摘 要：通過總結(jié)和梳理城鄉(xiāng)規(guī)劃工作矛盾，探討阻礙城鄉(xiāng)規(guī)劃的健康快速發(fā)展的主要矛盾，本文從城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實(shí)踐出發(fā)，多角度分析現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾，提出了城鄉(xiāng)規(guī)劃與意識形態(tài)、多元化利益、城市經(jīng)營、城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)部四大矛盾。

關(guān)鍵詞：矛盾 意識形態(tài) 多元化利益 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

引言

隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布，其相關(guān)配套法規(guī)尚未健全，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的難度、深度都在一定程度上加大，對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者是一種挑戰(zhàn)也是創(chuàng)新的契機(jī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃，是指對一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。根據(jù)馬克思哲學(xué)矛盾論的觀點(diǎn)，矛盾具有普遍性，矛盾存在于一切事物中，并且貫穿于事物發(fā)展過程的始終，即矛盾無處不在，矛盾無時(shí)不有。城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾的普遍性與客觀性是事實(shí)存在，現(xiàn)將主要矛盾歸類如下。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與意識形態(tài)之矛盾

1.1政治意識形態(tài)與城鄉(xiāng)規(guī)劃

政治意識形態(tài) (ideology) 是指一種觀念的集合，屬于上層建筑，它是在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上展開的政治關(guān)系的運(yùn)作過程的反映。它具有時(shí)代性和利益性。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政治意識形態(tài)的載體，也是政治意識形態(tài)的體現(xiàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃卻又高于政治意識形態(tài)，任何一種政治意識形態(tài)都將隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、物質(zhì)生活條件的改變和經(jīng)濟(jì)、政治狀況的變遷而變化。不同的政治意識形態(tài)，就有不同的城鄉(xiāng)規(guī)劃，政治意識形態(tài)往往決定城鄉(xiāng)規(guī)劃的是否合理。仇保興說,“地方政府超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和資源環(huán)境承受能力，提出脫離實(shí)際的規(guī)劃要求;地方政府法律意識淡薄，擅自違反規(guī)劃權(quán)限、程序和強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定，不按照法定程序，隨意干預(yù)和變更規(guī)劃;”由此可見政治意識形態(tài)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾尤為突出。

1.2經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)與城鄉(xiāng)規(guī)劃

馬克思闡明了人類歷史依次更替的五種社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)：原始社會(huì)、奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)。然而中國則處于共產(chǎn)主義社會(huì)初級階段，經(jīng)濟(jì)形態(tài)完全沒有脫離資本主義社會(huì)。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)的改變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)從“又快又好”發(fā)展到“又好又快”，城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)也逐步形成。城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃獨(dú)自為政的規(guī)劃喪失指導(dǎo)意義，原有規(guī)劃的視角及市場化運(yùn)作的方式反而阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型，這必然會(huì)促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型。

1.3社會(huì)人文意識形態(tài)與城鄉(xiāng)規(guī)劃

城市與城市，城市與鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村彼此之間社會(huì)人文各異必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃的多樣性。“千城一面”到“千鄉(xiāng)一面”的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，斷送了社會(huì)人文意識形態(tài)具有地域性與多樣性。“城鄉(xiāng)一體化”社會(huì)人文意識逐步形成，然而城鄉(xiāng)規(guī)劃卻成為“城鄉(xiāng)一樣化”。1990年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署創(chuàng)立了人文發(fā)展指數(shù)(HDI)即以“預(yù)期壽命、教育水準(zhǔn)和生活質(zhì)量”三項(xiàng)基礎(chǔ)變量按照一定的計(jì)算方法組成的綜合指標(biāo)。即使是城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)就是將人文發(fā)展指數(shù)(HDI)提升一致，而不是將城鄉(xiāng)社會(huì)人文意識的內(nèi)容的多樣性變?yōu)橥�一性�?/p>

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與多元化利益之矛盾

2.1多元化利益沖突日益尖銳

土地利益沖突從古至今尤為突出，白鏵(2006年)在《城市規(guī)劃過程中利益主體多元化和公共利益的界定》中提出“多元化利益主體分為公共利益和非公共利益兩大類，公共利益為了社會(huì)公益事業(yè)的土地使用和建設(shè)者屬于公共利益主體，沒有營利目的，非公共利益主體與公共利益主體相對應(yīng)，使用土地和建設(shè)者為了自身利益，并追求自身最大利益”。而肖鵬飛在《城市規(guī)劃利益平衡的問題探討》中提出“城市規(guī)劃利益主體分為三類進(jìn)行研究，包括政府利益、開發(fā)商利益和公共利益”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，利益主體就是一種經(jīng)濟(jì)人，公共利益屬于特殊的集團(tuán)利益具有地域性，并非全體人類共有性。集團(tuán)利益可以是國家、城市、鄉(xiāng)村、企業(yè)等集合體利益集團(tuán)。城市集團(tuán)之間因項(xiàng)目引進(jìn)，采取惡性競爭。上世紀(jì)八十、九十年代我國改制企業(yè)集團(tuán)利益與城市集團(tuán)利益博弈尤為突出，企業(yè)因改制成本需求，為了提高土地的價(jià)值，采取變更規(guī)劃條件等方式解決土地變現(xiàn)的問題。我國在工業(yè)化初期的粗放型城鎮(zhèn)化是以犧牲農(nóng)村利益為代價(jià)換取城市化，隨著我國城鎮(zhèn)化加快，國有土地使用權(quán)的有償使用，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村為了各自集團(tuán)利益相互博弈。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃難以維護(hù)利益平衡

隨著土地利益矛盾的突出，城鄉(xiāng)規(guī)劃則成為土地利益矛盾平衡的杠桿。我國目前大部分城市采用判例式的法定規(guī)劃，具有很強(qiáng)的靈活性，自由裁量權(quán)賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃過大，無法將利益平衡進(jìn)行公正、公開化。通則式具有一定地域性和特殊性，城鄉(xiāng)規(guī)劃就如一把尺子，公正、公平、公開的丈量利益平衡。尤其是處于快速城鎮(zhèn)化的中國，面臨經(jīng)濟(jì)體制改革及政治體制轉(zhuǎn)型，不健全規(guī)劃管理體系，弱勢群體(集團(tuán))利益如何得到保護(hù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃維護(hù)誰的利益，都以成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的突出問題。建立判例式與通則式相結(jié)合的均衡發(fā)展模式已成為目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃維護(hù)利益平衡的唯一途徑。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地經(jīng)營之矛盾

3.1 土地經(jīng)營影響城鄉(xiāng)規(guī)劃編制

隨著城市規(guī)模突飛猛進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與更新速度與城市經(jīng)濟(jì)供增長比例不協(xié)調(diào)，建設(shè)需求大于經(jīng)濟(jì)支撐。政府將土地作為融資平臺，以土地回報(bào)收益來投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，南方某城市相繼出臺“以地養(yǎng)路”、“河水煮河魚”的城市土地經(jīng)營政策。經(jīng)濟(jì)學(xué)角度就是BOT模式或是BT模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，直譯為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。BT是英文Build-Transfer縮寫形式，意即“建設(shè)--移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。 BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。隨著土地回報(bào)經(jīng)營模式開展，政府成為“圈地運(yùn)動(dòng)”的始作俑者。通過控制土地經(jīng)營操縱城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，將城鄉(xiāng)規(guī)劃編制成為城市土地增值的重要手段。通過對南方某市2011年以前編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)查，80%以上的控規(guī)圍繞企業(yè)改制、道路建設(shè)兩廂土地經(jīng)營來編制規(guī)劃，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃具有很強(qiáng)的短期利益性、政績性、單一性。

“以地養(yǎng)城”已成為我國城市發(fā)展主要模式。大部分城市采取雙管齊下方法獲取土地利益最大化，一方面通過編制規(guī)劃，擴(kuò)大城區(qū)建設(shè)用地;另一方面通過采用集約節(jié)約用地，提高開發(fā)強(qiáng)度。據(jù)統(tǒng)計(jì)湘潭市政府部門已經(jīng)控制的用地達(dá)68578.37畝，占城市建設(shè)用地的三分之一。

3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制制約土地經(jīng)營

3.2.1一級市場土地規(guī)劃條件缺乏科學(xué)依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，我國土地出讓必須根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃出具規(guī)劃條件，城市建設(shè)用地必須實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。某城市總體規(guī)劃剛剛獲批，以前編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃無法指導(dǎo)土地出讓，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制進(jìn)度與國土儲(chǔ)備規(guī)劃不一致。導(dǎo)致個(gè)別城市土地出讓規(guī)劃條件是結(jié)合總體規(guī)劃及各市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定的要求，先編制修建性詳細(xì)規(guī)劃或規(guī)劃容量論證等方式進(jìn)行出具。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2010年某市出具的規(guī)劃條件每宗地規(guī)劃容積率平均值大于2.5。導(dǎo)致規(guī)劃條件具有片面性、時(shí)代性和政績性。

3.2.2舊城土地整合開發(fā)的無操作性

隨著新拆遷條例頒布，城市更新，舊城改造，城中村等已建成區(qū)域土地開發(fā)建設(shè)已經(jīng)成為城市病，政府為了提高城市形象，改善市民居住環(huán)境，在城市這些區(qū)域不惜發(fā)巨資編制一輪又一輪的規(guī)劃。規(guī)劃編制往往從城市形象出發(fā)，卻沒有落實(shí)到土地整合層面，沒有明確城市土地整合開發(fā)的主體及土地整合開發(fā)的相關(guān)程序。編制的規(guī)劃無法與土地掛牌上市相結(jié)合。概念大于可實(shí)施的規(guī)劃制約土地經(jīng)營，最終是阻礙城市發(fā)展。

4 城鄉(xiāng)規(guī)劃之內(nèi)部矛盾

4.1城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系矛盾

4.1.1規(guī)劃理論研究缺乏

規(guī)劃理論來源與規(guī)劃實(shí)踐，我國經(jīng)歷俄國城市規(guī)劃模式，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃模式，卻沒有探索一條屬于中國城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的模式。沿用R.M諾瑟姆的城市化“S”軸線理論，卻沒有反思和統(tǒng)計(jì)我國城鎮(zhèn)化指數(shù)。中國城市人口增長具有很強(qiáng)的政策性、區(qū)域性、流動(dòng)性，城市人口規(guī)模的預(yù)測能否套用國外的增長模式都是值得探索。土地二元結(jié)構(gòu)影響城市化過程中人口轉(zhuǎn)化，兩種不同形式的土地結(jié)構(gòu)是限制城市化的最大障礙，影響農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人的根本原因。土地是人類生存的載體，也是城市和鄉(xiāng)村的載體。二元土地結(jié)構(gòu)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的主要矛盾之一，城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地如何轉(zhuǎn)化、農(nóng)民角色如何轉(zhuǎn)變等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題無理論體系支撐。城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)城市發(fā)展與農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展如何協(xié)調(diào)發(fā)展尚未形成成熟規(guī)劃理論體系。

4.1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)規(guī)范滯后

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變，隨著城市對資源的供需加大，我國編制大部分規(guī)范也受到經(jīng)濟(jì)制約，相關(guān)指標(biāo)較為保守。如隨著國務(wù)院《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，城市汽車保有量不斷增加，停車的配置設(shè)施已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，行車難、停車難等問題也成為人大、政協(xié)經(jīng)典議案。如何確定停車相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。去年5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合頒布的《關(guān)于城市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)及管理的指導(dǎo)意見》要求各地編制停車規(guī)劃，合理劃定停車標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃重疊部分是按城市的相關(guān)規(guī)范，那么不重疊部分是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)范還是統(tǒng)一參照城市相關(guān)規(guī)范。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目是執(zhí)行工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還是農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)休閑項(xiàng)目參照什么規(guī)范執(zhí)行等。規(guī)劃編制干擾規(guī)劃行政許可由于技術(shù)規(guī)定本身的不規(guī)范性，規(guī)劃編制利用技術(shù)規(guī)定的含糊性編制規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃管理難度加大。規(guī)范的不規(guī)范，導(dǎo)致自由裁量權(quán)擴(kuò)大，影響規(guī)劃管理。

4.1.3規(guī)劃編制缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義

規(guī)劃行業(yè)浮躁大于沉穩(wěn)，概念大于實(shí)施。規(guī)劃編制賣的是概念，流行的方案;規(guī)劃管理買的概念，實(shí)施也是概念�，F(xiàn)實(shí)和理想總是彼此相望，卻又含情脈脈。規(guī)劃編制隨意大于嚴(yán)謹(jǐn)，對地域的地質(zhì)、水文、居住習(xí)性、地塊權(quán)屬不了解的情況下，規(guī)劃設(shè)計(jì)概念路網(wǎng)猶然然而生，給規(guī)劃管理卻是制造矛盾。多重規(guī)劃，多重身份，多層領(lǐng)導(dǎo)影響規(guī)劃管理延續(xù)性。規(guī)劃不是藍(lán)圖，規(guī)劃是指導(dǎo)城市健康發(fā)展的導(dǎo)則;規(guī)劃不是藍(lán)圖，規(guī)劃是具有延續(xù)性的動(dòng)態(tài)過程。

4.2城市規(guī)劃師之間角色矛盾

我國規(guī)劃師根據(jù)服務(wù)對象主要分為行政機(jī)關(guān)、編制單位或大專院校、開發(fā)公司及規(guī)劃援助團(tuán)體。城市規(guī)劃師服務(wù)對象不一致，導(dǎo)致規(guī)劃利益導(dǎo)向偏差，影響規(guī)劃的實(shí)施。城市規(guī)劃師應(yīng)具有職業(yè)道德，共同研究城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展問題，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)的綜合性工作，規(guī)劃師意識水平的高低直接影響規(guī)劃編制及實(shí)施的好壞。規(guī)劃師應(yīng)站在不同的立場思考城市規(guī)劃問題，而不是相互抨擊。規(guī)劃師價(jià)值體系不應(yīng)角色轉(zhuǎn)變而變，規(guī)劃師的價(jià)值觀念應(yīng)貫穿于整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，規(guī)劃師角色變則價(jià)值觀不變，方能推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展。

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