摘要：棚戶區(qū)改造是城市建成區(qū)舊城區(qū)改造的重要組成部分，也是城市節(jié)約集約經(jīng)營(yíng)用地的有效途徑之一。近年來，城市棚戶區(qū)改造作為惠及民生工程得到了各級(jí)政府高度重視和社會(huì)各界的關(guān)注，也取得了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)相統(tǒng)一的綜合效益。但是，就其棚戶區(qū)改造工作涉及城市土地規(guī)范化管理問題，在運(yùn)行過程中出現(xiàn)一些必須值得重視和亟待解決的問題，筆者就此談點(diǎn)淺見。

　　關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造,土地管理,問題探討,現(xiàn)場(chǎng)管理

　　一、前言

　　棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。棚戶區(qū)改造是整治城市臟亂差區(qū)域的一項(xiàng)民心工程和民生工程，針對(duì)其工作性質(zhì)，決定了棚戶區(qū)改造要以優(yōu)良的施工質(zhì)量、快捷的施工速度、較低的施工成本、優(yōu)質(zhì)高效完成棚戶建設(shè)任務(wù)，早日為住戶提供滿意的住房。我們必須采取得力策略來加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工程管理。

　　二、棚戶區(qū)的現(xiàn)狀與存在特點(diǎn)

　　棚戶區(qū)改造：主要是指城市建成區(qū)內(nèi)由于歷史原因和現(xiàn)行諸多因素所致，造成的占地面積大，數(shù)量多的低矮、破舊、危倒房屋和企業(yè)廢棄廠房以及障礙城市建設(shè)發(fā)展問題的居民區(qū)。這些居民區(qū)通過政府行為將其依法拆除，按著城市建設(shè)規(guī)劃需要進(jìn)行開發(fā)、改造和治理，使其向現(xiàn)代化城市邁進(jìn)，逐步改變城市面貌，改善居民生產(chǎn)生活條件。這些政府行為都?xì)w為城市棚戶區(qū)改造。從一定意義上講，對(duì)節(jié)約用地，集約經(jīng)營(yíng)城市土地，“保增長(zhǎng)、保紅線”的總體要求，具有現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。其現(xiàn)狀和特點(diǎn)，一是棚戶區(qū)占地面積大，數(shù)量多。據(jù)調(diào)查，縣城（鎮(zhèn)）棚戶區(qū)約占城市土地面積的30～35%。二是分布廣泛，浪費(fèi)土地嚴(yán)重。城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)普遍存在，尤其是舊城區(qū)里的棚戶區(qū)隨處可見。三是土地利用率低。戶均占地面積較多，單元面積占地較大，人均居住面積則較小。四是貧困戶多，居住條件差。低矮破舊危倒房屋普遍存在。五是交通條件不便，消防設(shè)施為零。城市公共公益設(shè)施缺少和破損，全部失去實(shí)用功能。

　　三、存在的問題與原因分析

　　就城市土地管理而言，棚戶區(qū)改造，仍然存在著不容忽視和亟待解決的問題。一是政府宏觀調(diào)控和微觀管理力度不足，相關(guān)部門配合不力。節(jié)約用地，集約經(jīng)營(yíng)土地難度加大，問題頻多。由于地方政府管理職能減弱，相關(guān)部門沒能形成合力，只依靠開發(fā)商在那里撐著，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，從不考慮土地的節(jié)約集約利用。二是落實(shí)相關(guān)政策、法規(guī)不嚴(yán)格，浪費(fèi)土地現(xiàn)象次生矛盾加劇。導(dǎo)致土地利用率低下。三是城區(qū)地籍調(diào)查資料部分居民點(diǎn)整體缺失，土地產(chǎn)權(quán)錄屬關(guān)系模糊，一時(shí)難以查清。由于歷史原因，城區(qū)國(guó)有與集體土地交織存在，求證確認(rèn)困難。四是拖欠土地規(guī)費(fèi)現(xiàn)象普遍存在，欠賬、賴賬和呆賬屢見不鮮，土地有償使用制度的執(zhí)行存在誤區(qū)和死角，公開、公正、公平很難體現(xiàn)。五是由于土地產(chǎn)權(quán)不清，宗地界址和面積存在質(zhì)疑，土地和房屋執(zhí)照不盡一致，補(bǔ)償政策難以兌現(xiàn)，導(dǎo)致棚戶區(qū)改造工程進(jìn)度緩慢。六是以棚戶區(qū)改造為名，借機(jī)侵占棚戶區(qū)周邊的大量耕地（菜田），以此騙取對(duì)棚戶區(qū)改造工程的上級(jí)補(bǔ)貼。

　　四、解決的對(duì)策與有效措施

　　棚戶區(qū)改造是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)整體改造不可分割的重要組成部分，它關(guān)系到千家萬戶，涉及到子孫后代，影響到安定和諧。各級(jí)政府必須將其作為經(jīng)濟(jì)工作大事來抓，抓緊抓好抓出成效。

　　1、強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門密切配合，確保棚戶區(qū)改造工程有力有序有效運(yùn)行

　　各級(jí)政府對(duì)此項(xiàng)工作必須高度重視，擺上位置，列入工作議事議程。組建以縣（市、區(qū)）主管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，國(guó)土、規(guī)劃、城建、財(cái)稅、發(fā)改委等部門領(lǐng)導(dǎo)參加的“縣（市、區(qū)）棚戶區(qū)改造管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室”。具體負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。改過去由開發(fā)商操縱棚戶區(qū)改造工程為本級(jí)政府直接統(tǒng)攬全局；改過去由城建規(guī)劃辦直接定位為城建規(guī)劃辦與辦公室例會(huì)協(xié)商，依據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃定位；改過去暗箱操作為日常工作的公開、公正和公平依法辦事；改過去推諉扯皮為部門緊密配合，形成合力，主動(dòng)跟蹤服務(wù)。棚戶區(qū)改造一切工作均由政府的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)管。

　　2、嚴(yán)守法律法規(guī)，堅(jiān)持遵循土地用途管制機(jī)制，節(jié)約和集約經(jīng)營(yíng)城市土地原則運(yùn)作

　　棚戶區(qū)改造，從一定意義上講，是一項(xiàng)惠及民生、造福后人，有益于節(jié)省城市土地的最佳選擇。各級(jí)政府一定要從節(jié)約土地、集約經(jīng)營(yíng)用地的戰(zhàn)略高度出發(fā)，把棚戶區(qū)改造工程做為節(jié)省城市土地，發(fā)揮土地特定價(jià)值上的事情來做。城市土地節(jié)省了，就意味著耕地保護(hù)住了。一是要進(jìn)一步落實(shí)土地有償使用制度，立足內(nèi)涵挖潛，“盤活存量、控制總量、限制增量”，積極開發(fā)整治土地后備資源，增加可利用面積，提高土地利用率。二是按著國(guó)家規(guī)定的《城市用地定額標(biāo)準(zhǔn)》依法供地用地。做到不超標(biāo)、不侵占、不挪用，嚴(yán)格遵守土地用途管制制度。全面執(zhí)行土地年租制和長(zhǎng)租制。定期向同級(jí)財(cái)政上繳土地稅金。

　　3、注重調(diào)查研究，完善城鎮(zhèn)地籍調(diào)查檔案資料，佐證土地產(chǎn)權(quán)歸宿

　　一是要以城區(qū)土地規(guī)劃為龍頭，以地籍資料為基礎(chǔ)，明晰土地產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系。做到宗地面積準(zhǔn)確，界址清楚，產(chǎn)權(quán)合法，促進(jìn)棚戶區(qū)改造有力有序運(yùn)行。二是以尊重歷史，正視現(xiàn)實(shí)，與相關(guān)部門主動(dòng)積極配合，盡速處理土地產(chǎn)權(quán)歷史遺留問題，力爭(zhēng)做到地籍調(diào)查資料隨時(shí)變更，及時(shí)跟進(jìn)，保持資料的常用常新。四是在地籍資料確系屬實(shí)，無異議時(shí)即可考慮對(duì)空閑地、廢棄地的開發(fā)改造整治利用。

　　4、全力以赴，扎實(shí)運(yùn)作，徹底收繳土地規(guī)費(fèi)，有效遏制土地資產(chǎn)再度流失

　　一是抓住重點(diǎn)。在棚戶區(qū)改造拆遷之前，進(jìn)一步開展地毯式排查，全面清理土地規(guī)費(fèi)的收繳情況，分門別類，對(duì)長(zhǎng)期欠賬、賴賬和頂著不交數(shù)量較大的，拖欠時(shí)間又長(zhǎng)的重點(diǎn)戶，采取集中力量打殲滅戰(zhàn)辦法予以妥善處理。二是攻克難點(diǎn)。對(duì)那些所謂上邊有人根子又硬的“釘子戶”要重點(diǎn)研究解決�？紤]在回遷補(bǔ)償中扣除拖欠的土地規(guī)費(fèi)，以求減少和杜絕土地資產(chǎn)的再流失。三是破解疑點(diǎn)。從土地管理角度考慮，將清理土地規(guī)費(fèi)作為棚戶區(qū)改造中的重點(diǎn)工作，滲透到每個(gè)工作的環(huán)節(jié)中加以嚴(yán)肅處理。對(duì)有疑點(diǎn)的個(gè)人和單位要與回遷時(shí)間和補(bǔ)償金額比例掛鉤。其宗旨是充分體現(xiàn)土地有償使用制度的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，有效凈化土地市場(chǎng)秩序。

　　5、警惕以棚戶區(qū)改造為名，暗箱操作，借機(jī)侵占大量耕地

　　城市棚戶區(qū)往往與城鄉(xiāng)結(jié)合部近鄰，也就是城鄉(xiāng)結(jié)合部地段。與耕地和菜田接近。部分有權(quán)人或開發(fā)商往往以棚戶區(qū)改造為掩護(hù)，擴(kuò)大占地面積，將耕地（菜地）計(jì)算在內(nèi)，騙取棚戶區(qū)改造的上級(jí)補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)占用大量耕地。此種現(xiàn)象為數(shù)不多，但必須提高警惕，跟蹤監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問題，就地及時(shí)解決。把棚戶區(qū)周邊耕地（菜地）保護(hù)好，真正保護(hù)住。

　　五、結(jié)語

　　棚戶區(qū)改造是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的問題，既涉及到政府部門的認(rèn)知水平和法規(guī)、政策的制定，又涉及到社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃等多個(gè)方面，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市規(guī)劃工作者應(yīng)該結(jié)合所在城市的實(shí)際情況，對(duì)棚戶區(qū)改造進(jìn)行詳細(xì)的分析和研究，提出合理的改造方法和措施。

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