城市規(guī)劃論文:東莞市農村城市化問題探索
東莞市農村城市化問題探索
東莞市城建規(guī)劃設計院張浩強
摘要：目前東莞發(fā)展模式正面臨從“外延式”到“內涵式”的轉變要求，然而東莞過去“自下而上”的城市化特點使村民宅基地在東莞市廣泛存在，本文從農村城市化的發(fā)展背景、東莞現階段面臨的問題、相關的政策和實踐幾個方面來說明東莞加快農村城市化的意義及途徑。
關鍵詞：集約發(fā)展、農村城市化、村改居、村居民公寓、再就業(yè)
引言
廣東省“十五”計劃指出，積極推進城市化是新世紀我省發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。而農村城市化問題是推進城市化策略的重點和難點，特別是在經濟發(fā)達的珠江三角洲地區(qū)。過去珠江三角洲的發(fā)展基本屬于“外延式”的發(fā)展模式，土地的粗放利用和城市用地急劇擴張，使大量仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營體制的農村社區(qū)被城市建設用地所包圍，成為“都市里的村莊”，形成城、鄉(xiāng)并存的二元結構。隨著國內外發(fā)展形勢的變化及土地、環(huán)境等矛盾的日益尖銳，內涵式城市化成為了廣東省特別是珠三角城市的發(fā)展要求，而積極推進農村城市化成為其中重要的環(huán)節(jié)，可以認為，農村的城市化是真正實現城市一元發(fā)展、集約發(fā)展的關鍵，與實現城市現代化的戰(zhàn)略目標緊密相關。
近年來，廣州、深圳、珠海等城市先后在“城中村”改造問題上進行探索和實踐，并取得了巨大成功，為我市推行農村城市化提供了寶貴的經驗。
1．轉型期的東莞市城市化發(fā)展問題困擾
過去20多年，東莞市主要依靠土地和勞動力獲得資本積累，依靠外源型經濟帶動經濟增長，形成了以外源帶動、勞務出口、外延擴張為主的發(fā)展模式。但這種“東莞模式”的發(fā)展所釋放的增長能量已接近極限，繼續(xù)沿襲這種發(fā)展模式，已經明顯帶來一系列的矛盾和問題，如效益低、環(huán)境問題突出、土地危機等。要繼續(xù)發(fā)展就必須轉變發(fā)展模式，從“外延式”轉變到“內涵式”的發(fā)展模式，堅持走集約式發(fā)展道路。
然而，東莞市的城市化是“自下而上”的城市化，農村集體作為最大的土地所有者行使土地的開發(fā)權。農業(yè)用地轉化為建設用地巨大的級差收益及出租私房帶來的經濟利益誘使各村自行修建工廠、擴建私房，形成了典型的“農村工業(yè)化”，其特點是：一方面工業(yè)化帶動的城市化高速發(fā)展，一方面農村集體所有制、農村經營體制、村民思想觀念及傳統(tǒng)的居住方式沒有發(fā)生轉變，“村民私宅”在城市廣泛存在，甚至形成包圍城市的局面，不但浪費城市土地資源，影響城市功能和景觀，而且還嚴重阻礙現代城市化發(fā)展。因此，轉型期的東莞首先面對的是農村城市化的問題。
2．東莞市推進農村城市化的探索
2.1制定相關政策
近年來，東莞市積極推動農村城市化，相繼出臺一系列的相關規(guī)定，從體制、社會經濟保障體系、物質實體三個層面上提出了我市積極推進農村城市化的政策措施，希望從根本上實現農村居民向城市居民的轉變，實現真正意義上的“城市化”。
1）村改居政策
2004年3月，東莞市明確了村改居的相關政策，計劃用5年時間在全市全面完成村改居，原村委會改為居民委員會，原村民整體轉為城鎮(zhèn)居民，原集體土地轉為國有土地，原集體經濟組織轉為股份制企業(yè)或其他具有法人地位的經濟組織。
為保證村改居工作的順利實施，東莞將從以下幾方面進行政策扶持：一是集體土地轉為國有土地時，必須足額兌現依法支付給村集體和農民的各項征地補償，沒有落實征地補償的，不能**征地手續(xù)。而且征地補償標準要經村民大會和村民代表大會同意；二是完成村改居后，必須給原村民的合法宅基地建筑物換發(fā)《房地產權證》，有關部門若收回轉制土地使用權，則必須按鎮(zhèn)區(qū)征地補償辦法給予合理補償；三是居委會的公共管理費用，先從集體經濟組織預留的集體股的收益中解決，條件成熟后，逐步過渡到由財政撥付，并納入城市化管理；四是完善社會保障制度。村民轉為城鎮(zhèn)居民后，將納入社會保障體系，享受社會養(yǎng)老保險、農民(居民)基本醫(yī)療保險制度和最低生活保障。集體經濟組織有能力的，經集體經濟組織成員大會或成員代表大會通過，除市補貼外，還可用集體經濟組織中的公益金進行參保。
東莞市的村改居已率先在八個中心鎮(zhèn)開展，并取得很好的成效。
2）村民上樓政策
東莞出臺“村居民公寓規(guī)劃建設”的相關政策，計劃10年內實現全部居(村)民上樓。各鎮(zhèn)區(qū)開展編制全鎮(zhèn)的公寓小區(qū)規(guī)劃，確定建設規(guī)模和小區(qū)用地。根據要求，公寓小區(qū)的戶數規(guī)�？刂圃诂F戶籍數的1.1倍以內，每個公寓小區(qū)應不少于100戶，鼓勵村組間聯(lián)合建設公寓小區(qū)；嚴格控制建設規(guī)模，人均用地面積不應大于30平方米，建筑面積不應大于50平方米；嚴格執(zhí)行“退舊建新”的政策，鼓勵利用舊村改造用地進行公寓小區(qū)建設，如果需要使用新地，必須回收與小區(qū)相當面積的舊村產權作為日后改造之用，公寓建成后，居委會將回收相應戶數的私房產權，用于舊村改造；全面禁止建獨院私房，除市政府同意的項目，國土部門不再審批新建獨院式私房用地，建設部門不再新辦獨院私房報建，房管部門不再核發(fā)獨院私房房產證。
“村改居”是從體制上改變農民的身份，而“農民上樓”則從物質空間形態(tài)上改變農民生活。通過農民公寓的建設，實現農民居住模式由傳統(tǒng)“單家獨院”向現代“城市型居住小區(qū)”轉變，一定程度上實現農民的空間轉移，改變“離土不離鄉(xiāng)”的特有現象，并為舊城（村）改造、加快城市化創(chuàng)造良好條件。
2.2扶持村居民公寓建設，推進農村城市化進程
塘廈林村是東莞市推動村民上樓工程的第一個試點，規(guī)劃建設林村公寓占地20（包括水域）多公頃，將全村4大片27個村民小組共5000多名村民，全部規(guī)劃進林村公寓集中居住，目前已基本建成入住，創(chuàng)造了東莞最大的居民集中居住區(qū)，成為農村城市化建設的新亮點，成為東莞市農村城市化的典型范例。
東莞市第二個建成的村居民公寓小區(qū)是大朗佛新小區(qū)，是在松山湖高新技術園開發(fā)建設的帶動下，在市政府的扶持下建成的現代化高層住宅小區(qū)，花園式的環(huán)境，寬敞的套間布局建設標準甚至比一般的房地產小區(qū)還高。佛新村民從往日破舊的小村莊搬到現今花園式住宅小區(qū)，從農民變市民，物質生活空間有了質的改變，生活方式更是從此掀開了的新一頁。佛新村居民小區(qū)也成為了東莞市各鎮(zhèn)各村參觀學習的典型范例。
由于零地價及相關政府政策優(yōu)惠，村居民公寓成本售價一般在500～700元之間，相對房地產市場非常便宜，且人均用地面積及建筑面積寬松，環(huán)境比一般房地產都要好，非常受村民歡迎，目前很多鎮(zhèn)村都要效仿塘廈林村、大朗佛新建設集中的居民公寓，農民公寓建設已深入民心。
2.3著力解決好村民的就業(yè)問題，解除村民后顧之憂
“村改居”及“農民上樓”后，村民徹底地轉化為城市居民，從此脫離了以往賴以生存的“土地”，其今后的就業(yè)謀生問題更值得我們關注。如果說“村改居”及“農民上樓”是實現農村城市化的有效途徑的話，那么解決好村民以后的就業(yè)問題就是其基礎和保障。只有解決好村民的就業(yè)問題，農村城市化才能長期穩(wěn)定的進行。雖然在“村改居”及舊村改造中，村民會獲得相應的股份、社會保障制度和一定的土地征用或拆遷補償，但是村民的再就業(yè)才是“民生”的根本。筆者認為應從以下幾個方面努力：
1、政府要致力于改善社會就業(yè)環(huán)境，為村民的再就業(yè)創(chuàng)造機會。農村城市化的過程其實就是大量農村剩余勞動力向非農業(yè)產業(yè)移動的過程。要解決這些人的就業(yè)問題，就要產生大批新的工作崗位。政府需改善產業(yè)發(fā)展環(huán)境，一方面要通過優(yōu)惠政策繼續(xù)激勵中小企業(yè)的發(fā)展，另一方是要加快產業(yè)結構調整，大力發(fā)展第三產業(yè)。
2、加強宣傳教育，轉變就業(yè)觀念，積極主動謀就業(yè)。根據調查，隨著東莞工業(yè)化的發(fā)展，目前東莞市大部分本地村民都已“洗腳上田”，在這些農村剩余勞動力中，除小部分人從商或進入政府機關、當地村委會工作外，大部分并沒有再就業(yè)，過著“坐地收租”的日子，這部分人不愿意再就業(yè)的原因主要是“本地居民”的優(yōu)越感過強，要求新工作既要舒服又要掙錢多，否則寧肯繼續(xù)待業(yè)也不干；有的不愿進廠做普通工人，覺得這是外來人員的工作，地位低；有的要求不符合志趣、愛好的工作不干；有的要求牌子不響的單位、崗位不干；有的要求離家遠、不自由的工作不干；人為設置的門檻，使一些就業(yè)機遇擦肩而過。必須加強宣傳教育，如通過形勢和政策宣傳，教育他們改變分貴賤挑肥揀瘦式的陳腐擇業(yè)觀念，改變等、靠、要的消極思想，幫助他們樹立規(guī)避風險的意識，調動、引導其謀劃創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)的主動性。
3、積極開展技能培訓，以能力促再就業(yè)。村民以前主要從事農業(yè)生產，文化素質較低，其他產業(yè)工作技能較差。政府需多組織、開展職業(yè)培訓，培訓既要突出針對性，又要突出適用性。既要根據地方產業(yè)特點選準培訓項目，又要體現對外競爭的前瞻性。通過多層面的再就業(yè)培訓，免費為其進行“包裝”和“充電”，全面提其高職業(yè)技能和適應市場就業(yè)形勢的本領。
4、優(yōu)化公共職介服務，構建城鄉(xiāng)一體化就業(yè)格局，形成“良性互動、優(yōu)勢互補”的促進再就業(yè)態(tài)勢。要以市公共職業(yè)介紹所為依托，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞保所、社區(qū)勞保工作站為支點，開展就業(yè)指導、求職登記、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、檔案托管、社會保險接續(xù)“一站式”服務，為村民的跨區(qū)域就業(yè)解除后顧之憂。今后要逐步建立起綜合性與專業(yè)性相結合，多層次、多形式，覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、互相聯(lián)通的職業(yè)介紹網絡，為城鄉(xiāng)就業(yè)一體化構筑信息服務平臺。
結束語
積極推進農村城市化是東莞轉型發(fā)展的重要的環(huán)節(jié)，是真正實現城市一元發(fā)展、集約發(fā)展的關鍵，而“村改居”及“村居民公寓建設”是推動農村城市化的最有效途徑，必須繼續(xù)加大宣傳、管理力度，扶持、推動村改居及村居民公寓建設，同時積極解決村民轉化為居民后的再就業(yè)問題，使農村城市化能快速、穩(wěn)定地進行。
