摘要：全域城市化，是大連城市發(fā)展振興過程中，調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑，是大連實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的必然選擇。如何解決好當(dāng)前農(nóng)村集體土地開發(fā)過程中存在的矛盾和問題，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文結(jié)合大連發(fā)展實(shí)際，提出幾點(diǎn)淺顯的建議。

關(guān)鍵詞：全域城市化;農(nóng)村集體土地;問題;建議

Abstract: The global urbanization, is the important way to speed up the Dalian development mode shift, adjust the structure, expand domestic demand in the urban development and revitalization process, it is the inevitable choice of Dalian leaps and bounds. How to solve the contradictions and problems that exist in the rural collective land development process has become a key link in the overall coordination of rural collective economy and regional economic development. This paper combine with Dalian actual development propose a few simple recommendations.

Key words: global urbanization; rural collective land; problem; recommendations

2009年，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，大連首次提出了“全域城市化”的發(fā)展戰(zhàn)略。短短3年的時(shí)間,“全域城市化”的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)由“加快推進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;深入實(shí)施”，成為大連實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力和增長點(diǎn)。實(shí)施全域城市化戰(zhàn)略，是大連市委、市政府貫徹落實(shí)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放的國家戰(zhàn)略，建設(shè)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶核心城市的重要舉措，也是立足于城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、著眼于未來長遠(yuǎn)發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局的重大決策。

然而，全域城市化的重點(diǎn)和難點(diǎn)不在城市，而在農(nóng)村;不在已經(jīng)城市化的部分，而在還沒有實(shí)現(xiàn)城市化的部分，其根本目的是消除明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。同時(shí)，無論是農(nóng)村的社會(huì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，亦或是農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)型，均離不開農(nóng)村集體土地的利用與開發(fā)�，F(xiàn)實(shí)問題是：一方面全域城市化如火如荼的建設(shè)發(fā)展，大項(xiàng)目的不斷落地促使城市土地的進(jìn)一步緊張，建設(shè)用地急需出口;另一方面，農(nóng)村土地的“低成本”不合理利用，無序開發(fā)以及在此過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛卻普遍存在。如何協(xié)調(diào)好這二者關(guān)系，成為全域城市化實(shí)施過程中的一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

一、農(nóng)村土地開發(fā)存在的主要問題

1、利益分配不對等

就當(dāng)前農(nóng)村集體土地開發(fā)利用直接或間接引發(fā)的矛盾和問題看，其產(chǎn)生的原因和表現(xiàn)的形式雖不盡相同，但問題的核心卻是土地開發(fā)所帶來的利益分配關(guān)系的不對等。

其主要矛盾表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村土地市場尚未建立，土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格缺乏規(guī)范，農(nóng)民與農(nóng)村集體在土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)上處于被動(dòng)地位，缺乏土地價(jià)格確定的主動(dòng)權(quán)和選擇權(quán);二是農(nóng)村集體和農(nóng)民在利益上不能合理地享受到土地開發(fā)所產(chǎn)生的更多的土地增值;三是補(bǔ)償資金的使用、分配缺乏規(guī)范的引導(dǎo)和管理;四是部分轉(zhuǎn)非、轉(zhuǎn)居農(nóng)民還未能享受到與城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇和保障。這種利益的不對稱不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的切身利益、加劇了城鄉(xiāng)差別，而且在農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移較為困難、農(nóng)村社會(huì)保障尚未建立的時(shí)期，對農(nóng)村的整體發(fā)展以及全域城市化的深入實(shí)施帶來了很大的影響。

2、政策缺乏創(chuàng)新

政府相關(guān)部門在研究和解決實(shí)際工作的矛盾和問題時(shí)，常常套用國家項(xiàng)目征地的政策和辦法，未能結(jié)合自身實(shí)際貫徹落實(shí)國家宏觀政策，缺乏針對性和務(wù)實(shí)性，這是其一。其二，在農(nóng)村集體土地規(guī)劃、空間布局和開發(fā)模式上，全域城市化的發(fā)展目標(biāo)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民收入的增加等還需要進(jìn)一步統(tǒng)籌考慮。其三，在實(shí)際工作中，更多關(guān)注和解決的是農(nóng)民的土地補(bǔ)償價(jià)格、補(bǔ)償方式和農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、培訓(xùn)與安置等近期利益，而對農(nóng)民所擔(dān)憂的失去土地后的社會(huì)保障等長遠(yuǎn)利益關(guān)注和研究還不夠。缺乏切實(shí)有效的政策指導(dǎo)，是農(nóng)村集體土地開發(fā)過程中產(chǎn)生的問題得不到徹底有效解決的根本原因。

3、指標(biāo)影響蓋過經(jīng)濟(jì)規(guī)律

我們常說18億耕地是中國人的“保命田”，14億人口的糧食問題是最最基本的問題，絕對不能有半點(diǎn)掉以輕心。但同時(shí)我們也看到，在農(nóng)村的城市化進(jìn)程中，土地的無序開發(fā)，浪費(fèi)閑置，宅基地的肆意擴(kuò)張等現(xiàn)象普遍存在。隨著全域城市化的深入推進(jìn)，擺在我們面前的是城市土地的高度集約利用，地價(jià)暴漲以及有項(xiàng)目沒用地的現(xiàn)象，這些都使得我們必須不斷探索、鼓勵(lì)新的土地開發(fā)模式，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用。

不妨看看經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)城市的模式探索。江蘇的蘇南和蘇北雖只是一江之隔，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻差異顯著。2009年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，為統(tǒng)籌蘇南蘇北協(xié)調(diào)發(fā)展翻開了新的一頁。實(shí)際操作過程中，蘇南地區(qū)面對建設(shè)用地嚴(yán)重不足的情況，提出通過購買蘇北地區(qū)耕地占補(bǔ)指標(biāo)的方式來打開用地突破口;蘇北地區(qū)則抓住機(jī)遇，提高土地工業(yè)化產(chǎn)出效率，積極推進(jìn)城市化進(jìn)程;浙江義烏，雖只是一個(gè)縣級市，確是小商品批發(fā)貿(mào)易的“國際集散地”，面對無地可用的情況，積極向甘肅、寧夏等地購買建設(shè)用地指標(biāo)，考慮增加“定點(diǎn)就業(yè)機(jī)會(huì)’，滿足自身發(fā)展的同時(shí),也為促進(jìn)西部地區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)了一份力量。

模式創(chuàng)新絕不是鼓勵(lì)對農(nóng)村集體土地的肆意占有，而是在不違背國家《憲法》和《土地管理法》的前提下，保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，科學(xué)的協(xié)調(diào)好土地資源利用政策與經(jīng)濟(jì)原則之間的關(guān)系。

二、改善農(nóng)村土地開發(fā)的措施及建議

1、建立以農(nóng)民的根本利益為軸心的利益共享機(jī)制

農(nóng)民問題是“三農(nóng)”的根本問題。農(nóng)村集體土地的開發(fā)利用必須建立起以農(nóng)民利益為核心的、“多贏”的土地利益分配機(jī)制。把農(nóng)民的利益放在第一位，建立農(nóng)民與其他社會(huì)成員平等的“利益共同體”，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其組織成員能夠參與分享土地開發(fā)利用所帶來的正當(dāng)?shù)�、合理的、長遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的利益。包括土地的直接補(bǔ)償價(jià)格、參與土地開發(fā)效益的分配、農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口的社會(huì)保障等直接的、具體的利益。

2、引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村集體土地開發(fā)行為

政策是確保全域城市化順利推進(jìn)的重要保障。實(shí)施規(guī)劃應(yīng)研究全域城市化發(fā)展的相關(guān)政策保障機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地開發(fā)利用管理，維護(hù)農(nóng)村土地市場秩序，保障土地所有者的合法權(quán)益，規(guī)范農(nóng)村集體土地開發(fā)利用行為。

就大連情況而言，首先應(yīng)制定全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局。依據(jù)自然條件及發(fā)展階段，市域由南至北依次劃分為功能提升區(qū)、二產(chǎn)集聚區(qū)、生態(tài)保障區(qū)三個(gè)層次。結(jié)合大連市域“一軸兩帶、一核多節(jié)點(diǎn)”的空間布局，構(gòu)建“一心三帶一區(qū)”的市域產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)：“一心”為主城區(qū)組團(tuán)，“三帶”為哈大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，“一區(qū)”為中部農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。“一心三帶一區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，立足當(dāng)前、著眼未來，為全域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了科學(xué)的導(dǎo)向。

其次應(yīng)細(xì)化全域土地利用規(guī)劃，規(guī)范土地開發(fā)秩序，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃對全域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的引導(dǎo)和約束，避免土地開發(fā)市場在功能、價(jià)位、程序、管理方面的無序、混亂。在全域城市化過程中，主城區(qū)，新市區(qū)，拓展區(qū)、新區(qū)組團(tuán)重點(diǎn)在于各自功能的提升，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，兼顧產(chǎn)業(yè)與城市的綜合發(fā)展，控制人均用地標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行土地用途管制制度;同時(shí)，在對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征用時(shí)，保護(hù)失地農(nóng)民的切身利益，土地城市化與人口和就業(yè)城市化同步。

3、因地制宜，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地開發(fā)利用模式

建立新的開發(fā)模式，必須建立新的開發(fā)理念和新的利益關(guān)系。堅(jiān)持既有利于降低企業(yè)前期開發(fā)成本、加快招商引資，又有利于吸收農(nóng)村勞動(dòng)力就地就業(yè)轉(zhuǎn)移;既有利于解決好農(nóng)民關(guān)心的眼前利益，又要有利于解決好農(nóng)民更為關(guān)注的長遠(yuǎn)利益;既能服務(wù)公益性的社會(huì)事業(yè)需要，又能有力支持工商業(yè)的發(fā)展需要。

三、結(jié)語

全域城市化背景下，只有利用集約化、配置市場化、供應(yīng)破壟斷化、存量土地優(yōu)化才是未來農(nóng)村集體土地利用的主導(dǎo)方向。形成良性的互動(dòng)機(jī)制，政府—企業(yè)—集體—農(nóng)民共同參與，解決好存在的矛盾和問題，維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

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