稅收授權(quán)立法機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)代行稅收立法職責立法指立法機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)代行稅收立法職責，即立法機關(guān)將其享有的稅收立法權(quán)授予能夠承擔稅收立法責任的行政機關(guān)，并由該行政機關(guān)根據(jù)授權(quán)要求所進行的稅收立法活動。文章是一篇核心論文范文，主要論述了我國稅收授權(quán)立法的現(xiàn)狀及成因。
　　摘 要 本文從我國稅收授權(quán)立法的現(xiàn)狀入手，揭示出我國稅收授權(quán)立法在實體法上存在空白授權(quán)、越權(quán)立法、立法缺失的問題，程序上存在授權(quán)立法程序不民主，缺乏監(jiān)督和轉(zhuǎn)授權(quán)嚴重的問題，由此進一步從稅收本質(zhì)和制度的原因來探析稅收授權(quán)立法的成因為今后科學的稅收法制建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞 稅收授權(quán)立法,稅收本質(zhì),程序民主

　　作者簡介：李文琪，南昌工學院人文與藝術(shù)學院法律事務(wù)專職教師，研究方向：經(jīng)濟法;胡濤，南昌市紅谷灘新區(qū)管理委員會。

　　一、我國稅收授權(quán)立法的現(xiàn)狀

　　自2011年1月國務(wù)院辦公廳出臺樓市新政“新國八條”以來，我國各地開始出臺房產(chǎn)稅征稅暫行辦法，這一行為引起我們對稅收授權(quán)立法的關(guān)注。我國現(xiàn)行稅收立法采用授權(quán)立法制，它的立法依據(jù)是1984年全國人大頒行的授權(quán)立法條例。該條例將很多屬于全國人大的稅收立法權(quán)授予給國務(wù)院，并且完全自主，但是并沒有作出明確的授權(quán)。稅收法律規(guī)范中只有《個人所得稅法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《農(nóng)業(yè)稅條例》、《稅收征管法》是由立法機關(guān)制定的，加上一個對行政法規(guī)作出補充的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、營業(yè)稅和消費稅暫行條例的決定》，其他立法事項均為行政機關(guān)所為。

　　我國現(xiàn)行多部稅收法律中均有很多授權(quán)條款。當然我國《立法法》中對授權(quán)立法也作出了相應(yīng)的規(guī)定，如第8、9、10條。《立法法》的出臺是我國第一次以法律的形式規(guī)定了稅收授權(quán)立法，但是它的規(guī)定很是含糊，沒有對相關(guān)的事項作出具體的規(guī)定更加沒有形成一個制度。

　　我國稅收立法中的這種行政主導(dǎo)立法體制，即我國主要是稅收授權(quán)立法體制，這在根本上是與稅收法定主義悖逆的，而且在實踐中其導(dǎo)致了諸多流弊。

　　二、我國稅收授權(quán)立法存在的問題

　　稅收授權(quán)立法是適應(yīng)我國當時的現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的，也發(fā)揮了一定的作用，但是也產(chǎn)生了不少問題，具體包括以下方面：

　　(一)從實體上講：法律規(guī)范對稅收授權(quán)立法的規(guī)定不足

　　1.在授權(quán)法方面，空白授權(quán)。1984年和1985年全國人大的兩次授權(quán)就是空白授權(quán)的實例。第一，授權(quán)沒有說明理由。上述兩次授權(quán)是在全國人大不能立法而情況緊迫的時候采取的立法形式，但是并沒有說明授權(quán)理由。第二，授權(quán)范圍過于寬泛。1984年的授權(quán)將全國人大的大多數(shù)稅收立法權(quán)概括地授予國務(wù)院，1985年一次性多數(shù)授權(quán)國務(wù)院使得國務(wù)院幾乎壟斷了經(jīng)濟方面的立法權(quán)，兩次授權(quán)立法的范圍都不明確。第三，授權(quán)沒有規(guī)定期限。授權(quán)決定中沒有對期限作出明確的限制，使得1984年和1985年的授權(quán)決定到現(xiàn)在還在沿用，這是不符合授權(quán)法的規(guī)定的。這使得授權(quán)機關(guān)事實上喪失該項立法權(quán)。

　　2.從行政機關(guān)根據(jù)授權(quán)制定的稅收法律規(guī)范方面來看：行政法規(guī)廣泛出現(xiàn)，越權(quán)立法現(xiàn)象嚴重。國務(wù)院制定的稅收法律規(guī)范，在整個稅收法律體系中數(shù)量過多，比例過高，并且國務(wù)院稅收立法超越了授權(quán)范圍。1984年及1985年的授權(quán)都對某些事項作出了一些限制，但是國務(wù)院就在條例頒行的當年發(fā)布了一些違反條例規(guī)定或超出條例范圍的法律文件，并且大部分法律文件發(fā)布的程序都是違反相關(guān)程序要求的。例如發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)濟特區(qū)和沿海四個港口城市減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的暫行規(guī)定》。還有就是發(fā)布暫行條例夠并沒有遵循要求提請全國人大常委會審議。這些都是違背法律規(guī)定的行為。

　　3.稅收保留事項的立法缺失。2000年頒布的《立法法》第八、九條規(guī)定了稅收法律保留制度和相關(guān)的授權(quán)事項。第九條包括了授權(quán)立法的絕對保留事項是與公民人身、政治權(quán)利等有關(guān)的內(nèi)容。這些都是公民的憲法性權(quán)利，那么我們可以這樣這樣理解對于剝奪公民財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)利的稅收立法事項也應(yīng)該是授權(quán)立法不能涉及得范圍。如果把屬于議會或代議機關(guān)的專有立法事項授予其他機關(guān)來制定，那么就會破壞國家的主權(quán)和法律的權(quán)威。我們可以想象作為稅法的制定者又是稅法的執(zhí)行機關(guān)，那么它將無法保持自己的公正，并可能制定一系列的侵害公民權(quán)益的執(zhí)政措施。這顯然是非常嚴重的問題。應(yīng)該說各國都沒有這種制度的存在，這也是嚴重破壞法治建設(shè)的行為。

　　(二)從程序上說，授權(quán)立法存在嚴重的缺陷

　　1.稅收授權(quán)立法程序不民主。作為納稅人的公民也是信息缺乏的一方。而市場經(jīng)濟同時給我們營造了這樣一種氛圍，那就是交易的雙方都是在信息對稱的前提下，自愿的行使權(quán)利，履行義務(wù)。但是我們可以稅收授權(quán)立法，它是一個相對來說還不夠公開的立法行為。納稅人并沒有在法律保障其知情權(quán)和參與權(quán)的基礎(chǔ)上來讓自己自愿接受某些稅的征收。這顯然也是違背稅法制定的程序性原則的。納稅人不能親身經(jīng)歷稅收授權(quán)立法法律文件制定的過程中去。因此，我國稅收授權(quán)立法從稅收起草到審議通過，都是行政機關(guān)內(nèi)部操作，人民不能行使他們的知情權(quán)參與權(quán)，更沒有監(jiān)管立法的可能性。

　　2.缺乏監(jiān)督。我國稅收授權(quán)立法沒有一個比較系統(tǒng)、完整的監(jiān)督體系。稅收授權(quán)決定的評判標準缺失，相關(guān)立法機關(guān)都不可能對這些專業(yè)的待授權(quán)事項進行界定，何況是那些利益將可能被涉及并遭受侵害的公民。稅收授權(quán)立法文件的制定過程甚至審議通過后的一些監(jiān)督機制都被荒置。如我國對授權(quán)立法的審查時通過備案來實現(xiàn)的，但是我國的備案制度并不完善，備案的時間、條件和形式等細節(jié)問題沒有答案，形同虛設(shè)，缺乏實用性和強制力。甚至我國還沒有出現(xiàn)有備案的記錄。這樣使得我國授權(quán)機關(guān)也不能對被授權(quán)機關(guān)的立法行為是否是按照授權(quán)決定進行的立法行為來進行監(jiān)督以及立法行為當中的一些程序性錯誤進行糾正。這也常常導(dǎo)致我國立法混亂。

　　3.轉(zhuǎn)授權(quán)現(xiàn)象十分的突出。國務(wù)院習慣在其制定稅收條例中，通過法條授權(quán)的形式將全國人大及常委會的授權(quán)轉(zhuǎn)授予財政部、國家稅務(wù)總局、各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會和人民政府。如《營業(yè)稅暫行條例》第2條規(guī)定，娛樂業(yè)的稅率為5%-20%，同時規(guī)定“納稅人經(jīng)營娛樂業(yè)的稅率，由省、自治區(qū)、直轄市在本條例規(guī)定的幅度內(nèi)決定”，在現(xiàn)行的稅收條例中，幾乎每一部都規(guī)定了大量的轉(zhuǎn)授權(quán)條款，如《車船使用稅暫行條例》僅10條，涉及轉(zhuǎn)授條款就有6條。這種做法導(dǎo)致稅收部門規(guī)章和行政規(guī)章大量出現(xiàn)，“依法治稅”成了“依規(guī)章治稅”。而稅收部門規(guī)章和行政規(guī)章有以下不足：首先，稅收部門規(guī)章和行政規(guī)章的稱謂非常雜亂，“規(guī)章”、“辦法”、“通知”、“補充規(guī)定”、“補充通知”、“實施細則”等都曾出現(xiàn);其次，部門利益地方利益過多摻雜其中，部門規(guī)章和行政規(guī)章之間缺乏必要的協(xié)調(diào)與溝通，它們之間的內(nèi)容相互沖突，并經(jīng)常與上位法(行政法規(guī)和授權(quán)法)的內(nèi)容和立法原意不一致。這與授權(quán)立法的法理精神相違背，使納稅人無所適從，有損稅法的權(quán)威性和嚴肅性，破壞了法制的統(tǒng)一性。 　　三、我國稅收授權(quán)立法存在問題的原因

　　(一)對稅收本質(zhì)的誤解

　　由于受傳統(tǒng)思想影響，我國公民的權(quán)利意識很淡薄。而且在后來我國接受馬克思主義觀點建設(shè)社會主義社會，我國一直都采納的是馬克思主義的稅收理論，突出個人利益應(yīng)該服從國家利益的觀念。馬克斯和恩格斯認為稅收的本質(zhì)起源于國家，稅收是政府機器的經(jīng)濟基礎(chǔ)，對現(xiàn)存政權(quán)的存亡起著決定作用。稅收是社會再生產(chǎn)中國家參與分配的方式。稅收根據(jù)國家公共權(quán)力和職能進行分配。那么國家為了實現(xiàn)其政治經(jīng)濟等職能必須向公民征收稅收來作為堅實的基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)國家的稅收，國家機關(guān)便理所當然地運用權(quán)力行使征稅權(quán)。但是隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展我們逐漸發(fā)現(xiàn)，國家與公民在稅收關(guān)系中是一種平等的關(guān)系。稅收本質(zhì)上是人民為了維護自己的人身財產(chǎn)免遭侵害，獲取國家提供的和平與安寧及其他公共產(chǎn)品，而讓渡一部分財產(chǎn)權(quán)給國家，從而使國家能夠具備提供公共服務(wù)需要能力的活動。稅收關(guān)系中的雙方達成了一定的契約。由此可以看出國家征稅的正當依據(jù)是全體自由人為了使人身、財產(chǎn)免遭侵害而通過相互合意的方式讓渡一部分權(quán)利的行為所結(jié)成的社會契約，并且征稅的范圍、權(quán)限都應(yīng)以全體讓渡的權(quán)利為界。這種觀點囊括了國家和公民的各自的權(quán)利及義務(wù)。但是我國最近才慢慢接受這樣的觀點。對于稅收本質(zhì)的認識錯誤，造成了國家機關(guān)的權(quán)力意識強烈義務(wù)意識淡薄，公民的義務(wù)意識強烈權(quán)利意識淡薄。

　　(二)制度方面的原因

　　從政治體制來看，我國實行的是人民代表大會制度，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)和司法機關(guān)都是由其產(chǎn)生并受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，三機關(guān)不是獨立存在的，作為立法機關(guān)的全國人大與行政機關(guān)、司法機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，缺乏嚴格的權(quán)力分立與制衡，不利于對公民權(quán)利的保障。而且我國自古就有重實體輕程序，重權(quán)力輕權(quán)利的傳統(tǒng)，我國政治體制更在乎的是權(quán)力實現(xiàn)的結(jié)果，而并不在乎過程中對公民權(quán)利的保護。在我國法律中，全國人大及其常委會與國務(wù)院之間稅收立法權(quán)限劃分不明確，國務(wù)院實際行使的稅收立法權(quán)范圍過大。造成行政權(quán)在立法權(quán)中的擴大。

　　從經(jīng)濟體制來看，我國實行市場經(jīng)濟比較晚，而相應(yīng)的經(jīng)濟體制還不夠完善，遺留了很多計劃經(jīng)濟時代的制度和觀念。稅源單一，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還不完善，國有企業(yè)是主要的納稅主體。隨著經(jīng)濟體制的改革，很多國有企業(yè)改制，但是所謂的改制其實只是換個形式而已，沒有真正的深入企業(yè)股權(quán)等方面，那么國家仍然是這些企業(yè)的大股東。而政府仍然控制著這些企業(yè)的絕大部分股權(quán)，那么在分配社會財富時，他們都是最大的獲益者。那么企業(yè)的大股東，國家在收回自己的利益時，不在乎是由誰來做出決定。在這種經(jīng)濟體制下，全國人大及其常委會理所當然地將大量稅收立法權(quán)概括性的授予國務(wù)院從而導(dǎo)致了我國稅收法律規(guī)范中以法規(guī)、規(guī)章居多，忽視了納稅人的利益。

　　從國家結(jié)構(gòu)形式看我國是單一制國家，權(quán)力高度集中在中央。稅收立法權(quán)也由中央掌握，稅收收入也全部收歸中央。這樣使得實際處于開展各項發(fā)展項目的地方政府沒有足夠的財力，出現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)不對應(yīng)的情況。在這種情況下，地方政府為了獲得更多的發(fā)展基金，就會無所顧忌的超出授權(quán)范圍，制定大量符合地方利益的法律規(guī)范。

　　目前，國內(nèi)外學者對稅收授權(quán)立法的研究很少，只是在授權(quán)立法中零散地提及。稅收授權(quán)立法不管是在理論上還是在實踐立法中都出現(xiàn)了很多不合理的地方。特別是我國，很多問題需要我們慢慢地解決。而現(xiàn)在對稅收授權(quán)立法的研究很少，并且只是對稅收授權(quán)立法表面理論的研究，對現(xiàn)實的評判也只是局限在一些不適當?shù)默F(xiàn)象上。因此，對稅收授權(quán)立法的深層次理論的研究就顯得極為重要。而本人認為，稅收授權(quán)立法在我國的各種問題都源于我國明確規(guī)定稅收法定主義，只能隱晦的推論出，而使得相關(guān)立法行為沒有能得到這一原則的指導(dǎo)，而授權(quán)機關(guān)、被授權(quán)機關(guān)都沒能對這一原則有深入的了解。這都使得我國稅收授權(quán)立法像是懸于空間，沒有厚實的基礎(chǔ)。所以我國應(yīng)該盡快確定稅收法定主義并且完成我國稅收基本法的制定。那么稅收授權(quán)立法方面的問題才能有堅實的理論基礎(chǔ)，我國稅收立法環(huán)境也將得到很大的改善。

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　　核心論文發(fā)表期刊推薦《現(xiàn)代法學》是面向國內(nèi)外公開發(fā)行的法學專業(yè)期刊，連續(xù)多年被評為“中國中文核心期刊”和CSSCI來源期刊，其宗旨在于及時傳播法學領(lǐng)域的創(chuàng)造性研究成 果，全面反映國內(nèi)外法治最新動態(tài)，為法律學人和法律工作者之間溝通學術(shù)思想、探討法治難題、評價改革得失構(gòu)建暢通的平臺。 《現(xiàn)代法學》實行“同行專家雙 向匿名審稿制”，取舍稿件重在學術(shù)水平，對選題意義重大、內(nèi)容富有創(chuàng)見、論證充分、語言規(guī)范的稿件優(yōu)先刊用。

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