核心論文期刊推薦《現(xiàn)代法學(xué)》是面向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行的法學(xué)專(zhuān)業(yè)期刊，連續(xù)多年被評(píng)為“中國(guó)中文核心期刊”和CSSCI來(lái)源期刊，其宗旨在于及時(shí)傳播法學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)造性研究成 果，全面反映國(guó)內(nèi)外法治最新動(dòng)態(tài)，為法律學(xué)人和法律工作者之間溝通學(xué)術(shù)思想、探討法治難題、評(píng)價(jià)改革得失構(gòu)建暢通的平臺(tái)。
　　摘要：社會(huì)組織發(fā)展已成為當(dāng)代我國(guó)重要的理論和現(xiàn)實(shí)議題。由于公民社會(huì)發(fā)展不充分，政府行政體制滯后等原因，我國(guó)社會(huì)組織在規(guī)模與質(zhì)量、官方與民間及管理體制與發(fā)展需求之間存在不均衡性。為促進(jìn)社會(huì)組織的均衡快速發(fā)展，政府應(yīng)依法保障公民權(quán)利，完善社會(huì)組織管理體制，加快行政體制改革。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)組織,不均衡性,政府對(duì)策,公民社會(huì)

　　相對(duì)于政府這只“看得見(jiàn)的手”和市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，社會(huì)組織被喻為“社會(huì)的獨(dú)立之眼”，發(fā)揮著監(jiān)督政府、供給公共服務(wù)的功能。社會(huì)組織還是政府和市場(chǎng)的**，可以有效地限制政府權(quán)力過(guò)多涉足市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)的自主性和活力。在深化改革開(kāi)放、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及創(chuàng)新社會(huì)管理的今天，發(fā)展社會(huì)組織無(wú)疑具有戰(zhàn)略意義，社會(huì)組織發(fā)展也因而成為當(dāng)代我國(guó)重要的理論和現(xiàn)實(shí)議題。然而，由于對(duì)政府具有較高的依賴(lài)性，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展不僅呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不均衡性并制約其功能的發(fā)揮，而且未來(lái)的發(fā)展空間也取決于政府的態(tài)度和舉措。

　　一、社會(huì)組織發(fā)展的不均衡性

　　(一)社會(huì)組織的規(guī)模與質(zhì)量之間存在不均衡性

　　近些年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織規(guī)模增長(zhǎng)迅速。民政部門(mén)的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年在民政部門(mén)登記的全國(guó)社會(huì)組織共有38.7萬(wàn)個(gè)，而到2012年底，在民政部門(mén)登記的全國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到49.2萬(wàn)個(gè)，五年增長(zhǎng)了27.13%①。這僅僅指全國(guó)性的社會(huì)組織，不包括村民委員會(huì)和居民委員會(huì)等自治組織以及地方性的社會(huì)組織。而實(shí)際存在的社會(huì)組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，由于多種因素的影響，有些社會(huì)組織沒(méi)有登記注冊(cè)而實(shí)際運(yùn)行著，還有一些社會(huì)組織是在工商部門(mén)注冊(cè)登記的。有學(xué)者根據(jù)調(diào)研估計(jì)，全國(guó)各類(lèi)社會(huì)組織的總數(shù)大約在三百萬(wàn)家左右[1]。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)社會(huì)組織不僅增長(zhǎng)快，而且規(guī)模大。

　　與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的質(zhì)量卻不高，這主要表現(xiàn)在兩方面。一是由于管理制度不完善，如進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，又缺乏具體的退出機(jī)制，我國(guó)社會(huì)組織存在著魚(yú)龍混雜的狀況。一些組織未取得合法身份，在監(jiān)管之外開(kāi)展各種活動(dòng)。一些組織雖然穿著社會(huì)組織的外衣，行的卻是謀求營(yíng)利和避稅之實(shí);一些社會(huì)組織運(yùn)作不規(guī)范，管理不嚴(yán)格，不僅不能為社會(huì)提供公益服務(wù)，還從事一些非法活動(dòng)，侵害公眾的合法權(quán)益。二是服務(wù)水平總體較低，不能滿(mǎn)足社會(huì)的公共服務(wù)需求。一些社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的能力較強(qiáng)，但由于獨(dú)立性弱、依附性強(qiáng)且行政傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致回應(yīng)社會(huì)需求的積極性不高，如官方的一些社會(huì)組織就存在服務(wù)能力強(qiáng)與服務(wù)意愿弱的不平衡問(wèn)題;一些社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的熱情較高，但由于缺乏經(jīng)費(fèi)和較高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才等，導(dǎo)致無(wú)力回應(yīng)社會(huì)公眾的各種服務(wù)需求，民間的一些社會(huì)組織存在服務(wù)能力弱與服務(wù)意愿強(qiáng)的不平衡問(wèn)題;還有一些社會(huì)組織因?yàn)閮?nèi)部管理不善，頻頻出現(xiàn)公眾質(zhì)疑事件，如中國(guó)紅十字會(huì)和中華慈善總會(huì)因分別受“郭美美事件”和“捐贈(zèng)門(mén)事件”的影響，其公信力被社會(huì)公眾普遍質(zhì)疑，嚴(yán)重削弱了服務(wù)社會(huì)的能力。

　　(二)官方社會(huì)組織與民間社會(huì)組織之間存在不均衡性

　　根據(jù)社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系，社會(huì)組織可劃分為官方社會(huì)組織和民間社會(huì)組織兩種類(lèi)型(亦作官方的、半官方的和民間的劃分)。官方社會(huì)組織是改革開(kāi)放后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，由政府部門(mén)轉(zhuǎn)變職能而形成，或者由政府機(jī)構(gòu)牽頭設(shè)立。它們擁有的制度資源與政府有著密切的聯(lián)系，如組織編制由政府制定，領(lǐng)導(dǎo)人由業(yè)務(wù)主管部門(mén)派遣或任命，而且擁有政府機(jī)關(guān)干部的身份，享受各種稅收減免政策，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼。在參與國(guó)家管理上具有諸多體制內(nèi)的正式渠道，如典型的官方社會(huì)組織“八大人民團(tuán)體”②，既能參與黨和國(guó)家的政策制定過(guò)程，又能參與公共政策執(zhí)行以及社會(huì)管理活動(dòng)。官方社會(huì)組織由于為政府主導(dǎo)組建或者由政府部門(mén)轉(zhuǎn)變而成，一般均按照政府運(yùn)行機(jī)制操作運(yùn)行，是一種自上而下的管理體制。官方社會(huì)組織雖然在制度資源上占盡各種有利條件，但也有其發(fā)展的掣肘，那就是受到的保護(hù)過(guò)多、干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致其獨(dú)立性弱、依附性強(qiáng)，對(duì)于公眾的公共服務(wù)需求的回應(yīng)性較弱。

　　民間社會(huì)組織是由公民自下而上自愿創(chuàng)建的，按照章程開(kāi)展非營(yíng)利性活動(dòng)的組織，具有相對(duì)獨(dú)立地位。與官方社會(huì)組織相比，民間社會(huì)組織屬于體制外機(jī)構(gòu)，無(wú)行政級(jí)別和國(guó)家行政編制，員工不享有官方社會(huì)組織員工的工資福利待遇，領(lǐng)導(dǎo)人一般由其成員通過(guò)選舉產(chǎn)生，或者創(chuàng)辦人成為當(dāng)然的領(lǐng)導(dǎo)者，運(yùn)作經(jīng)費(fèi)一般通過(guò)募捐獲得。目前，我國(guó)民間社會(huì)組織無(wú)政府撥款和補(bǔ)貼，有的由于注冊(cè)登記在工商部門(mén)而享受不到免稅優(yōu)惠。與此同時(shí)，民間社會(huì)組織參與國(guó)家管理的渠道相對(duì)狹窄，尤其是制度內(nèi)的參與渠道非常有限，而且不夠通暢。換言之，國(guó)家沒(méi)有為民間社會(huì)組織參與國(guó)家管理提供專(zhuān)門(mén)的渠道。一般情況下，民間社會(huì)組織通過(guò)尋求與政府官員的接觸表達(dá)利益訴求，通過(guò)舉辦講座、召開(kāi)研討會(huì)、媒體造勢(shì)等方式影響輿論，采用書(shū)信、遞交研究報(bào)告等合法途徑對(duì)有關(guān)的政策制定者進(jìn)行勸說(shuō)等[2]。民間社會(huì)組織雖然具有相對(duì)獨(dú)立地位、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好等優(yōu)勢(shì)，但由于遭遇諸多政策困境，在生存和發(fā)展中存在的困難相比官方社會(huì)組織要多。

　　(三)社會(huì)組織的管理體制與發(fā)展需求之間存在不均衡性

　　我國(guó)社會(huì)組織的宏觀管理體制較寬松，如憲法明確規(guī)定公民享有結(jié)社自由，這為社會(huì)組織發(fā)展提供了根本保障;社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，為社會(huì)組織發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ);而社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)及政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)等一系列改革舉措，為促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展提供了政治條件。為適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的需要，20世紀(jì)90年代末，社會(huì)組織微觀管理體制逐步形成，其標(biāo)志就是1998年頒布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。到目前為止，這兩部條例仍是社會(huì)組織登記管理最重要的法規(guī)。相比宏觀制度環(huán)境，我國(guó)社會(huì)組織的微觀管理體制相對(duì)嚴(yán)苛。如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l件》第三條規(guī)定，“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記”，即每個(gè)社會(huì)組織都必須同時(shí)接受政府主管機(jī)關(guān)即民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)和管理。正是由于“雙重管理體制”增加了社會(huì)組織登記注冊(cè)的難度，有些社會(huì)組織干脆不登記，有些社會(huì)組織甚至到工商管理部門(mén)進(jìn)行登記。正因?yàn)槿绱�，雖然近年來(lái)社會(huì)組織規(guī)模增長(zhǎng)快，但與其他國(guó)家相比明顯不足。民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年一季度，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織有 50.11萬(wàn)個(gè)，每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織的數(shù)量為3.86個(gè)③。而法國(guó)為110個(gè)，日本為97個(gè)，美國(guó)為52個(gè)，阿根廷為26個(gè)，巴西為13個(gè)[3]。 　　目前，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展空間廣闊，發(fā)展需求迫切，這主要表現(xiàn)在三方面。一是隨著權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，參與管理國(guó)家、監(jiān)督政府及公務(wù)員行為成為公民普遍的公共需求，這是社會(huì)組織形成和發(fā)展的觀念基礎(chǔ)。二是近年來(lái)社會(huì)管理領(lǐng)域矛盾和沖突頻發(fā)，這與缺乏公眾不滿(mǎn)情緒疏導(dǎo)渠道，缺乏公眾合理利益訴求表達(dá)空間有密切關(guān)系，這是社會(huì)組織存在和發(fā)展的邏輯前提。“公民權(quán)利的脆弱，在于權(quán)利的個(gè)體分散;而公民權(quán)利的強(qiáng)大，也正在于整體的聯(lián)合。只有每個(gè)公民都能為他人受傷的權(quán)利積極呼吁和吶喊，將他人的權(quán)利與自己的權(quán)利緊緊‘抱成一團(tuán)’，我們才能最終迎來(lái)公民權(quán)利堅(jiān)不可摧的時(shí)代”[4]。個(gè)體分散的利益訴求表達(dá)既不具有可操作性，也不經(jīng)濟(jì)。通過(guò)結(jié)社的方式表達(dá)利益訴求，既方便管理，又益于相互溝通，化解各種不良情緒，有利于形成理性解決問(wèn)題的辦法。三是我國(guó)正處在社會(huì)大變革時(shí)代，社會(huì)新生事物層出不窮，社會(huì)危機(jī)事件頻發(fā)，公共服務(wù)需求也日益多元化，這為社會(huì)組織發(fā)展提供了廣闊空間和不竭的社會(huì)動(dòng)力。

　　二、社會(huì)組織發(fā)展不均衡性生成的內(nèi)在邏輯

　　(一)發(fā)展不充分的公民社會(huì)滋生了社會(huì)組織發(fā)展的不均衡性

　　成熟的公民社會(huì)是社會(huì)組織健康發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。公民社會(huì)包括兩個(gè)層次的內(nèi)涵：一是文化層次，公民普遍具備了權(quán)利意識(shí)和公民能力;二是組織層次，社會(huì)組織成為公民利益訴求表達(dá)和整合的主要方式。而文化層次和組織層次之間又是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)的積極影響下，我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒并在公民社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著積極推動(dòng)作用。如在烏坎事件、郭美美風(fēng)波、溫州動(dòng)車(chē)事件中公民均積極介入，發(fā)揮了強(qiáng)大的監(jiān)督和推動(dòng)作用。從這些社會(huì)事件可以看出，公民開(kāi)始多途徑、多角度地參與社會(huì)管理和建設(shè)，特別在公益慈善方面表現(xiàn)得更加突出，參與度與過(guò)去相比大大增強(qiáng)。在公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的同時(shí)，我國(guó)公民能力還有待提升。公民能力一般包括公民認(rèn)知能力、公民參與能力和公民道德能力。公民能力作用的范圍廣泛，包括政治和行政參與能力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與能力、文化參與能力和社會(huì)參與能力等[5]。我國(guó)公民能力發(fā)展不充分主要表現(xiàn)在公民對(duì)一些公共事件的處理上感性有余、理性不足。如在2012年的釣魚(yú)島事件中，某些城市發(fā)生了打、砸、搶日系車(chē)及車(chē)主事件，近年來(lái)在節(jié)假日的旅游景點(diǎn)發(fā)生的各種公德失范現(xiàn)象等，這些均反映出我國(guó)公民能力建設(shè)的道路還很長(zhǎng)。

　　文化層次的公民社會(huì)發(fā)展不充分，必然會(huì)影響組織層次的公民社會(huì)發(fā)展，尤其是社會(huì)組織的發(fā)展。這具體表現(xiàn)為公民對(duì)自己參與社會(huì)建設(shè)的權(quán)利有認(rèn)知，但是對(duì)于如何有效參與認(rèn)知不足，尤其是對(duì)于通過(guò)結(jié)社行使公民權(quán)利的認(rèn)知還不充分。從近些年看，我國(guó)公民對(duì)一些公共事件的認(rèn)識(shí)和處理態(tài)度上，相比過(guò)去變得更加積極主動(dòng)，但大多數(shù)情況下均以個(gè)人的身份和個(gè)體的權(quán)利參與其中。雖然網(wǎng)絡(luò)為公民集結(jié)觀點(diǎn)和態(tài)度提供了便利，但網(wǎng)民也只是憑借網(wǎng)絡(luò)這個(gè)現(xiàn)成的平臺(tái)發(fā)表看法、跟蹤事件、質(zhì)疑熱點(diǎn)，熱點(diǎn)事件一過(guò)，集結(jié)就會(huì)終止，即“聚也匆匆，散也匆匆”。法制網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)中心對(duì)2012年的群體性事件的分析顯示，臨時(shí)突發(fā)的現(xiàn)象占總體的 53%，事前有組織和遞進(jìn)式開(kāi)展的分別占總體的31%和16%[6]。其中，“事前有組織”的往往是利益相關(guān)者自發(fā)形成的臨時(shí)性組織，也并非指既有的社會(huì)組織�？梢�(jiàn)，我國(guó)公民通過(guò)社會(huì)組織主張和維護(hù)自身權(quán)利和公共利益的意識(shí)不夠明確和強(qiáng)烈，從而使某些群體性事件得不到及時(shí)有效的處理。文化層次的公民社會(huì)發(fā)展不充分，必然導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展缺乏自下而上的推動(dòng)力，缺乏充分的社會(huì)基礎(chǔ)，公民對(duì)于社會(huì)組織的存在和功能認(rèn)同感不足。

　　(二)政府主導(dǎo)模式形塑了社會(huì)組織發(fā)展的不均衡性

　　我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程是由政府主導(dǎo)的，從改革開(kāi)放前的官方社會(huì)組織一家獨(dú)大，到如今的官方與民間社會(huì)組織共存格局，政府一直扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者的角色。因此，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展一直具有政府依附特性，社會(huì)組織的發(fā)展有賴(lài)于政府釋放權(quán)力空間。從某種程度上說(shuō)，政府釋放的權(quán)力空間就是社會(huì)組織成長(zhǎng)和發(fā)展的空間;而政府如何釋放權(quán)力和釋放到多少權(quán)力，取決于政府對(duì)社會(huì)組織尤其是民間社會(huì)組織的認(rèn)知。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府之所以對(duì)于社會(huì)組織管理采取管控模式，根源在于對(duì)某些社會(huì)組織的不信任，認(rèn)為其存在會(huì)給政府制造諸多麻煩，甚至認(rèn)為會(huì)給社會(huì)安全穩(wěn)定帶來(lái)隱患。然而，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的促動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立、自由、平等和參與的現(xiàn)代觀念在整個(gè)社會(huì)逐漸萌發(fā)，社會(huì)組織開(kāi)始興起。在這種情況下，政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展采取了便于控制的有限發(fā)展政策，隨之而來(lái)的就是管控型管理制度的建立，標(biāo)志是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的出臺(tái)。政府對(duì)于民間的社會(huì)組織不僅在登記管理上采取嚴(yán)格的管制，而且在政策上未給予其發(fā)展以扶持。同時(shí)，政府對(duì)民間社會(huì)組織參與政治活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)也未設(shè)置通暢的制度化渠道。在公民社會(huì)剛剛萌生的社會(huì)環(huán)境中，這必然導(dǎo)致新生的社會(huì)組織除非依托名人和要人效應(yīng)，否則生存和發(fā)展就會(huì)面臨著各種困境，民間社會(huì)組織的生存和發(fā)展尤為困難。

　　(三)行政體制改革滯后固化了社會(huì)組織發(fā)展的不均衡性

　　我國(guó)的改革最早在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拉開(kāi)大幕，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革也最深入和最全面，由此也使獲取經(jīng)濟(jì)利益成為經(jīng)濟(jì)主體行為的根本動(dòng)因，利益也因此成為普通百姓敢于談?wù)摵妥非蟮哪繕?biāo)。然而，社會(huì)主體利益訴求的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政府政策支持，如何通過(guò)影響政府政策而實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，就成為社會(huì)主體行為選擇的指導(dǎo)原則。一般來(lái)說(shuō)，在高度組織化的社會(huì)中，單個(gè)的社會(huì)主體與政府就公共政策進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的能力是非常有限的，因?yàn)?ldquo;分散的、數(shù)量上眾多的個(gè)體在保護(hù)其權(quán)利的戰(zhàn)場(chǎng)上卻往往顯得不堪一擊;很多時(shí)候，分散的大多數(shù)個(gè)體在制度框架設(shè)定的游戲中注定要成為‘悲愴的失敗者’”[7]。“與分散的個(gè)體相比，個(gè)體利益的組織化可以帶來(lái)更多的參與資源、更豐富的信息。”[8](p.83)因此，通過(guò)結(jié)社以組織的形式影響政府決策更加符合經(jīng)濟(jì)主體的逐利本性，也更加有效。然而，這種情況在我國(guó)并未普遍出現(xiàn)。相反，經(jīng)濟(jì)主體通過(guò)以個(gè)體的方式接觸政府決策中樞成員來(lái)獲取政策上的關(guān)照卻成為一種普遍現(xiàn)象。這其中的根本原因在于行政改革尤其是行政決策體制改革落后于經(jīng)濟(jì)改革，行政改革滯后于人們的觀念，以致于適應(yīng)不了社會(huì)發(fā)展對(duì)于降低成本的需求。如我國(guó)的一些地方政府決策權(quán)過(guò)度集中于少數(shù)人手中，決策信息公開(kāi)不充分甚至暗箱操作，決策監(jiān)督機(jī)制乏力等，導(dǎo)致通過(guò)公開(kāi)的、合法的、組織的方式難以影響政府決策。在這種情況下，一方面，人們強(qiáng)烈希望憑借社會(huì)組織的力量推動(dòng)政府進(jìn)一步改革，使之決策透明化，以降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行成本;另一方面，在現(xiàn)行政府決策體制下，為謀求自身利益的實(shí)現(xiàn)，人們又不得不單兵突進(jìn)，甚至不惜冒著違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)與政府接觸。 　　三、政府推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的因應(yīng)之策

　　(一)依法保障公民權(quán)利，促進(jìn)公民社會(huì)的早日生成

　　公民社會(huì)生成的主要標(biāo)志是公民均能通過(guò)社會(huì)組織的方式積極行使各種權(quán)利和承擔(dān)公共義務(wù)，有強(qiáng)烈的道德責(zé)任感。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然公民權(quán)利意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)統(tǒng)治和管理，歷史上從未出現(xiàn)過(guò)現(xiàn)代公民社會(huì)實(shí)體的前身，也缺乏孕育公民社會(huì)所需要的思想文化條件，因而我國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)任重道遠(yuǎn)。而在公民社會(huì)成長(zhǎng)的道路上，政府公權(quán)力對(duì)公民私權(quán)的侵犯則嚴(yán)重阻礙了公民權(quán)利意識(shí)的發(fā)展。因此，我國(guó)公民社會(huì)的生成離不開(kāi)政府這一角色，需要政府積極承擔(dān)責(zé)任。首先，要進(jìn)一步增強(qiáng)政府對(duì)公民權(quán)利的保障意識(shí)，在對(duì)公務(wù)員的教育和培訓(xùn)內(nèi)容中要增加關(guān)于公民權(quán)利保障的內(nèi)容，通過(guò)專(zhuān)門(mén)教育和培訓(xùn)使之充分認(rèn)識(shí)到，手中掌握的權(quán)力是人民賦予的，政府在行使公共權(quán)力過(guò)程中必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利不受侵犯。其次，將依法保障公民權(quán)利納入政府績(jī)效考核指標(biāo)之中，并規(guī)定一定的權(quán)重，使之引導(dǎo)政府及公務(wù)員自覺(jué)保障公民權(quán)利，并對(duì)發(fā)生侵犯公民權(quán)利的部門(mén)或公務(wù)員實(shí)行一票否決。再次，政府要在全社會(huì)傳播公民權(quán)利觀念，鼓勵(lì)公民以個(gè)體和組織的形式參與公共事務(wù)管理，積極承擔(dān)公共義務(wù)，為公民增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)和能力創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境。最后，進(jìn)一步完善公民和社會(huì)組織參與政府決策和社會(huì)管理的制度，如聽(tīng)證制度、人民代表制度、咨詢(xún)制度等，使公民管理國(guó)家的權(quán)利真正落到實(shí)處，公民和社會(huì)組織因此而增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，提高服務(wù)社會(huì)的能力，從而為社會(huì)組織的健康有序發(fā)展提供制度條件。

　　(二)健全和完善管理體制，促進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展

　　管理制度健全與否決定著社會(huì)組織發(fā)展空間的大小。首先，通過(guò)立法的方式對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)和地位作出統(tǒng)一規(guī)定，以此區(qū)分社會(huì)組織與其他組織，避免出現(xiàn)魚(yú)龍混雜的現(xiàn)象。社會(huì)組織的性質(zhì)界定要使之與黨政組織、企業(yè)組織區(qū)分開(kāi)來(lái)，反映其志愿奉獻(xiàn)社會(huì)、服務(wù)公眾、不以營(yíng)利為目的本質(zhì)屬性;社會(huì)組織不僅是政府與公民之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，而且是監(jiān)督政府、幫襯政府的組織力量。其次，改革社會(huì)組織的雙重管理體制，加強(qiáng)常態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于社會(huì)組織，可以變雙重管理為直接登記備案。如廣東省從2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會(huì)組織直接向民政部門(mén)申請(qǐng)成立。這是對(duì)社會(huì)組織雙重管理體制進(jìn)行改革的有益嘗試。與此同時(shí)，政府需要做的重點(diǎn)工作是為社會(huì)組織運(yùn)行提供科學(xué)合理的制度規(guī)范并監(jiān)督規(guī)范的執(zhí)行。政府應(yīng)改變只注重入口管理甚至只審批不監(jiān)管的管理模式，對(duì)社會(huì)組織既要進(jìn)行入口管理，又要加強(qiáng)過(guò)程管理，既要注重事后管理，又要注重事前預(yù)防，使常態(tài)化管理成為常態(tài)。再次，健全民間社會(huì)組織發(fā)展的政府扶持機(jī)制。政府要為民間社會(huì)組織提供一定的財(cái)政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，對(duì)相關(guān)社會(huì)組織提供免稅收的優(yōu)惠政策。同時(shí)，要加大對(duì)民間社會(huì)組織人才培訓(xùn)工作的力度，提升民間社會(huì)組織管理者和工作者整體素養(yǎng)。最后，推動(dòng)社會(huì)組織信息公開(kāi)制度建設(shè)，接受公眾的廣泛監(jiān)督，使社會(huì)組織發(fā)展與社會(huì)公眾的信任形成良性互動(dòng)。我國(guó)社會(huì)組織內(nèi)部管理制度不健全，尤其是信息不公開(kāi)導(dǎo)致社會(huì)組織公信力下降。河南宋慶齡基金會(huì)近年來(lái)涉及的“善款放貸”、“公益項(xiàng)目縮水”以及“宋慶齡雕像”等問(wèn)題，公眾廣泛關(guān)注，但至今河南宋慶齡基金會(huì)及其相關(guān)管理部門(mén)沒(méi)有對(duì)公眾的關(guān)切給出任何回應(yīng)。這損害的不僅是社會(huì)組織自身的公信力，更重要的是損傷了公眾對(duì)公益的熱情和整個(gè)社會(huì)的自助能力。

　　(三)深化行政體制改革，提升社會(huì)組織的功能品質(zhì)

　　就社會(huì)管理而言，政府與社會(huì)組織既是管理與被管理的關(guān)系，又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，還是協(xié)同合作的關(guān)系。作為社會(huì)管理的主體之一，社會(huì)組織功能能否發(fā)揮，在既定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，往往又取決于政府這個(gè)社會(huì)管理主體的社會(huì)管理水平。因此，可以說(shuō)，行政體制完善程度決定著社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r。首先，完善政府決策體制，杜絕暗箱操作，使社會(huì)組織通過(guò)整合和表達(dá)社會(huì)利益訴求，成為公民影響政府公共決策的最有效的組織力量，為社會(huì)組織的功能發(fā)揮創(chuàng)造政治參與空間。政府決策要遵循“謀”和“斷”既獨(dú)立又聯(lián)系的原則。所謂獨(dú)立，就是決策中樞系統(tǒng)與包括社會(huì)組織在內(nèi)的咨詢(xún)系統(tǒng)在決策中實(shí)行合理分工，決策中樞系統(tǒng)負(fù)責(zé)“斷”，決策咨詢(xún)系統(tǒng)負(fù)責(zé)“謀”。所謂聯(lián)系，決策中樞系統(tǒng)在“謀”的基礎(chǔ)上再運(yùn)用科學(xué)的手段和方法進(jìn)行“斷”，即決策方案的拍板定案。同時(shí)，在不涉及國(guó)家秘密的政府決策中，決策過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)，使包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)各類(lèi)組織及公民都能參與其中，表達(dá)利益訴求，影響政府政策。其次，完善政府信息公開(kāi)制度，推進(jìn)透明政府建設(shè)，使公民及社會(huì)組織積極行使監(jiān)督政府的權(quán)利，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造制度條件。社會(huì)組織可參與到政府決策的執(zhí)行過(guò)程中，如對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督、評(píng)估、跟蹤反饋等，但前提是政府行為是可以了解和掌握的。從社會(huì)組織發(fā)展角度看，政府信息公開(kāi)制度改進(jìn)的方向當(dāng)然是有利于公民監(jiān)督政府權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。最后，加快推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化改革，為社會(huì)組織發(fā)展，增強(qiáng)功能品質(zhì)創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件。社會(huì)組織的最重要功能之一就是為社會(huì)提供公共服務(wù)。加快推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化改革，可以為社會(huì)組織發(fā)揮這一功能創(chuàng)造機(jī)會(huì)空間，同時(shí)還可減輕政府負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)該將更多的公共服務(wù)職能和事項(xiàng)通過(guò)合同、協(xié)議等方式委托給社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的專(zhuān)業(yè)能力和組織優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)能力的提升和功能的充分發(fā)揮。在公共服務(wù)社會(huì)化的過(guò)程中，政府必須明確責(zé)任，制訂規(guī)則，創(chuàng)造公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　①本數(shù)據(jù)參照中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站公布的關(guān)于社會(huì)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)數(shù)據(jù)，網(wǎng)址為http：//cws.mca.gov.cn/article/gzdt/。

　�、诎舜笕嗣駡F(tuán)體是指中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、中華全國(guó)青年聯(lián)合會(huì)。

　　③本數(shù)據(jù)參照中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站公布的關(guān)于社會(huì)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)數(shù)據(jù)，網(wǎng)址為http：//cws.mca.gov.cn/article/gzdt/。

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