摘要：本文通過(guò)分析對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)城市規(guī)劃作為公共政策應(yīng)具體的特性。在此基礎(chǔ)上探討控制性詳細(xì)規(guī)劃的公共政策屬性反映在規(guī)劃編制、實(shí)施、調(diào)整工作中的若干具體措施。

　　關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃,趨勢(shì),轉(zhuǎn)型時(shí)期

　　前言：2008年1月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，開(kāi)始站在制度變遷的高度來(lái)審視和調(diào)整我國(guó)的城市規(guī)劃體系建構(gòu)。與之前的《城市規(guī)劃法》相比，新法從以傳統(tǒng)規(guī)劃物質(zhì)性的建設(shè)管理范疇為主轉(zhuǎn)變到從政策層面來(lái)調(diào)控規(guī)劃，并強(qiáng)調(diào)重視城市規(guī)劃環(huán)境的行政內(nèi)在關(guān)系，將城市規(guī)劃行為過(guò)程真正上升到了公共政策領(lǐng)域。在這一新形勢(shì)的推動(dòng)下，具有政策特性的控制性詳細(xì)規(guī)劃逐步由傳統(tǒng)規(guī)劃方式向公共政策領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。這個(gè)轉(zhuǎn)型是為適應(yīng)中國(guó)城市發(fā)展的時(shí)代需要，是中國(guó)城市規(guī)劃界在新的發(fā)展時(shí)期對(duì)城市規(guī)劃全新探索歷程的開(kāi)篇。

　　一、城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)

　　進(jìn)入新工業(yè)時(shí)代以來(lái)，隨社會(huì)復(fù)雜性不斷加劇、城市化水平迅速提升，現(xiàn)代城市規(guī)劃經(jīng)歷了由早期片面強(qiáng)調(diào)物質(zhì)空間美學(xué)到開(kāi)始注重城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，進(jìn)而追求社會(huì)整體和諧等的思想發(fā)展過(guò)程而逐漸走向成熟。

　　1、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下的規(guī)劃思想轉(zhuǎn)變

　　我國(guó)早期的規(guī)劃受發(fā)展條件及經(jīng)濟(jì)體制等因素限制重點(diǎn)關(guān)注單純的物質(zhì)空間形態(tài)，隨著改革開(kāi)放經(jīng)濟(jì)多元化，城市化及城市建設(shè)規(guī)模迅速提升，這一模式顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的多重需要，隨著人們對(duì)經(jīng)濟(jì)與空間兩者之間密切聯(lián)系的認(rèn)識(shí)逐漸趨于清晰，主導(dǎo)城市規(guī)劃思想開(kāi)始向系統(tǒng)工程學(xué)的理性思維過(guò)渡。這種方法突破性地將研究重點(diǎn)落在了城市發(fā)展的內(nèi)因機(jī)制上，開(kāi)始重視經(jīng)濟(jì)對(duì)城市的推動(dòng)作用，將城市視為一部高速運(yùn)作的產(chǎn)生效益和消耗成本的巨大機(jī)器。理性的思維在城市發(fā)展的某一階段的確起到了良好的推動(dòng)作用，然而由于其對(duì)城市的價(jià)值認(rèn)識(shí)上存在很大的片面性，忽視了城市對(duì)公眾的影響以及城市自身發(fā)展的不確定性，導(dǎo)致一些負(fù)面的效應(yīng)和層出不窮的社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生。

　　首先這種方法一是簡(jiǎn)單地將“目標(biāo)”趨同于“結(jié)果”，忽略了城市發(fā)展的社會(huì)過(guò)程性和地區(qū)性，一廂情愿地認(rèn)為城市會(huì)嚴(yán)格遵循既定的戰(zhàn)略路線行進(jìn)，甚至僅為規(guī)劃地區(qū)提供描繪未來(lái)的“藍(lán)圖”而缺乏可操作性；二是對(duì)城市其他要素的關(guān)注有限，尤其是對(duì)社會(huì)政治行為的忽視和對(duì)不同社會(huì)階層需求矛盾的回避使得規(guī)劃更加“理論化”而難以付諸實(shí)踐；三是規(guī)劃人員對(duì)城市各方面的認(rèn)識(shí)與信息采集具有局限性，造成城市規(guī)劃的成果往往呈現(xiàn)單方面的“理想化”。正是以上原因使很多城市認(rèn)同邊規(guī)劃邊調(diào)整邊審批怪相，一部規(guī)劃編制一片叫好，實(shí)施天天叫苦也成為一種普遍的現(xiàn)象。

　　2、社會(huì)導(dǎo)向下的規(guī)劃思想轉(zhuǎn)變

　　“隨著人們對(duì)城市認(rèn)識(shí)的提高，人們逐漸意識(shí)到“盡管城市規(guī)劃是關(guān)于城市開(kāi)發(fā)的區(qū)位、總體特征的要求，以及無(wú)數(shù)公共項(xiàng)目和設(shè)施的設(shè)計(jì)行為，但是它本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)嚴(yán)格的政治行為”�，F(xiàn)代城市規(guī)劃的歷史發(fā)展從開(kāi)始的‘工程設(shè)計(jì)’，越來(lái)越向一種制度化的‘公共政策形式演變”。針對(duì)城市出現(xiàn)的問(wèn)題，城市規(guī)劃應(yīng)成為一項(xiàng)綜合性的、可同時(shí)調(diào)控宏觀和微觀層面上城市各方面發(fā)展的一項(xiàng)有效手段，一項(xiàng)能夠?qū)κ袌?chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)充，可以平衡城市各方利益需求的公共政策。

　　今天，城市規(guī)劃作為重要的公共政策，必須與國(guó)家基本國(guó)策和發(fā)展取向相一致，必須在編制內(nèi)容和方法上體現(xiàn)國(guó)家大政方針的落實(shí)。其具有對(duì)公共資源的調(diào)節(jié)分配和公眾利益的保障的重要職能，必須堅(jiān)持以人為本、和諧社會(huì)的基本原則。控制性詳細(xì)規(guī)劃作為國(guó)有土地出讓和指導(dǎo)城市建設(shè)實(shí)施的法定依據(jù)，必然在其編制內(nèi)容、規(guī)劃重點(diǎn)和研究方向上有所取舍，以適應(yīng)新形勢(shì)下的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

　　二、控制性詳細(xì)規(guī)劃措施

　　轉(zhuǎn)型時(shí)期的控制性詳細(xì)規(guī)劃與傳統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃相比，其工作內(nèi)容和程序都有所轉(zhuǎn)變，具體措施表現(xiàn)在規(guī)劃的編制、實(shí)施、調(diào)整等方面。

　　1、控制性詳細(xì)規(guī)劃編制

　　1.1首要考慮公共設(shè)施和公共資源的規(guī)劃控制和合理分配，保證社會(huì)的公平

　　控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)更多的重視和強(qiáng)化城市公共資源的保護(hù)利用、城市公共利益保障、城市公共設(shè)施建設(shè)等方面的問(wèn)題，并予以適當(dāng)?shù)某�前考慮，以強(qiáng)制性條約保障其得到實(shí)施，以此保護(hù)公眾的利益，保證社會(huì)的公平。

　　1.2漸進(jìn)多層次目標(biāo)設(shè)計(jì)，而非終極式目標(biāo)

　　公共政策的目標(biāo)只有是復(fù)雜的、多元化的，才能應(yīng)對(duì)城市發(fā)展出現(xiàn)的狀況。在特定的總目標(biāo)下，它往往綜合了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、空間各個(gè)方面的子需求�？刂菩栽敿�(xì)規(guī)劃的目標(biāo)制定同樣應(yīng)形成一套完整的體系，涵蓋各個(gè)時(shí)間階段和不同的劃分層次，以一種漸進(jìn)的方式邁向最后的總目標(biāo)，一是可以有序理性地安排整個(gè)規(guī)劃，便于以后實(shí)施過(guò)程的順利開(kāi)展，二是為規(guī)劃應(yīng)對(duì)環(huán)境形勢(shì)變化而進(jìn)行調(diào)整留出余地，使規(guī)劃具有可持續(xù)發(fā)展性，而不需要頻繁的“推翻重做”，有利于維持控制性詳細(xì)規(guī)劃的權(quán)威性。

　　1.3現(xiàn)狀—目標(biāo)的多重過(guò)程選擇

　　在建立了公共政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，分析出規(guī)劃區(qū)域從現(xiàn)狀發(fā)展到規(guī)劃提出目標(biāo)的若干個(gè)可操作過(guò)程，通過(guò)衡量公共政策的效益、判定存在和潛在的公眾風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)劃師對(duì)不同價(jià)值觀下的過(guò)程進(jìn)行合理抉擇、平衡需求與收益。選擇出的相對(duì)最優(yōu)化過(guò)程，即為本項(xiàng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的主要任務(wù)，規(guī)劃的成果要具備推進(jìn)此過(guò)程實(shí)施的動(dòng)力和保障機(jī)制。這是從公共政策程序的角度對(duì)規(guī)劃編制程序進(jìn)行的修正和補(bǔ)充。

　　2、控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施

　　2.1優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十九條明確規(guī)定：“城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)……”，這是能夠切實(shí)維護(hù)公共利益不受侵蝕，體現(xiàn)規(guī)劃公共政策屬性的有效手段，也是城市整體健康發(fā)展、社會(huì)和諧的保證。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)先安排，主要體現(xiàn)在控制性詳細(xì)規(guī)劃的具體內(nèi)容和實(shí)施措施等方面。

　　2.2細(xì)化實(shí)施導(dǎo)則

　　細(xì)化控制性詳細(xì)規(guī)劃成果的實(shí)施導(dǎo)則部分，提高規(guī)劃的可操作性，與現(xiàn)實(shí)情況相接軌。對(duì)實(shí)施行為進(jìn)行具體安排，不僅有利于清晰地展現(xiàn)出規(guī)劃目標(biāo)以及達(dá)成目標(biāo)的過(guò)程，同時(shí)也增強(qiáng)了規(guī)劃師對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃工作的掌握能力，便于對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行合理地、符合實(shí)際情況的修正。

　　2.3強(qiáng)化多領(lǐng)域多部門之間的措施配合

　　控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果實(shí)施工作需要社會(huì)多領(lǐng)域多部門的配合，這需要在規(guī)劃成果的實(shí)施導(dǎo)則中予以規(guī)定，從而以法定的方式督促其他部門完成控制性詳細(xì)規(guī)劃的措施安排。

　　3、控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整

　　3.1增加管理導(dǎo)則

　　在學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》時(shí)我們不難發(fā)現(xiàn)，“第四章城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”這一章節(jié)的增加，是其相對(duì)于之前《城市規(guī)劃法》的一個(gè)重大突破。此章節(jié)規(guī)定了規(guī)劃修改過(guò)程中政府管理部門的職責(zé)、程序和行為方式。這正是規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要體現(xiàn)，它明確了政策實(shí)施主體的責(zé)任、義務(wù)以及某些工作的內(nèi)容和程序。

　　在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)下，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)增加相應(yīng)的管理導(dǎo)則，制訂規(guī)范、公開(kāi)的程序來(lái)約束和引導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整工作，明確政府管理部門應(yīng)盡的責(zé)任，并提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。

　　3.2建立規(guī)劃定時(shí)反饋機(jī)制

　　在規(guī)劃進(jìn)入實(shí)施階段后，對(duì)收到的效益、出現(xiàn)的問(wèn)題和伴生現(xiàn)象等資料都要定期加以采集，進(jìn)行深入分析，并反饋到規(guī)劃成果的調(diào)整上，這需要一套健全的強(qiáng)制性反饋機(jī)制，做到如實(shí)反映，及時(shí)調(diào)整，保證控制性詳細(xì)規(guī)劃不會(huì)在實(shí)施的過(guò)程中“變質(zhì)”。

　　三、因地制宜設(shè)置建筑容量

　　在深入研究城市的整體建筑容量、環(huán)境質(zhì)量、資源承載力等宏觀因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)地段相連、地價(jià)相近、建筑高度相仿等原則，綜合考慮土地區(qū)位、地價(jià)、用地現(xiàn)狀、交通條件、設(shè)施配套、建設(shè)時(shí)序、城市設(shè)計(jì)和市場(chǎng)需求等多種要素，劃分并制定全市區(qū)不同的密度分區(qū)內(nèi)各類建設(shè)用地的建筑容量，每個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市應(yīng)該對(duì)城市高密度發(fā)展策略、進(jìn)程及相關(guān)支持系統(tǒng)的配套建設(shè)做出統(tǒng)一的規(guī)劃和部署。例如，城市高密度發(fā)展的進(jìn)程應(yīng)該與公交系統(tǒng)特別是軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)在空間和時(shí)間上相契合。這方面最成功的應(yīng)數(shù)香港，香港地鐵還在規(guī)劃時(shí)就確定了地鐵站周圍200米范圍內(nèi)鼓勵(lì)高密度發(fā)展，對(duì)這一規(guī)劃理念的堅(jiān)持是香港現(xiàn)在擁有最高效公交系統(tǒng)和運(yùn)行狀況最好的軌道運(yùn)輸公司的重要原因。

　　四、增加綠化生態(tài)能力控制

　　單一的綠地率指標(biāo)僅能實(shí)現(xiàn)公共的衛(wèi)生、安全的等基本要求，而對(duì)于用地內(nèi)環(huán)境質(zhì)量和效果很難有效控制。近幾年城市建設(shè)中接連興起的“種草熱”、“移樹(shù)風(fēng)”就可以從一個(gè)側(cè)面反映出綠地率指標(biāo)的局限性。簡(jiǎn)單地說(shuō)，在綠地率相同的情況下，樹(shù)木要比草皮的生態(tài)能力大的多，無(wú)論從光合作用、使用效果還是維護(hù)費(fèi)用等其他方面，樹(shù)木所創(chuàng)造的生態(tài)效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于草皮，其環(huán)境質(zhì)量也要高于草皮。若僅以綠地率一項(xiàng)指標(biāo)為控制手段的話，很難實(shí)現(xiàn)理想的環(huán)境質(zhì)量和效果。以發(fā)達(dá)國(guó)家為例，日本在城市建設(shè)的其他具體規(guī)制層面，對(duì)綠化的形式、位置、植被種類等作了詳細(xì)規(guī)定，在多項(xiàng)內(nèi)容的綜合控制下確保環(huán)境質(zhì)量。

　　五、小結(jié)

　　新形勢(shì)下，控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制方法正處在變革期。在吸取和借鑒已有控制單元規(guī)劃、傳統(tǒng)控規(guī)編制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討轉(zhuǎn)型期新的動(dòng)態(tài)管理方式與方法非常有必要。

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