摘要：本文從我國具體實際出發(fā)，分析了城市規(guī)劃中存在的主要問題，并就如何解決這些問題，優(yōu)化城市建設(shè)提出了自己的建議。
　　關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃，城市建設(shè)，制度安排
　　一．城市規(guī)劃的內(nèi)涵
　　改革開放以來，我國城市建設(shè)發(fā)展迅猛，城市規(guī)劃的作用亦顯得越來越重要。城市規(guī)劃管理是一項綜合性技術(shù)行政管理工作，保障城市規(guī)劃的順利貫徹實施。城市規(guī)劃管理分為宏觀管理和具體管理。城市定位、規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)方面屬于宏觀管理。城市規(guī)劃的具體管理是指對“一書兩證”的許可管理，“一書兩證”即建設(shè)項目選址意見書(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第36條)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37、38條)和建設(shè)工程規(guī)劃許可證(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40、41條)。
　　目前由于體制、機(jī)制、法制等深層次方面原因，城市規(guī)劃管理相對滯后，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足于當(dāng)前我國日益加快的城市化進(jìn)程的需要。
　　城市規(guī)劃意識淡薄，長官意識濃厚，致使作為政府職能部門的城市規(guī)劃管理局盲目服從政府領(lǐng)導(dǎo)做出的違反規(guī)劃的決策，隨意修改規(guī)劃，隨意改變用地性質(zhì)、建筑容積率等違法審批的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。一些勞民傷財?shù)?ldquo;政績工程”、“形象工程”就是在規(guī)劃管理部門屈從于政府領(lǐng)導(dǎo)個人意志的情況下建成的，造成的損失往往無法彌補(bǔ)。地方政府和部門規(guī)劃管理的自由裁量權(quán)過大，缺乏約束制度和監(jiān)督機(jī)制，普通大眾對規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，也缺少對規(guī)劃的支持和參與，致使隨意更改規(guī)劃、規(guī)劃服從項目的情況時有發(fā)生。由此，在城市規(guī)劃的管理中出現(xiàn)了一系列的問題。
　　二．我國城市規(guī)劃中存在的問題及原因分析
　　（一）城市規(guī)劃制度構(gòu)建的法律依據(jù)存在嚴(yán)重問題
　　從我國法律的構(gòu)架和憲法角度來看，以城市規(guī)劃的制定和實施作為規(guī)范對象的《城市規(guī)劃法》，由于其內(nèi)容涉及了城市規(guī)劃特別是城市總體規(guī)劃的制定和實施涉及地方的人大、政府權(quán)力和公民社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的配置”，因而，毫無無疑應(yīng)當(dāng)屬于重要的基本法律。但是通過與其他重要的法律相比較，《城市規(guī)劃法》在總則的立法依據(jù)的表達(dá)存在著一個致命的缺陷，其并沒有像《土地管理法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律那樣，直接在法律文本開宗明義的載明:“根據(jù)憲法，制定本法。”而僅僅是規(guī)定“為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，合理制定城市規(guī)劃和進(jìn)行城市建設(shè)、適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，制定本法。”
　　在現(xiàn)實中，地方各級政府大多將經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)作城市規(guī)劃的唯一目的，以政府利益、經(jīng)濟(jì)效益代替了公共利益、公民利益和社會綜合效益，以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的評價代替了合法性評價。因而，城市規(guī)劃從價值定位向上是失衡的，它立足于國家本位的理念，側(cè)重于追求經(jīng)濟(jì)效益和國家利益。政府將規(guī)劃當(dāng)作推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展無所不能的管理工具，過分偏重于維護(hù)行政權(quán)力，將社會消餌于國家之中，對規(guī)劃行政權(quán)制約不力，對行政管理相對人的保護(hù)薄弱�！冻鞘幸�(guī)劃法》第10條以不容置疑的權(quán)威的口氣表述:任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)。第34條又規(guī)定:任何單位和個人必須服從城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃做出的調(diào)整用地決定。這種定位上的偏差使得城市規(guī)劃的制定和實施者必然產(chǎn)生這樣一種誤解：維護(hù)城市規(guī)劃就是維護(hù)城市規(guī)劃法，就是維護(hù)城市規(guī)劃法的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，維護(hù)政府利益、地方利益就是維護(hù)公眾利益，就是維護(hù)公民利益。近年來，城市改造、建設(shè)中屢屢出現(xiàn)“開發(fā)引導(dǎo)規(guī)劃”甚至“開發(fā)控制規(guī)劃”的現(xiàn)象和侵民、抗法現(xiàn)象根源在于此。
　�。ǘ�）城市規(guī)劃的制定缺乏完整的規(guī)范性程序
　　縱觀我國的規(guī)劃制訂制度，其基本上是著重于對城市規(guī)劃從編制到實施的各個環(huán)節(jié)中規(guī)劃主管部門及相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)內(nèi)容和范圍的設(shè)定，卻沒有對規(guī)定權(quán)力行使的程序進(jìn)行規(guī)制，即便有，也規(guī)定得非常原則、抽象。由于缺乏具體操作的步驟、方法、時限、順序，這種規(guī)定形同虛設(shè)。
　　與此同時，由于我國的城市規(guī)劃都是被城市人民政府及其下屬的規(guī)劃行政部門一手包辦，本身就蘊(yùn)含著規(guī)劃權(quán)力被濫用的風(fēng)險。對于這種出現(xiàn)概率極大的風(fēng)險，我國現(xiàn)行的規(guī)劃制度中沒有確立一套具有現(xiàn)實性、操作性的規(guī)劃監(jiān)督制度。
　　（三）城市規(guī)劃中公民參與制度的缺失
　　由于制度定位上偏取行政管理法的功能，缺乏對公眾行使權(quán)利的規(guī)定，規(guī)劃實際工作中也不注意公民權(quán)保護(hù)。這一方面是因為立法和執(zhí)法工作主要都是基于國家本位或行政權(quán)力本位的基礎(chǔ)，沒有形成和體現(xiàn)公眾權(quán)利的法律觀念，更談不上有公眾本位的法律思想基礎(chǔ)。另一方面更直接的原因是基于對報建人特別是房地產(chǎn)開發(fā)商商業(yè)信息和利益保護(hù)的考慮，忽視了城市規(guī)劃制定和實施的公共資源分配和使用的性質(zhì)。由于缺乏公眾權(quán)利的制度保障，一些地方偶爾將城市規(guī)劃對社會公眾展示征求意見未必見得有多少實際效用;一些規(guī)劃部門有時甚至不自覺、不正當(dāng)?shù)爻蔀殚L官意志或者開發(fā)商的附庸，在規(guī)劃實施、管理中隨意、故意或過失侵害市民、行政相對人和利害關(guān)系人權(quán)益，受侵害者很難找到有效的救濟(jì)途徑。
　　三．我國城市規(guī)劃制度的完善
　�。ㄒ唬└母锖屯晟瞥鞘幸�(guī)劃翻度的法律依據(jù)
　　首先，轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃法的立法理念，確立并不斷強(qiáng)化“為公益而規(guī)劃”的現(xiàn)代城市規(guī)劃理念.近代城市規(guī)劃理論的經(jīng)典性文件——《雅典憲章》已經(jīng)認(rèn)識到:城市中廣大民眾的利益是城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃作為城市政府進(jìn)行城市管理的具體活動，其指導(dǎo)思想理應(yīng)是追求公共利益的實現(xiàn)。在城市規(guī)劃的編制調(diào)整過程中，必須積極通過各種渠道和方式，了解、整合城市公眾的利益要求，制定能夠為大多數(shù)城市社會成員普追認(rèn)可的城市規(guī)劃書。體現(xiàn)了公益的城市規(guī)劃在實施時也易于為人們所接受。因此，這一理念不僅是編制和調(diào)整城市規(guī)劃所必須遵從的原則，也是城市規(guī)劃得以有效實施的保證。
　　其次，切實轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府在行政規(guī)劃中的定位和作用。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府幾乎包攬了一切社會經(jīng)濟(jì)活動，扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者等的所有角色。這種“自導(dǎo)自演”形成了許多“決策盲點”;決策重點重經(jīng)濟(jì)而輕社會;決策主體單一;決策程序不規(guī)范，隨意性大;決策責(zé)、權(quán)、利劃分不明，責(zé)任追究困難;決策過程封閉，公共性與透明性差。隨著城市建設(shè)投資主體的多元化與城市各利益團(tuán)體的分化，政府在城市建設(shè)領(lǐng)域的作用應(yīng)當(dāng)由包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)為主，由管制型向規(guī)范化服務(wù)型轉(zhuǎn)變。城市政府在城市規(guī)劃決策中的作用一方面在于為城市規(guī)劃決策制定提供有效的制度保障，使城市規(guī)劃的日常決策在一套相對完備的程序框架下完成，以提高城市規(guī)劃決策的透明度和公共性，消解其隨意性和不連續(xù)性:另一方面，政府要促進(jìn)城市建設(shè)中各利益團(tuán)體的協(xié)商與合作，尤其要注重對市民組織的培育，對弱勢群體組織的扶持，以增強(qiáng)他們參與決策，影響決策的能力。
　�。ǘ�）重構(gòu)城市規(guī)劃的監(jiān)督程序制度
　　監(jiān)督程序的規(guī)定是保證城市規(guī)劃科學(xué)、合理的確定、實施的重要機(jī)制。城市政府及其城市規(guī)劃主管部門要想把城市規(guī)劃好，管理好，實現(xiàn)城市空間資源的優(yōu)化配置和城市的可持續(xù)發(fā)展、離不開行之有效的監(jiān)督程序。否則，城市的規(guī)劃與管理往往易受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使或長官意志的影響，使得規(guī)劃的法律約束力大打折扣。
　　監(jiān)督程序中最為重要的，是地方立法機(jī)關(guān)對城市規(guī)劃的法律監(jiān)督。我國全國人大及地方人大實行會期制。由于人大的會期短以及代表的兼職化等問題，使我國人大行使監(jiān)督的職權(quán)受到限制。而人大常委會作為人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在行使職權(quán)方面存在局限性。我國原有的城市規(guī)劃法僅僅規(guī)定人大對總體規(guī)劃的監(jiān)督程序也可以理解。但是在實踐中，由于人大及其常委會審查總體規(guī)劃的方式、程序及其責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的不健全，人大及其常委會還未能充分的行使該項職權(quán)。而總體規(guī)劃的重要性所在，又警示我們必須不斷健全人大審查總體規(guī)劃的各項制度設(shè)計。
　�。ㄈ�）設(shè)立城市規(guī)劃中的政府信息公開制度
　　規(guī)劃公開涉及城市規(guī)劃工作的各個環(huán)節(jié)。當(dāng)然，在不同的階段，公開的內(nèi)容與形式可以有所不同。在做出編制規(guī)劃的決定后，要在全社會范圍內(nèi)公開宣布;城市規(guī)劃方案論證的過程中，要向市民公布各種可能的規(guī)劃方案，市民有權(quán)參與規(guī)劃方案的討論，提出建議并發(fā)表其看法，在征求各有關(guān)部門和公眾的意見的基礎(chǔ)上，形成一個主要方案;主要方案形成后，在城市規(guī)劃方案審批前，要將規(guī)劃方案公開足夠長的時間，公眾如果有不同的建議和反對規(guī)劃的意見都可以提出來，公眾意見處理結(jié)果也要求公布，規(guī)劃部門要說明采納或不采納公眾意見的理由;規(guī)劃方案若有較大變動的，修改后的規(guī)劃方案必須再次公示，接受公眾意見，最終在與公眾協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上形成最后的規(guī)劃方案。在城市規(guī)劃批準(zhǔn)之后要向社會公布規(guī)劃成果，采用公開展示、公眾媒體發(fā)布、社區(qū)公告、手冊與資料備查等多種形式使廣大群眾了解城市規(guī)劃，認(rèn)同城市規(guī)劃。
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