環(huán)境問題是現(xiàn)在每個人都重視的一個問題了,那么環(huán)境保護(hù)應(yīng)該如何做起呢?國家也對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了一些法律上的規(guī)定,本文是一篇環(huán)境法論文范文,主要論述了我國環(huán)保領(lǐng)域公眾參與的現(xiàn)狀及障礙消解。
論文摘要 公眾參與原則作為環(huán)境保護(hù)法的基本原則,貫穿于所有環(huán)境法律規(guī)范中,是法治民主的提現(xiàn)。我國公眾參與原則確立至今,發(fā)揮了一定作用,組織了部分政府短視行為的出現(xiàn)。但公眾參與能力不足、參與途徑不暢等,制約了公眾參與的廣度與深度。本文通過對我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中公眾參與的產(chǎn)生背景和實施現(xiàn)狀進(jìn)行簡要分析,初步討論了公眾參與的障礙所在,并對障礙的消解提出一點看法。
論文關(guān)鍵詞 公眾參與,環(huán)境權(quán),環(huán)境民主
環(huán)境是一種公共資源,不具有排他性,可供任何需要使用的人免費使用。但作為公共資源的環(huán)境在消費中具有競爭性,由于環(huán)境的可承載性有限,部分人對公共資源的使用必將相應(yīng)減少他人可使用的部分。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時,環(huán)境的保護(hù)卻并未得到足夠重視,追求經(jīng)濟(jì)效益而不顧環(huán)境效益的項目建設(shè)為公眾健康埋下了隱患,環(huán)境資源不合理的開發(fā)利用已經(jīng)逐漸威脅到人類的生存。所以,基于公眾信托理論,政府有必要制定合理的決策利用環(huán)境資源,保障公眾參與發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
一、公眾參與原則的概述
(一)定義
公眾是指除了自己以及自己有關(guān)的、有一定交往的人或團(tuán)體之外的人群。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與原則,是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑,參與有關(guān)環(huán)境利益的決策活動,并且有權(quán)受相應(yīng)法律的保護(hù)和救濟(jì),以防止決策盲目性,從而讓該項決策符合廣大公眾的切身利益。
(二)公眾參與原則的基礎(chǔ)
1.公共信托理論。約瑟夫·薩克斯教授在傳統(tǒng)公共信托的理論基礎(chǔ)上,發(fā)展了環(huán)境公共信托理論。公共信托理論要求:作為環(huán)境資源的空氣、水、河流及其他自然資源屬于社會公眾的共同財產(chǎn),有很強(qiáng)的公益性;公眾信任政府并委托其行駛權(quán)利,同時基于政府或其他組織所被賦予的受托人地位,政府應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù),圍繞著保障公共利益的目的,政府或其他組織可以采用信托的方式對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、管理和利用;政府處理資源應(yīng)考慮公共利益,進(jìn)行合理、合法進(jìn)行管理、使用、保護(hù)、處置,不得濫用委托權(quán)。
2.環(huán)境權(quán)理論。環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系的主體對其賴以生存和發(fā)展的環(huán)境所享有的基本權(quán)利和承擔(dān)的基本義務(wù)。蔡守秋教授提出,環(huán)境權(quán)建立在人們共享環(huán)境條件的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)公益性,具有公權(quán)的性質(zhì)。環(huán)境權(quán)是一項整體性的權(quán)利,不僅有實體性環(huán)境權(quán),還有程序性環(huán)境權(quán)。在實體方面有景觀權(quán)、日照權(quán)、歷史性環(huán)境權(quán),在程序方面有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對應(yīng)。
(三)公眾參與的必要性
1.公眾參與是法律民主、爭議、公平的體現(xiàn)。 公眾作為人類活動的主體,由于環(huán)境狀況與公眾生存條件息息相關(guān),公眾保護(hù)環(huán)境的積極性是完善和實施環(huán)境法的根本動力來源。國際社會重視公眾在環(huán)境法實施中的重要作用,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)公權(quán)力執(zhí)行與普通民眾廣泛參與的密切配合。1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》強(qiáng)調(diào):“環(huán)境問題最好在有關(guān)市民的參與下,在有關(guān)級別上加以處理。”
通過實施公眾參與,保障公民參與政府環(huán)境執(zhí)法的權(quán)利,保障公民參與環(huán)境資源管理決策的權(quán)利,讓全體公民都能在環(huán)境資源的管理與利用中得到公平對待,實現(xiàn)代內(nèi)公平和代際公平。
2.公眾參與是防止政府短視的手段。隨著我國改革開放的深入,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快,政府在招商引資中的短視開發(fā)行為,對生態(tài)環(huán)境造成了難以恢復(fù)的破壞。2004年備受關(guān)注的怒江梯級水電站開發(fā)事件體現(xiàn)了公眾參與的必要性。目前我國擁有的水電站數(shù)量居世界前列,但由于水電站開發(fā)所存在的巨大利益,水能資源豐富地區(qū)的水電站項目還在不斷增加。短期來看,雖可以讓當(dāng)?shù)谿DP發(fā)展水平提升,但長期而言卻會導(dǎo)致怒江及周邊自然景觀、生物多樣性和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生變化。
二、我國公眾參與原則的現(xiàn)狀分析
(一)公眾參與的途徑
1.公眾參與可操作性不強(qiáng)。公眾參與原則在立法上多表現(xiàn)為原則性規(guī)定,缺乏具體的可操作規(guī)定。例如,我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中,規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價以聽證會、問卷調(diào)查座談會等方式進(jìn)行,并未規(guī)定具體聽證會的組織程序具體內(nèi)容。而國外的公眾參與方式更加全面,如美國資源保護(hù)和回收法規(guī)定,美國國家環(huán)保局應(yīng)當(dāng)為公眾參與提供條件,在法規(guī)的制定、修改和執(zhí)行中體現(xiàn)公眾參與,直接通過法律將公眾參與固定下來。在實際操作中,這樣的不足直接影響了信息的全面性和代表性,影響了公眾參與原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的發(fā)揮。
2.公眾參與時機(jī)不合理。公眾參與是防止政府短視的重要措施,應(yīng)盡可能早的讓公眾參與到政府決策中。我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)中的公眾參與側(cè)重于末端參與,缺乏源頭介入。以環(huán)境影響評價為例,美國的環(huán)境影響評價制度包括項目評價、規(guī)劃評價、戰(zhàn)略評價,我國的環(huán)境影響評價制度僅限于規(guī)劃和建設(shè)項目兩方面,且主要集中在項目評價上。在項目環(huán)評的出具報告書階段,公眾參與的可信度無從考證;在對草案進(jìn)行公開征求意見階段,公眾難以獲悉情況、提出意見;在報審階段,需環(huán)保局認(rèn)為利害重大的才得以召開聽證會。在此過程中,除卻少數(shù)類似圓明園湖底鋪設(shè)防滲膜引起社會關(guān)注的事件,公眾參與多跟不上項目立項、開工的進(jìn)度,使預(yù)防的目的難以體現(xiàn)。
(二)公眾參與的成本
1.信息獲取成本高。政府作為國家管理者,應(yīng)隨時將公眾應(yīng)當(dāng)知悉的信息公布。但現(xiàn)實中,政府信息公開不規(guī)范,政府網(wǎng)站信息更新頻率低,公開不及時,甚至因政府信息公開不到位引起公眾恐慌,如松花江水污染事件。政府信息公開不充分會損害公眾合法權(quán)利,導(dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī),哈爾濱政府在兩天時間內(nèi)就同一事件接連發(fā)布三個版本政府通告,顯然導(dǎo)致了市民對政府嚴(yán)重的信任危機(jī)。
2.經(jīng)濟(jì)投入成本大?茖W(xué)研究活動需要投入時間和資金,個人受到經(jīng)濟(jì)能力的限制,不易掌握關(guān)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的最新研究成果,更難以及時投入使用。即使是得到快速發(fā)展的環(huán)境保護(hù)組織,也在能力上有較大的差距。
(三)公眾參與的能力
1.環(huán)保意識不足。在許多發(fā)達(dá)國家中,公眾環(huán)保意識很強(qiáng)。例如,德國注重公眾環(huán)保意識的培養(yǎng),許多公共機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)都提供環(huán)境教育。環(huán)境教育作為國家教育體系的重要內(nèi)容,在幼兒園、中小學(xué)階段中得到充分重視。環(huán)保思想為大眾接受,成為社會主流價值觀,環(huán)保理念深入到社會生活中,如小排量汽車、拒絕天然皮草等。與發(fā)達(dá)國家相比,我國居民的環(huán)保意識淡薄,認(rèn)為亂扔垃圾、在公共場所吸煙并不是污染環(huán)境,更極少參與到保護(hù)公共環(huán)境的公益活動中。
2.參與能力不足。公眾參與能力不足表現(xiàn)為缺乏專業(yè)知識和法律知識。環(huán)保領(lǐng)域的問題有較強(qiáng)專業(yè)性,非專業(yè)的個人往往難以掌握,也缺乏時間和精力參與環(huán)境保護(hù),以至于專業(yè)知識為專家所“壟斷”;我國自20世紀(jì)80年代普法以來,雖公民整體法律意識有所提高,但多表現(xiàn)為自身權(quán)利受到侵犯時,采取積極的方式尋求法律救濟(jì),對與自身無關(guān)或關(guān)系不大的并不在意。
(四)公眾參與的效果
1.環(huán)保執(zhí)法有效性不足。依據(jù)公眾信托理論,政府作為環(huán)境資源的管理者,基于公眾利益行駛公眾委托其行駛權(quán)利,這要求環(huán)保執(zhí)法部門一方面要有足夠的可供調(diào)配的資源;另一方面,環(huán)保執(zhí)法人員應(yīng)具備較好的職業(yè)素養(yǎng)與職業(yè)道德。環(huán)保法律實施的效果和效率在很大程度上取決于執(zhí)法體制是否合理,而環(huán)保執(zhí)法有效性的條件則是執(zhí)法主體是否擁有足夠資源可供調(diào)配以及執(zhí)法人員是否具有基本的職業(yè)素養(yǎng)與職業(yè)道德。
我國在環(huán)境保護(hù)中采取統(tǒng)一監(jiān)管與部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制,旨在確立環(huán)保部門在環(huán)境保護(hù)工作中的主導(dǎo)地位并調(diào)動分部門的積極性,以有效實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督管理的組織、規(guī)劃、綜合、協(xié)調(diào)及監(jiān)督功能。但在實際中,環(huán)保部門的權(quán)限未見明顯加強(qiáng),統(tǒng)管的職權(quán)受到行政部門分管權(quán)力的制約,行政管理職能的交叉、重疊、沖突影響了各部門執(zhí)法的效率,這一體制弊端為三鹿奶粉等事件證實。
2.政府主導(dǎo)下缺乏公眾的監(jiān)督。我國環(huán)境法律制度主要對政府的責(zé)任、企業(yè)的義務(wù)做出了規(guī)定,對公眾參與環(huán)境保護(hù)的可選擇方式缺乏完善的實體和程序規(guī)范。
2006年,國家環(huán)境保護(hù)總局頒布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,《辦法》規(guī)定了國家鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價活動,公眾參與實行公開、平等、廣泛、便利的原則。由于《辦法》是部委規(guī)章,其法律層級和效力不足,在現(xiàn)實中存在著環(huán)境影響報告書失真的情況。
以浙江德清血鉛事件為例,在事件曝光前,浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計研究院出具的報告結(jié)果顯示:海久電池嚴(yán)格執(zhí)行了符合環(huán)評的污染防治措施,可以達(dá)標(biāo)排污,環(huán)境影響在可接受范圍內(nèi)。報告書對公眾參與的調(diào)查結(jié)果顯示:無人認(rèn)為海久電池周圍的環(huán)境現(xiàn)狀不理想。但事實上,至今海久公司通往孟溪村的一條廢棄水渠還散發(fā)著臭味,村民長期生活在鉛煙的籠罩下。缺乏公眾參與的環(huán)評無疑成了政府開給企業(yè)的通行證,而非生態(tài)環(huán)境和人群健康的重要保障。
三、公共參與障礙的消解
(一)擴(kuò)大政府信息公開范圍,保障公眾知情權(quán)
信息公開是政府的重要職責(zé)。從國務(wù)院制定頒布的《政府信息公開條例》中可以發(fā)現(xiàn),目前我國的信息公開是狹義的公開,行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或獲取的信息并不完備。因此,結(jié)合我國現(xiàn)行信息公開范圍,一方面應(yīng)擴(kuò)大信息公開的主體,盡可能包括人大、政協(xié)、法院、檢察院等其他國家機(jī)構(gòu),做到?jīng)Q策公開、議政公開、審判公開、檢務(wù)公開;另一方面應(yīng)加深信息公開的程度,政府信息公開不僅需要公開最后的決策文件,也需要公開興這個決策過程、公眾參與情況。保障公眾的知情權(quán),能夠為激活參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等更高級的民主權(quán)利奠定堅實基礎(chǔ)。
(二)環(huán)境決策民主化,讓公眾享有被咨詢意見的權(quán)利
環(huán)境民主要求公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與到政府環(huán)境行政執(zhí)法和關(guān)于環(huán)境資源管理、保護(hù)等事務(wù)的決策活動。以排污權(quán)交易制度為例,排污權(quán)交易的本質(zhì)是對環(huán)境容量資源使用權(quán)的一種再分配。當(dāng)排污者相互交易污染物排放量的時候,不僅應(yīng)考慮環(huán)境可承載量,更應(yīng)考慮在這個區(qū)域內(nèi)生活的居民的意見。我國憲法規(guī)定公民有參與社會事務(wù)管理的權(quán)利,在排污權(quán)分配的初始階段,將有能力的公眾代表意見作為重要考量依據(jù),讓居民從決策的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境決策的主動參與者。
(三)讓公眾享有意見被謹(jǐn)慎考慮的權(quán)利
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上存在著專家效應(yīng),由于環(huán)境問題的專業(yè)性,公眾意見往往難以得到認(rèn)可。但值得注意的是,專家的意見也會存在偏頗,其是否基于客觀、公正做出了符合公眾利益的評價有待推敲。在轉(zhuǎn)基因食品上市之初,專家做出的技術(shù)認(rèn)可讓公眾有理由相信轉(zhuǎn)基因食品的安全,但隨著食用轉(zhuǎn)基因飼料的家畜出現(xiàn)異常,轉(zhuǎn)基因食品才引起了社會各界的足夠重視。不可否認(rèn),就講技術(shù)本身而言,專家們有專業(yè)的知識,但對于技術(shù)的潛在影響,則是受到影響的團(tuán)體最有發(fā)言權(quán)。在有關(guān)公眾健康的領(lǐng)域建立公眾參與制度,能夠在相應(yīng)的程度上監(jiān)督專家“特權(quán)”,讓專家成員了解、考慮公眾的想法,更多地考慮價值理性而非工具理性。
(四)讓公眾享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利
公民的環(huán)境權(quán)益在受到侵害后,有權(quán)尋求司法救濟(jì)。環(huán)境侵權(quán)的確認(rèn)需同時具備以下要素:行為人的違法行為、造成的嚴(yán)重過后果及違法行為與危害后果之間的因果關(guān)系。但在現(xiàn)實中,環(huán)境污染或破壞的行為后果具有時滯性,其危害要在經(jīng)過一段時間后得以顯現(xiàn),確定相應(yīng)的救濟(jì)措施是保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)的重要保障。司法有必要在環(huán)境權(quán)主體的利益遭到侵犯時,從法律上提供有效的救濟(jì)。完善環(huán)境公益訴訟,不僅有利于提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性,還能體現(xiàn)出對于公眾參與原則的保障。
(五)采取激勵機(jī)制,鼓勵公眾參與環(huán)保
經(jīng)濟(jì)學(xué)上認(rèn)為,人們會對激勵做出反應(yīng)。激勵能夠引起一個人做出某種行為,產(chǎn)生懲罰或獎勵的預(yù)期。將激勵機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)中,有利于鼓勵公眾積極參與,增加公眾參與的總量,逐步提高公眾參與的質(zhì)量。2008年,北京市開展環(huán)保有獎舉報活動,大大增加了公眾參與環(huán)保的積極性。可見,公眾通過舉報企業(yè)違規(guī)排污的行為,一方面通過對企業(yè)生產(chǎn)過程中的排污行為實時將監(jiān)督以促使企業(yè)改進(jìn)技術(shù),另一方面公眾作為企業(yè)清潔化生產(chǎn)的獲益者,其環(huán)境權(quán)也得到了充分保障。
環(huán)境法論文發(fā)表期刊推薦《森林公安》是由國家林業(yè)局主管,南京森林公安高等?茖W(xué)校主辦,具有國內(nèi)統(tǒng)一刊號,主要面向全國森林公安系統(tǒng)的社會科學(xué)期刊,辦刊宗旨是宣傳黨和國家有關(guān)森林工作的方針、政策,推進(jìn)森林公安理論研究工作、開展法制宣傳教育,提高森林公安民警的執(zhí)法水平和整體素質(zhì),促進(jìn)森林公安隊伍現(xiàn)代化建設(shè)。堅持正確的輿論導(dǎo)向,側(cè)重于對基層森林公安民警的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
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