全域城市化視角下的農(nóng)村集體土地開發(fā)
摘要：全域城市化，是大連城市發(fā)展振興過程中，調(diào)結構、擴內(nèi)需，加快發(fā)展方式轉變的重要途徑，是大連實現(xiàn)跨越式發(fā)展的必然選擇。如何解決好當前農(nóng)村集體土地開發(fā)過程中存在的矛盾和問題，已經(jīng)成為實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。本文結合大連發(fā)展實際，提出幾點淺顯的建議。
關鍵詞：全域城市化;農(nóng)村集體土地;問題;建議
Abstract: The global urbanization, is the important way to speed up the Dalian development mode shift, adjust the structure, expand domestic demand in the urban development and revitalization process, it is the inevitable choice of Dalian leaps and bounds. How to solve the contradictions and problems that exist in the rural collective land development process has become a key link in the overall coordination of rural collective economy and regional economic development. This paper combine with Dalian actual development propose a few simple recommendations.
Key words: global urbanization; rural collective land; problem; recommendations
2009年，遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，大連首次提出了“全域城市化”的發(fā)展戰(zhàn)略。短短3年的時間,“全域城市化”的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)由“加快推進”轉變?yōu)?ldquo;深入實施”，成為大連實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要驅(qū)動力和增長點。實施全域城市化戰(zhàn)略，是大連市委、市政府貫徹落實遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放的國家戰(zhàn)略，建設遼寧沿海經(jīng)濟帶核心城市的重要舉措，也是立足于城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)實基礎、著眼于未來長遠發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局的重大決策。
然而，全域城市化的重點和難點不在城市，而在農(nóng)村;不在已經(jīng)城市化的部分，而在還沒有實現(xiàn)城市化的部分，其根本目的是消除明顯的城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。同時，無論是農(nóng)村的社會轉型、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉型，亦或是農(nóng)民身份的轉型，均離不開農(nóng)村集體土地的利用與開發(fā)。現(xiàn)實問題是：一方面全域城市化如火如荼的建設發(fā)展，大項目的不斷落地促使城市土地的進一步緊張，建設用地急需出口;另一方面，農(nóng)村土地的“低成本”不合理利用，無序開發(fā)以及在此過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛卻普遍存在。如何協(xié)調(diào)好這二者關系，成為全域城市化實施過程中的一個至關重要的環(huán)節(jié)。
一、農(nóng)村土地開發(fā)存在的主要問題
1、利益分配不對等
就當前農(nóng)村集體土地開發(fā)利用直接或間接引發(fā)的矛盾和問題看，其產(chǎn)生的原因和表現(xiàn)的形式雖不盡相同，但問題的核心卻是土地開發(fā)所帶來的利益分配關系的不對等。
其主要矛盾表現(xiàn)為以下幾個方面：一是農(nóng)村土地市場尚未建立，土地的補償標準和價格缺乏規(guī)范，農(nóng)民與農(nóng)村集體在土地所有權的實現(xiàn)上處于被動地位，缺乏土地價格確定的主動權和選擇權;二是農(nóng)村集體和農(nóng)民在利益上不能合理地享受到土地開發(fā)所產(chǎn)生的更多的土地增值;三是補償資金的使用、分配缺乏規(guī)范的引導和管理;四是部分轉非、轉居農(nóng)民還未能享受到與城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇和保障。這種利益的不對稱不僅嚴重侵害了農(nóng)民的切身利益、加劇了城鄉(xiāng)差別，而且在農(nóng)村勞動力就業(yè)轉移較為困難、農(nóng)村社會保障尚未建立的時期，對農(nóng)村的整體發(fā)展以及全域城市化的深入實施帶來了很大的影響。
2、政策缺乏創(chuàng)新
政府相關部門在研究和解決實際工作的矛盾和問題時，常常套用國家項目征地的政策和辦法，未能結合自身實際貫徹落實國家宏觀政策，缺乏針對性和務實性，這是其一。其二，在農(nóng)村集體土地規(guī)劃、空間布局和開發(fā)模式上，全域城市化的發(fā)展目標與區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村勞動力的轉移和農(nóng)民收入的增加等還需要進一步統(tǒng)籌考慮。其三，在實際工作中，更多關注和解決的是農(nóng)民的土地補償價格、補償方式和農(nóng)村勞動力就業(yè)、培訓與安置等近期利益，而對農(nóng)民所擔憂的失去土地后的社會保障等長遠利益關注和研究還不夠。缺乏切實有效的政策指導，是農(nóng)村集體土地開發(fā)過程中產(chǎn)生的問題得不到徹底有效解決的根本原因。
3、指標影響蓋過經(jīng)濟規(guī)律
我們常說18億耕地是中國人的“保命田”，14億人口的糧食問題是最最基本的問題，絕對不能有半點掉以輕心。但同時我們也看到，在農(nóng)村的城市化進程中，土地的無序開發(fā)，浪費閑置，宅基地的肆意擴張等現(xiàn)象普遍存在。隨著全域城市化的深入推進，擺在我們面前的是城市土地的高度集約利用，地價暴漲以及有項目沒用地的現(xiàn)象，這些都使得我們必須不斷探索、鼓勵新的土地開發(fā)模式，充分發(fā)揮經(jīng)濟規(guī)律的作用。
不妨看看經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)城市的模式探索。江蘇的蘇南和蘇北雖只是一江之隔，經(jīng)濟發(fā)展卻差異顯著。2009年7月，國務院印發(fā)《關于江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的批復》，為統(tǒng)籌蘇南蘇北協(xié)調(diào)發(fā)展翻開了新的一頁。實際操作過程中，蘇南地區(qū)面對建設用地嚴重不足的情況，提出通過購買蘇北地區(qū)耕地占補指標的方式來打開用地突破口;蘇北地區(qū)則抓住機遇，提高土地工業(yè)化產(chǎn)出效率，積極推進城市化進程;浙江義烏，雖只是一個縣級市，確是小商品批發(fā)貿(mào)易的“國際集散地”，面對無地可用的情況，積極向甘肅、寧夏等地購買建設用地指標，考慮增加“定點就業(yè)機會’，滿足自身發(fā)展的同時,也為促進西部地區(qū)的發(fā)展貢獻了一份力量。
模式創(chuàng)新絕不是鼓勵對農(nóng)村集體土地的肆意占有，而是在不違背國家《憲法》和《土地管理法》的前提下，保持耕地總量的動態(tài)平衡，科學的協(xié)調(diào)好土地資源利用政策與經(jīng)濟原則之間的關系。
二、改善農(nóng)村土地開發(fā)的措施及建議
1、建立以農(nóng)民的根本利益為軸心的利益共享機制
農(nóng)民問題是“三農(nóng)”的根本問題。農(nóng)村集體土地的開發(fā)利用必須建立起以農(nóng)民利益為核心的、“多贏”的土地利益分配機制。把農(nóng)民的利益放在第一位，建立農(nóng)民與其他社會成員平等的“利益共同體”，使農(nóng)村集體經(jīng)濟及其組織成員能夠參與分享土地開發(fā)利用所帶來的正當?shù)�、合理的、長遠的、穩(wěn)定的利益。包括土地的直接補償價格、參與土地開發(fā)效益的分配、農(nóng)村勞動力的就業(yè)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉移、農(nóng)村人口的社會保障等直接的、具體的利益。
2、引導、規(guī)范農(nóng)村集體土地開發(fā)行為
政策是確保全域城市化順利推進的重要保障。實施規(guī)劃應研究全域城市化發(fā)展的相關政策保障機制。加強農(nóng)村集體土地開發(fā)利用管理，維護農(nóng)村土地市場秩序，保障土地所有者的合法權益，規(guī)范農(nóng)村集體土地開發(fā)利用行為。
就大連情況而言，首先應制定全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導產(chǎn)業(yè)科學布局。依據(jù)自然條件及發(fā)展階段，市域由南至北依次劃分為功能提升區(qū)、二產(chǎn)集聚區(qū)、生態(tài)保障區(qū)三個層次。結合大連市域“一軸兩帶、一核多節(jié)點”的空間布局，構建“一心三帶一區(qū)”的市域產(chǎn)業(yè)布局結構：“一心”為主城區(qū)組團，“三帶”為哈大產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，“一區(qū)”為中部農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。“一心三帶一區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局結構，立足當前、著眼未來，為全域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了科學的導向。
其次應細化全域土地利用規(guī)劃，規(guī)范土地開發(fā)秩序，加強土地利用規(guī)劃對全域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的引導和約束，避免土地開發(fā)市場在功能、價位、程序、管理方面的無序、混亂。在全域城市化過程中，主城區(qū)，新市區(qū)，拓展區(qū)、新區(qū)組團重點在于各自功能的提升，應科學規(guī)劃，兼顧產(chǎn)業(yè)與城市的綜合發(fā)展，控制人均用地標準和實行土地用途管制制度;同時，在對農(nóng)村集體土地進行征用時，保護失地農(nóng)民的切身利益，土地城市化與人口和就業(yè)城市化同步。
3、因地制宜，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地開發(fā)利用模式
建立新的開發(fā)模式，必須建立新的開發(fā)理念和新的利益關系。堅持既有利于降低企業(yè)前期開發(fā)成本、加快招商引資，又有利于吸收農(nóng)村勞動力就地就業(yè)轉移;既有利于解決好農(nóng)民關心的眼前利益，又要有利于解決好農(nóng)民更為關注的長遠利益;既能服務公益性的社會事業(yè)需要，又能有力支持工商業(yè)的發(fā)展需要。
三、結語
全域城市化背景下，只有利用集約化、配置市場化、供應破壟斷化、存量土地優(yōu)化才是未來農(nóng)村集體土地利用的主導方向。形成良性的互動機制，政府—企業(yè)—集體—農(nóng)民共同參與，解決好存在的矛盾和問題，維護好農(nóng)民的切身利益，才能實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標。
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