論文發(fā)表代理期刊推薦《百年潮》以“信史、實學(xué)、新知、美文”為宗旨，以親歷過重大歷史事件的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、老一輩革命家以及中國近現(xiàn)代史和中共黨史學(xué)界的專家、學(xué)者為主要 作者隊伍，是反映20世紀中國政治、經(jīng)濟、軍事、文化、外交等領(lǐng)域中重大事件、重要人物的最具權(quán)威性的雜志之一。
　　摘 要：治理理論的興起為現(xiàn)代國家治理帶來了新視角，這是對東西方傳統(tǒng)國家治理的超越。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是對國家治理現(xiàn)實的回應(yīng)。探究國家治理體系現(xiàn)代化衡量標準和基本內(nèi)容是不可回避的重要議題。文章認為，衡量國家治理體系現(xiàn)代化的主要標準有民主化、法治化、系統(tǒng)性、開放性和發(fā)展性。而現(xiàn)代國家治理體系則包括治理結(jié)構(gòu)體系、治理功能體系、治理制度體系、治理運行體系和治理評估體系。

　　關(guān)鍵詞：國家治理,國家治理體系,現(xiàn)代化,理論源流,主要標準,基本內(nèi)容

　　自國家出現(xiàn)以來，國家治理便被普遍談?wù)�、探討、闡釋和實踐。在中國古代，關(guān)于國家治理的經(jīng)典概括并不少見�！秴问洗呵�・察今》提到“治國無法則亂”，《老子》則說，“治大國若烹小鮮”“無為，則無不治”，儒家主張修齊治平，法家則主張以嚴刑峻法治理國家等等。雖然各家主張相異，但始終與政府、權(quán)力及其所及之領(lǐng)域、國家事務(wù) /社會事務(wù)、國家/社會秩序、以法律/儒家倫理為重心的社會規(guī)范聯(lián)系在一起，始終圍繞著政府權(quán)威、自上而下運行的權(quán)力，反映統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的關(guān)系。當昔日國家治理逐漸遠去，現(xiàn)代國家治理則帶著朝陽的微明浮出地平線。此時，社會各領(lǐng)域矛盾日趨復(fù)雜，同時，公共事務(wù)、公共秩序和公共利益被越來越多的人所關(guān)心，及至治理理論風(fēng)行，國家統(tǒng)治和國家管理的弊端逐漸顯現(xiàn)，國家治理體系現(xiàn)代化成為人們普遍關(guān)注的重要問題。

　　一、國家治理及其體系的理論源流

　　當歷史走到20世紀80年代末，世界出現(xiàn)了特殊的歷史氛圍。此時，冷戰(zhàn)行將結(jié)束，后殖民地和發(fā)展中國家由于遠遠落后于美、日和歐洲等發(fā)達國家而令人堪憂，一些國家危機重重。同時，發(fā)達國家本身也諸多難題纏身，人類的可持續(xù)發(fā)展、和平共同發(fā)展成為世界銀行和聯(lián)合國等國際組織關(guān)注的重要議題。面對非洲的發(fā)展狀況，世界銀行在1989年首次使用了“治理危機”一詞，此后，不管是在理論領(lǐng)域，還是在政治實踐領(lǐng)域，治理及其理論都開始為人們所熟悉、談?wù)摗㈥U釋和應(yīng)用。

　　1.治理的必要與失敗：治理理論的西方話語。詹姆斯・羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中認為，治理(Governance)有賴于共同目標的支持而不是國家的強制力量，是“只有被多數(shù)人接受才會生效的規(guī)則體系”，治理的主體不僅包括政府，還包括非政府機構(gòu)以及其他社會主體，也可以稱為非國家行為體在國家治理中的作用，而在這樣的規(guī)則下，“各個參與主體都沒有一個正式的權(quán)力，都是在相互之間約定成熟的規(guī)則和領(lǐng)域下進行活動，而且在各自的領(lǐng)域內(nèi)都能夠最大限度的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。”[1]詹姆斯・羅西瑙指出了治理與統(tǒng)治的差異，而在此前，治理與統(tǒng)治一詞常常交叉使用，并被廣泛應(yīng)用于政治領(lǐng)域與國家公共事務(wù)管理領(lǐng)域――直到20世紀90年代后，它才獲得新的含義，它不僅超出了自身(Governance)，也超出了統(tǒng)治(Government)。但在格里・斯托克看來，治理所求的“終歸是創(chuàng)造條件以保證社會秩序和集體行動”，因此，治理和統(tǒng)治的差異，“那也只在于過程”。[2]

　　實際上，治理的概念以如下三個理論原則或假設(shè)為根據(jù)：一是“可管理性出現(xiàn)危機”，二是“危機反映著國家干預(yù)這種傳統(tǒng)形式一蹶不振”，三是“各個‘發(fā)達’國家中無不正在出現(xiàn)一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，而且正在就此點趨同”。[3]這意味著政府權(quán)威趨于減弱、政府行為效率下降，而新型管理原則將進入公共事務(wù)領(lǐng)域。因而，治理終究還是要逐漸取代統(tǒng)治，取代政府管理。羅伯特・羅茨認為，治理替代了“政府管理”標志著“政府管理含義的變化”，它指向“新的管理過程”“改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)”“新的管理社會的方式”，因而，治理可以是“作為最小國家的治理”“作為公司治理的治理” “作為新公共管理的治理”“作為‘善治’的管理”“作為社會―控制論系統(tǒng)的治理”“作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理”。[4]這必然使得越來越多的人“熱衷于以治理機制對付市場或國家協(xié)調(diào)的失敗”，但是在鮑勃・杰索普看來，“以治理取代市場或等級統(tǒng)治是會失敗的”。因為不存在“對一個對象或一組對象實現(xiàn)完全或總體控制”，因而，“市場、國家和治理都會失敗。”既然如此，就要反思“在失敗的情況下什么結(jié)果是可取的”，并在自我反思的基礎(chǔ)上“形成一整套多種多樣的備用對策”，而更為關(guān)鍵的是“必須承認有可能失敗，但是仍然按照事情可能成功的方式堅持下去。”[5]雖然治理在多方面因素影響下會走向“失敗”，但其可取之處是顯而易見的，那就是“多種形式的協(xié)調(diào)和特定的調(diào)整以求某種必要的全面管理”。[6]面對不斷遭受質(zhì)疑的“治理”，一道新的風(fēng)景――善治(GoodGovernance)出現(xiàn)在學(xué)術(shù)界，徑直指向公共利益的最大化、政府與公民在公共生活領(lǐng)域的合作、政治國家與公民社會間的新關(guān)系。同時，它又為不同學(xué)者闡釋、爭論、回味與期待。 　　2.從治理到國家治理：治理理論的中國話語。治理在現(xiàn)代語境中所呈現(xiàn)的意義和價值是不言而喻的。伴隨知識和學(xué)術(shù)的全球傳播，治理逐漸進入正邁開改革步伐的中國語境，為中國語境接受、認可和改造。

　　毛壽龍把Governance譯為“治道”，也即“人類社會治理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)的基本方式。”立足于中國政府公共管理制度平臺，他認為現(xiàn)代治道的構(gòu)件則是“有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和開放政府”。[7]在此，治理與公共服務(wù)、公共事務(wù)的關(guān)系十分清晰，而治理與政府的關(guān)系，在中國的改革語境下也得到了明確的表達。

　　與毛壽龍不同的是，俞可平把Governance理解為治理。他認為，治理的基本含義是指 “在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。”其目的是“在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”而從政治學(xué)角度來看，治理是指“政治管理的過程”，包括“政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理”。[8]顯然，在俞可平看來，治理與公眾的需要、公共利益、權(quán)力聯(lián)系緊密，而當治理進入政治領(lǐng)域，更是與權(quán)力、政治權(quán)威纏繞在一起。與俞可平一樣把Governance理解為治理的還有徐勇。他認為，治理是“對公共事務(wù)的處理，以支配、影響和調(diào)控社會”，在治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，“公共權(quán)力”是最為核心的概念，自然地，要達到治理的目的，就必須借助于以體系存在的“公共權(quán)力”，以及“公共權(quán)力的配置和運作”。[9]在此，公共權(quán)力已經(jīng)深深地進入了治理的“邏輯結(jié)構(gòu)”，獲得了全面的政治學(xué)意義。

　　無論是把Governance理解為“治道”還是治理，都沒有使其失去現(xiàn)代語境的本義。但與西方學(xué)者不同的是，中國學(xué)者更多、也更迫切地把治理與公共事務(wù)、公共利益、公共服務(wù)、政府公共管理、公共權(quán)力聯(lián)系起來。這顯然與中國迫切需要推進體制改革、適應(yīng)劇烈的社會轉(zhuǎn)型有著緊密聯(lián)系。而《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則明確提到，全面深化改革的總目標是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，同時，“治理”被反復(fù)提及，涉及政府治理、社會治理和國家治理，涉及治理體系、能力、方式、結(jié)構(gòu)，等等。這在一定程度上反映了中國改革的急切、激情、愿景和信心。而在推進政治體制改革遭遇諸多難題的時刻，國家治理自然地進入了眾多學(xué)者的視野。

　　許耀桐等人提出了國家治理體系，把國家治理體系理解為“由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的”有機整體，這一有機整體包括“治理理念、治理制度、治理組織和治理方式”四個層次。[10]唐皇鳳則詳細闡述了現(xiàn)代國家治理體系相關(guān)問題，他認為，現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)屬性是“兼具有效性和合法性”，“開放性、包容性和可問責(zé)性” 是外在表征，而國家治理體系的“回應(yīng)性和調(diào)適性”則是治理現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，與此同時，治理主體的“多層化和多元化”、治理結(jié)構(gòu)的“分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化”、治理制度的“理性化和治理方式的民主化與法治化”、治理手段的“文明化與治理技術(shù)的現(xiàn)代化”深深地嵌入現(xiàn)代國家治理體系之中。[11]

　　在當下中國語境，從治理到國家治理(而不是其他方面的治理)不是偶然。只要我們把目光投往當下中國公共權(quán)力的運行、公民權(quán)利、市場經(jīng)濟動態(tài)、社會組織與社會發(fā)育程度，公民訴求的實現(xiàn)程度時，乃至把目光投往政府轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的現(xiàn)象和問題時，便可清楚地看到這一點。對于中國而言，關(guān)于善治(Good Governance)的一切話題也都得到了開放性闡釋與深情期待。

　　二、衡量國家治理體系現(xiàn)代化的主要標準

　　俞可平認為，衡量一國之治理體系是否現(xiàn)代化至少有五個標準：一是公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是協(xié)調(diào)。[12]何增科認為，衡量國家治理體系現(xiàn)代化至少有四個標準：一是國家治理的民主化，二是國家治理的法治化，三是國家治理的文明化，四是國家治理的科學(xué)化。[13]對該以怎樣的標準衡量國家治理體系是否現(xiàn)代化的探討直接反映了我們對國家治理體系的期待。這是時代提出的課題，也是國家治理內(nèi)在邏輯演進的題中應(yīng)有之義。通常而言，治理主體(誰治理)、治理路徑(如何治理)和治理期待(治理效果)是國家治理體系現(xiàn)代化始終繞不過的三個核心問題。我們認為，民主化、法治化、系統(tǒng)性、開放性和發(fā)展性是衡量國家治理體系是否現(xiàn)代化的主要標準。

　　1.民主化。民主，源于古希臘，本意是“人民統(tǒng)治”或者“多數(shù)人統(tǒng)治”，但作為一種政治體制，在過去的兩千多年中，它一直被視為是個“壞東西”，直到最近一個世紀，它才被看作是個“好東西”。[14]在民主化氛圍中，權(quán)威政權(quán)不復(fù)存在，而民主政權(quán)得以建構(gòu)，公民權(quán)得以確立并擴張，公民自由權(quán)利得到充分表達，民主制度和程序不斷完善。這實際上就取消了政府作為國家治理唯一主體的地位，而把政府、私人機構(gòu)、社會組織、公民個人納入了國家治理主體體系，它們在其中進行全面、充分、理性的競爭，合作參與，表達訴求。這實際上也避免了政府在國家治理中濫用權(quán)力，約束了政府權(quán)威的擴張。

　　民主化是一個過程，它指向國家政治制度的變遷，促使政府從低責(zé)任走向高責(zé)任，為自由公平的競爭選舉創(chuàng)造條件，保護并發(fā)展公民政治權(quán)利，并約束公共權(quán)力，促進社會力量成長。在國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，民主鞏固是必然的選擇。塞繆爾・亨廷頓認為，民主經(jīng)驗、經(jīng)濟發(fā)展水平、國際因素、民主轉(zhuǎn)型時機、國家面臨的狀況等因素深深影響著民主鞏固，“當人們了解到，民主只是為專制問題提供一種解決辦法，而未必為所有其他問題提供解決辦法時，民主就會變得鞏固了。”[15]民主將成為國家政治生活和公共決策的常規(guī)，并內(nèi)化在國家制度、社會生活和民眾的文化心理中，深深嵌入實現(xiàn)政治目標和國家治理愿景的各個過程中，而不是像歷史上一些國家那樣“壓制人民對政策的公開辯論，喜歡鼓勵‘好的臣民’，而不是好的或積極的公民”，在民主化的國家治理體系中，這種行徑“越來越難以存在了”。[16]無論如何，“好的或積極的公民”是現(xiàn)代化國家治理體系最小的細胞，他們有著永不磨滅的公共精神，堅韌的民主品格，他們對權(quán)利和義務(wù)有著深切的認識和理性的把握。

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