jié)制的攫取之手”。優(yōu)化政績考核體制，以制度約束地方官員的短期預(yù)期和行為。將全口徑預(yù)算管理推行到地方各級政府，全面編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，盡可能將預(yù)算外收支和體制外收支都納入預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)管。急需改變目前地方政府在土地一級市場的雙壟斷格局，逐步實施城鄉(xiāng)土地市場一體化制度變革，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價”，有效阻塞地方政府財政赤字轉(zhuǎn)移出口。允許土地所有者和潛在的使用者通過市場進(jìn)行交易，然后，政府征收相應(yīng)的稅收的土地開發(fā)模式，是世界通行的規(guī)則。推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的前提是，要解決政府壟斷供地帶來的一系列“政府失靈”問題。

　　5.建立納稅人參與財政收支決策的公共選擇機(jī)制。在理論上，實現(xiàn)地方政府的回應(yīng)居民需求的運(yùn)作機(jī)制，可依賴兩個不同的機(jī)制——流動（退出或者“用腳投票”）和選舉（呼吁或“以手投票”）。就當(dāng)前我國實際，對個人和家庭而言并不存在“用腳投票”機(jī)制，而以參與式預(yù)算為代表的預(yù)算改革正在某些地區(qū)試點且取得較好效果。因此，在房地產(chǎn)稅改革過程中，應(yīng)構(gòu)建民眾廣泛參與地方預(yù)算和公共產(chǎn)品決策的公共選擇機(jī)制，各地應(yīng)因地制宜地創(chuàng)建各種渠道，使民眾參與房地產(chǎn)稅的治理過程變得可行和以較低的成本實現(xiàn)，包括調(diào)查民眾意見、用公眾會議征集民眾在房地產(chǎn)稅制和政策制定、執(zhí)行過程中的所需、所想和所關(guān)心的問題、討論特定問題的公眾聽證會等。

　　當(dāng)然，要確保這些公共選擇渠道通暢的一個必要條件是，政府當(dāng)局的行為必須是公開透明的。因為“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”，這要求加快政府財政預(yù)算公開與透明改革的進(jìn)程，要確保地方財政收支決策過程中民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等得以充分實現(xiàn)。另外，建立責(zé)任政府的首要前提是財政問責(zé)，因此，要實現(xiàn)基層政府的財政問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化地方人大和公眾等財政利益相關(guān)者對政府進(jìn)行財政問責(zé)的約束力，從財政收支結(jié)構(gòu)的合理性、財政支出績效、財政透明度、財經(jīng)紀(jì)律遵從度和財政風(fēng)險等五個維度進(jìn)行全面問責(zé)。

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