摘要:2012年3月份，國務(wù)院財政部出臺了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，用“民航發(fā)展基金”代替了原先的“機場建設(shè)費”，此辦法一出，引起了各界的激烈討論與質(zhì)疑。有人形象地指出此“換馬甲”式的做法，純屬換湯不換藥。本文就此辦法的立法程序和實體內(nèi)容兩方面的合法性提出質(zhì)疑。

　　關(guān)鍵詞:民航發(fā)展基金,立法程序,法律保留,基金用途,基金管理

　　一、立法程序存在瑕疵

　　對于征收民航發(fā)展基金的合法性的質(zhì)疑主要是針對其立法程序。本文從以下幾方面進行分析：

　�。ㄒ唬�對“聽取民意”的法規(guī)的貫徹執(zhí)行不到位

　　在法律淵源上，《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）由國務(wù)院部委制定，因此屬于部門規(guī)章。就部門規(guī)章的制定程序，法律有明確規(guī)定。

　　第一，法律規(guī)定�！读⒎ǚā吩谛姓�法規(guī)一章中第五十八條規(guī)定了“聽取民意”：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的一件。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”雖然《立法法》本條規(guī)定針對的是行政法規(guī)，然而根據(jù)法律的位階，行政法規(guī)的效力顯然是高于部門規(guī)章，《立法法》第79條也就行政法（此指廣義上的法律）的效力做了明確規(guī)定：“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”既然對于位階較高的行政法規(guī)的制定尚要聽取民意，那么舉重明輕，部門規(guī)章的制定當然也應(yīng)該聽取民意。

　　第二，行政法規(guī)的規(guī)定�！兑�(guī)章制定程序條例》第14條、15條就規(guī)章的制定明確要求了“聽取意見”和“征求意見與聽證”。第15條規(guī)定“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。”此處，用的是“應(yīng)當”聽取和征求意見，屬于強制性規(guī)范。

　　第三，該《辦法》制定過程中并沒有依法聽取和征求公眾意見。眾所周知，此前的“機場建設(shè)費”在20多年間一直被詬病，“這是一項收費時間最長、收費范圍最廣、最沒有法律依據(jù)、最不公開透明、引起最多反對聲音的不合理收費，與廣大人民群眾的利益相悖。”今年兩會期間，全國人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉關(guān)于取消機場建設(shè)費的建議引起廣泛關(guān)注。既然決意聽取民眾的呼聲，取消不合理的“機場建設(shè)費”，那么重新征收所謂的“民航發(fā)展基金”怎能不顧公眾想法呢？該《辦法》以財務(wù)部的一個簡單的通知就出臺了，期間沒有召開聽證會、論證會等，是不是違反了“應(yīng)當聽取民意”的強制性規(guī)定呢？難怪有人提出這是“換湯不換藥”，換了個名目征收與“機場建設(shè)費”無異的不合理收費。

　　（二）缺乏上位法概念，立法根據(jù)不能站穩(wěn)腳跟

　　該《辦法》第一條規(guī)定了立法目的和立法根據(jù)，“為規(guī)范民航發(fā)展基金的征收使用管理，促進民航事業(yè)發(fā)展，根據(jù)政府性基金管理有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。”該條指出其立法根據(jù)是政府性基金管理有關(guān)規(guī)定。那么《政府性基金管理暫行辦法》是屬于哪一種位階的法呢？《政府性基金管理暫行辦法》是于2010年，由財政部頒發(fā)的部門規(guī)章。一個部門規(guī)章的立法根據(jù)竟然是另一個部門規(guī)章，其根據(jù)是否能站穩(wěn)腳跟？

　　《立法法》第71條對此做了解答。“國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。”可見，部門規(guī)章的制定依據(jù)必須是“國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令”，不應(yīng)該包括國務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章。所以此立法依據(jù)缺乏上位法的概念，不能站穩(wěn)腳跟。

　　（三）從法律保留制度來看

　　法律保留原則是指行政活動只能在法律的明確規(guī)定的范圍內(nèi)實施，法律未規(guī)定的事項被視為保留給立法機關(guān)，只有立法機關(guān)指定的法律才能對此加以規(guī)定，而在法律未規(guī)定的情況下，行政機關(guān)不得以任何方式干預(yù)。

　　我國《憲法》和《立法法》均對法律保留做了規(guī)定。例如，《立法法》第8條規(guī)定下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。《立法法》第9條同時規(guī)定：本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

　　必須指出的是，“法律保留”中的法律指的是狹義上的法律，僅指全國人大和人大常委會制定的法律。不包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章等。法律保留應(yīng)從實質(zhì)意義上來理解，即無論法律在形式上有無明文規(guī)定某項行政活動是否應(yīng)當具有法律依據(jù)，都應(yīng)當以人權(quán)保障作為法律的首要目的充當判斷條件。

　　2012年3月份，國務(wù)院財政部出臺了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，用“民航發(fā)展基金”代替了原先的“機場建設(shè)費”，此辦法的出臺引起了學(xué)界廣泛的討論。筆者以為，從法律保留的角度來看，征收民航發(fā)展基金是不合法的。

　　首先，民航發(fā)展基金的性質(zhì)�！睹窈桨l(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第3條規(guī)定“民航發(fā)展基金屬于政府性基金”，而在同樣由財政部頒發(fā)的《政府性基金管理暫行辦法》第2條明確規(guī)定：“本辦法所稱政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。”可見，民航發(fā)展基金是一項行政性收費，屬于行政征收的范疇。其次，征收民航發(fā)展基金的內(nèi)容。辦法第5條規(guī)定：“在中國境內(nèi)乘坐國內(nèi)、國際和地區(qū)（香港、澳門和臺灣，下同）航班的旅客（以下簡稱“航空旅客”），以及在中國境內(nèi)注冊設(shè)立、并使用中國航線資源從事客貨運輸業(yè)務(wù)的航空運輸企業(yè)和從事公務(wù)飛行的通用航空企業(yè)（以下簡稱“航空公司”），應(yīng)當按照本辦法規(guī)定繳納民航發(fā)展基金。”辦法第6條規(guī)定了繳納標準：“（一）乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次50元；（二）乘坐國際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元（含旅游發(fā)展基金20元）。”民航發(fā)展基金征收是強制性的，只要乘坐航班，則必須繳納。這無疑是對公民財產(chǎn)權(quán)的一種強制。財產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利，涉及公民的基本權(quán)利的，必須是“法律保留”事項。

　　再次，財政部沒有權(quán)力制定征收性的行政規(guī)定�！读⒎ǚā返�8條第6項明確規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。國務(wù)院各部委有立法權(quán)，但是其制定的法不是狹義上的法律，僅是部門規(guī)章。部門規(guī)章的位階低于法律。財政部制定的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》屬于部門規(guī)章，因此，不能做出征收性的行政規(guī)定。而行政征收是向公民、法人和其他組織無償收取一定財物的行政行為，如果行政機關(guān)可以直接制定相關(guān)的征收辦法，則會出現(xiàn)行政機關(guān)自己給自己授權(quán)的情況，無疑會直接侵犯了公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)，所以，對于征收性的規(guī)定，必須由體現(xiàn)人民意志的法律來進行規(guī)范。

　　最后，全國人大及其常委會并未授權(quán)國務(wù)院征收民航發(fā)展基金�！读⒎ǚā返�9條規(guī)定，如果國務(wù)院獲得授權(quán)，則可以制定規(guī)范第8條規(guī)定的事項的行政法規(guī)。但是征收民航發(fā)展基金是“為規(guī)范民航發(fā)展基金征收使用管理，促進民航事業(yè)發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)批示要求”制定的，并不是通過全國人大及其常委會的授權(quán)。所以，該辦法的制定沒有一個合法的立法權(quán)的來源。財政部頒發(fā)部門規(guī)章來進行行政征收是于法無據(jù)的。

　　二、對實體內(nèi)容合法性的質(zhì)疑

　�。ㄒ唬┏丝褪欠駪�(yīng)該承擔該基金

　　行政是國家對社會公共事務(wù)的組織、管理、指揮、協(xié)調(diào)的活動。“民航發(fā)展基金”作為一項典型的行政收費，必須是符合“社會公共事務(wù)”這一基本條件。然而就《辦法》23條規(guī)定的適用范圍來看，并不完全能納入社會公共事務(wù)這一領(lǐng)域。

　　有學(xué)者對此進行了詳細論述。例如就民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“航班使用機場要交使用費，由此產(chǎn)生利潤并回收投資，乘客和航空公司都沒義務(wù)承擔機場建設(shè)費。即使要靠機場建設(shè)費回收投資，那也有個回收期，如果成了“無底洞”，那就說明機場建設(shè)不符合經(jīng)濟原則，本來就不該建，或者機場運營存在腐敗。”“貨運航空和國際航線都是市場定價，從沒對貨主或者乘客客氣過，不存在補貼的任何必要性和合理性。即使其當真虧損經(jīng)營，那也是純經(jīng)濟問題，理應(yīng)停止運營。”“民航節(jié)能減排是民航公司自己的事，理應(yīng)由稅后利潤或者稅前列支解決。”

　　在市場經(jīng)濟的背景下，政府有形的手不應(yīng)該管得太多。而且，有一部分機場，如上海虹橋機場，已經(jīng)是上市公司，應(yīng)當由市場進行調(diào)整，完全脫離了社會公共事務(wù)，再要由乘客承擔建設(shè)基金，節(jié)能減排等費用，當屬不合理。

　　（二）基金管理應(yīng)當公開、透明

　　《辦法》將“民航建設(shè)基金”定位為政府性基金，那么按照《政府性基金管理暫行辦法》第6條的規(guī)定。“各級財政部門是政府性基金管理的職能部門。財政部負責制定全國政府性基金征收使用管理政策和制度，審批、管理和監(jiān)督全國政府性基金，編制中央政府性基金預(yù)決算草案，匯總?cè)珖�政府性基金預(yù)決算草案。”財政部應(yīng)當就“民航發(fā)展基金”出具預(yù)決算草案。但是，《辦法》26條卻規(guī)定由民航局編制預(yù)算。此兩者有否相互矛盾之處？此外，對基金管理《辦法》并未有具體規(guī)定，不少人因此擔心，不透明操作易生貪污腐敗之惡風(fēng)，從而使促進民航業(yè)發(fā)展的旨趣不能實現(xiàn)。

　　總的來看，征收“民航發(fā)展基金”在合法性上存在著許多不能自圓其說的漏洞。刑偵法的意義更重要的是貴州政府部門的行政權(quán)，且不能濫用立法作實質(zhì)上不利于公眾利益之事。

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