土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接
摘要：隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展,城市化進程不斷加快，土地需求量日益增加，然而與此同時，土地利用的供需矛盾也日益凸顯出來。對此，我們必須正確認識和處理好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃兩者的關系，堅持可持續(xù)發(fā)展，在具體實施過程中對二者進行有效的協(xié)調與銜接。本文分析了土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃之間的關系及差異，并就兩者的協(xié)調與銜接提出了幾點看法。
關鍵詞：土地利用;總體規(guī)劃;城鎮(zhèn)規(guī)劃;銜接;協(xié)調
引言：城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的有機組成部分，這兩個規(guī)劃都是為了促進和實現(xiàn)城市土地資源的合理利用，促進城市化的發(fā)展。目前我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，城市發(fā)展與土地利用的矛盾日益嚴峻。因此，在合理利用土地的前提下，協(xié)調好土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系，保證城鎮(zhèn)化和經濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。
一、正確認識二者關系
一)二者聯(lián)系
所謂土地利用總體規(guī)劃即按照行政轄區(qū)或在一定區(qū)域內對城鄉(xiāng)全部土地的綜合利用所作的統(tǒng)籌安排和長遠規(guī)劃。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃則是根據(jù)國民經濟發(fā)展計劃，在全面研究區(qū)域經濟的基礎上，結合城鎮(zhèn)的歷史以及自然條件等，確定城鎮(zhèn)的性質和規(guī)模及城鎮(zhèn)各部分的組成，全面組織和合理安排各用地種類，進而為生產和生活創(chuàng)造良好環(huán)境的型態(tài)布局規(guī)劃。
總的來說，二者都是在對土地利用現(xiàn)狀進行充分分析和研究的基礎上，以國民經濟和社會發(fā)展計劃為基礎，依據(jù)各部門的發(fā)展規(guī)劃合理安排各類用地，并通過制定一系列的實施措施，合理配置城市土地資源、調整用地布局、優(yōu)化用地結構，促進城市持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。
在一方面，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間相互獨立、各成體系，分別由城鄉(xiāng)建設部門和土地管理部門負責制定和實施。在另一方面，二者又存在緊密聯(lián)系，土地利用總體規(guī)劃是對規(guī)劃區(qū)內全部土地的利用結構及其空間布局作出長期的合理安排，它的范圍比城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍大，可以說城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個專項規(guī)劃。也就是說，城鎮(zhèn)用地只是土地利用規(guī)劃中的一種用地類型，城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間是點與面的關系。
總之，城鎮(zhèn)用地選擇、用地規(guī)模及各項建設用地指標、以及城鎮(zhèn)發(fā)展方向等都應該與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調。另外，土地利用總體規(guī)劃也應當考慮城鎮(zhèn)發(fā)展和建設的要求。
二)存在差異
其一，指導思想不同
土地利用總體規(guī)劃主要是從土地資源供給出發(fā)，以上級下達的非農業(yè)建設用地控制指標為前提，切塊用于城市建設，總的來說是按計劃編制規(guī)劃，其指導思想是“以供給制約和引導需求”，重在控制。而城市規(guī)劃從社會、經濟、歷史、產業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，其指導思想是從需要和方便生活出發(fā)，重在發(fā)展。
其二，規(guī)劃目標不同
土地利用總體規(guī)劃目標有規(guī)劃期耕地及其它主要農用地保有量，非農業(yè)建設用地控制規(guī)模以及占用耕地數(shù)量;土地開發(fā)、復墾與控制規(guī)模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和產出率的主要目標等等。城市規(guī)劃的主要目標則是確定城市性質、規(guī)以及發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設的技術經濟指標等。
其三， 編制依據(jù)、審批機關不一致
土地利用總體規(guī)劃的主要編制依據(jù)是一個地區(qū)的社會和目標以及耕地數(shù)量對經濟社會發(fā)展的保障程度，往往要考慮糧食安全，而城市總體規(guī)劃則主要根據(jù)一個城市的發(fā)展方向和目標，而對城市土地所做出的時空安排，不直接考慮糧食安全。
在審批機關方面，依照《土地管理法》，縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制和修改由省級政府審批，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)由州人民政府審批。根據(jù)城市規(guī)劃法，縣政府所在地的鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃由市政府審批，其它建制鎮(zhèn)的城市總體規(guī)劃由縣級政府審批。
綜上所述，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃二者之間既有密切聯(lián)系，又存在著諸多差異。正是由于這些差異，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調和銜接。如果沒有處理好二者的協(xié)調與銜接，城鎮(zhèn)的發(fā)展，用地的擴大，只考慮建設發(fā)展需要，不考慮資源供給可能，往往會造成占用耕地等問題。
二、城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調與銜接
為了實現(xiàn)土地資源的有效保護和合理利用，保障經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須要做到城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調和銜接。在具體實踐中，要掌握好以下幾點：
一)遵循協(xié)調原則
首先，從實際出發(fā)，堅持實事求是。城鎮(zhèn)用地規(guī)模的確定必須要從城鎮(zhèn)人口發(fā)展和經濟建設需要的實際出發(fā)，按照城鎮(zhèn)的規(guī)模、等級對應的人均用地標準從嚴確定。
其次，堅持節(jié)約用地、少占耕地。在城鎮(zhèn)建設發(fā)展過程中，必須要保護耕地(尤其是保護優(yōu)質耕地和菜地)的基礎上，合理確定城鎮(zhèn)建設用地布局，能不占用非耕地的就不占耕地，能占用劣地的就避免占用優(yōu)質耕地。
再次，堅持綜合平衡。首先要充分考慮城鎮(zhèn)建設用地需求與保障農業(yè)的關系，從而保證有利于國民經濟的均衡與協(xié)調發(fā)展。其次是保持土地的總供給與總需求的平衡，盡可能通過提高土地利用集約度，也就是提高土地經濟供給能力來有效解決土地的供需矛盾。
最后，因地制宜原則。不同的城鎮(zhèn)有著自己的現(xiàn)狀與特點,其規(guī)劃編制要充分結合各自城鎮(zhèn)特點來完成,在協(xié)調規(guī)劃的內容、步驟以及方案等時,要堅持因地制宜的原則。
二)上下結合、綜合平衡法
為了充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調控作用，在規(guī)劃過程中要嚴格遵守上級下達的各類用地規(guī)劃控制指標，盡最大努力做到上下銜接。所謂綜合平衡法就是在土地供需狀況分析的基礎上，根據(jù)土地利用目標和國民經濟與社會發(fā)展計劃、城市建設規(guī)劃及相關產業(yè)政策，對城鎮(zhèn)建設用地的需求量和其它各業(yè)用地進行綜合平衡，確定規(guī)劃末期城鎮(zhèn)建設用地的范圍。
對于建設用地不僅要從數(shù)量上做到平衡，還應該做到布局合理，適地適用，保證土地位置和質量符合城鎮(zhèn)發(fā)展要求。此外，還要結合實際情況編制城鄉(xiāng)結合部規(guī)劃圖，以保證各項用地按照規(guī)劃確定的用途加以利用，從而使規(guī)劃方案落到實處。
三)做到五個“銜接”
其一，建設用地總規(guī)模相互銜接
各地要在確保耕地保有量、落實基本農田保護任務的前提下,加強資源承載能力、開發(fā)能力、環(huán)境容量的研究,根據(jù)土地供應能力,耕地占補平衡能力來統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內的城鄉(xiāng)建設用地新增量和各業(yè)建設用地總量,尤其是城鎮(zhèn),村莊的合理發(fā)展用地規(guī)模及其控制范圍。
其二，空間布局相互銜接
在各級城鎮(zhèn)和村莊建設用地發(fā)展方向上,在基本農田保護區(qū),城鄉(xiāng)建設用地控制區(qū)劃定上,在交通、水利及能源等基礎設施安排上，國土資源和建設規(guī)劃部門要共同研究、做好銜接。
其三，建設時序上相互銜接
要切實根據(jù)未來幾年的土地利用年度計劃,對建設項目劃分輕重緩急,做好建設時序上的安排。
其四，基礎工作相互銜接
所謂基礎工作的銜接主要包括基礎數(shù)據(jù)、基礎圖件以及用地分類等的銜接。土地數(shù)據(jù)一般要統(tǒng)一采用經驗收合格的土地更新調查數(shù)據(jù);城市化水平、人口數(shù)據(jù)以及城鎮(zhèn)內部的用地結構分析等通�？梢允褂靡�(guī)劃等部門的數(shù)據(jù)。
其五，實施措施的相互銜接,要共同研究規(guī)劃實施的步驟和規(guī)劃實施的各項保障措施。
四)做好"兩規(guī)銜接"的幾點建議
做好"兩規(guī)銜接"工作,核心在于做好城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的相互銜接。在土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制和實施過程中,應堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,優(yōu)化用地結構,提高用地效率,促進新型城市化建設。
首先，要堅持按照“多方協(xié)調,因地制宜,統(tǒng)籌兼顧,合理布局”的原則,落實耕地和基本農田保護任務，推進基本農田示范區(qū)建設,嚴格執(zhí)行基本農田和標準農田保護制度，禁止各類建設違法違規(guī)占用基本農田和標準農田,不斷提高糧食綜合生產能力,確保糧食安全。
其次，要積極發(fā)揮規(guī)劃調控能力,切實提高城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地水平，積極探索新型城市化發(fā)展道路,提升城市化質量,合理控制城鎮(zhèn)建設用地擴大的規(guī)模和速度。進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)內部用地結構,加快舊城改造和"城中村"改造,加大處置閑置土地力度。城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃應對建設項目用地安排進行多方案比較和優(yōu)化,在符合有關規(guī)定的基礎上,提高城市宜建區(qū)的開發(fā)強度,提高城鎮(zhèn)土地的經濟,社會和生態(tài)綜合效益。
再次，繼續(xù)努力創(chuàng)新,積極探索城鄉(xiāng)建設用地"彈性增長空間"的劃定方法和管制制度，包括城鎮(zhèn)發(fā)展的彈性空間和省以下重點基礎設施建設的彈性空間,合理制訂有附加條件的“彈性增長空間”管制規(guī)則,找到"兩規(guī)銜接"在建設用地規(guī)模和布局上的結合點,切實提高科學性和可操作性。
最后，加快村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的編制步伐,努力建設農村新社區(qū)。切實按照工業(yè)向開發(fā)區(qū)園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中的要求,加快中心鎮(zhèn),中心村建設,充分發(fā)揮土地利用的集聚效應。
結語：
綜上所述，隨著我國城市化進程不斷加快，土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾也日益凸顯出來。對此，我們必須正確認識和處理好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃兩者的關系，堅持可持續(xù)發(fā)展，在具體實施過程中對二者進行有效的協(xié)調與銜接，實現(xiàn)土地資源的有效保護和合理利用，保障經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
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