【摘要】農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)是我國在新時期對農(nóng)村集體土地使用制度的改革和創(chuàng)新。本文針對我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中存在的問題，分析了其的產(chǎn)權(quán)原因，從耕地保護和產(chǎn)權(quán)角度提出了完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的建議，奠定集體建設用地流轉(zhuǎn)的基礎。

　　關鍵詞：集體建設用地使用權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)，流轉(zhuǎn);耕地保護

　　[Abstract]ruralcollectiveconstructionlandcirculationinChinaisinthenewperiodofruralcollectivelandusesystemreformandinnovation.Accordingtoourcountryruralcollectiveconstructionlandcirculationproblems,analysesthecausesofpropertyrights,fromtheAngleofcultivatedlandprotectionandproposedperfectingruralcollectiveconstructionlandcirculation,theSuggestionsofcollectiveconstructionlandcirculation.

　　Keywords:collectiveconstructionlanduserightstransferlandpropertyrights;,Thecultivatedlandprotection

　　1引言

　　隨著我國改革開放的深入，國民經(jīng)濟和社會事業(yè)不斷發(fā)展，城市不斷擴張，城鎮(zhèn)國有土地供應的緊張狀況日益突出，特別是近年來農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設突飛猛進，集體建設用地進入市場進行流轉(zhuǎn)的要求日漸緊迫。而正是由于目前農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)中的這種現(xiàn)象處于自發(fā)、無序的狀態(tài)，造成了大量農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的流失和耕地轉(zhuǎn)用，不僅影響了土地市場的正常秩序，給用地單位今后的正常發(fā)展也埋下了土地產(chǎn)權(quán)關系不清的隱患;同時在集體建設用地流轉(zhuǎn)過程中，違法用地、濫占亂用的現(xiàn)象比較突出，嚴重影響了土地資源的可持續(xù)利用，從而需要引起廣泛關注。

　　2農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)

　　“農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)”的確切含義在目前的法律法規(guī)中沒有明確的表述，理論界也沒有統(tǒng)一的提法。為便于深入研究這一問題，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)的含義，本文認為農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)用地、農(nóng)村村民住宅用地這三部分土地連同地上建筑物、構(gòu)筑物進入市場交易，其產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生變更，隨之發(fā)生的土地權(quán)屬關系的流動和轉(zhuǎn)移，一般伴有土地產(chǎn)權(quán)的接受者給子土地產(chǎn)權(quán)的讓渡者一定的經(jīng)濟補償。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)涵蓋土地的各種權(quán)利，但主要是指農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)兩方面。

　　由于我國法律禁止土地所有權(quán)的買賣，對集體所有土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)只規(guī)定了單一的流向，即只能通過征收的方式轉(zhuǎn)為國有，這里國家動用征地權(quán)使土地所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，既包括集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有土地，也包括集體建設用地轉(zhuǎn)為國有土地。故農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的核心是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目的在實踐中也是以集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生最為普遍。為此，本論文主要對農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行研究。

　　3農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題

　　3.1農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀所暴露的問題

　　(1)現(xiàn)行法律規(guī)定不完備

　　關于集體建設用地的初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行立法一方而不允許建設用地以出讓、出租或轉(zhuǎn)讓等方式進行主動流轉(zhuǎn)，但又將“因破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”被動流轉(zhuǎn)作為禁止流轉(zhuǎn)的例外，這種規(guī)定是有一定矛盾的:因為確認被動流轉(zhuǎn)的合法性是以主動流轉(zhuǎn)合法為前提的。

　　(2)流轉(zhuǎn)缺乏制度約束

　　自發(fā)的農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)，直接導致土地利用混亂，加之政府管理的缺位，集體建設用地的所有者和使用者以及使用者之間的私自交易，造成對土地用途管理制度和土地利用總體規(guī)劃制度實現(xiàn)的沖擊，規(guī)劃落實困難，規(guī)劃指標屢遭突破。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于農(nóng)民私搭亂建，布局混亂，導致用地結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，生產(chǎn)和生活環(huán)境狀況惡化。

　　(3)產(chǎn)權(quán)缺乏保障導致交易不安全

　　土地產(chǎn)權(quán)無保障及流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，集體建設用地流轉(zhuǎn)的可靠性差等，也導致流轉(zhuǎn)的法律糾紛和經(jīng)濟糾紛不斷，甚至原集體經(jīng)濟組織中人事變動，也會引發(fā)違約和毀約的現(xiàn)象，交易安全得不到保障。

　　(4)集體建設用地流轉(zhuǎn)主體的限制性影響流轉(zhuǎn)方向多元化的實現(xiàn)

　　現(xiàn)行法律制約集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對集體建設用地使用權(quán)主體設定了嚴格的范圍。但在實際操作中，往往與法律的限制性規(guī)定相抵觸:首先，從主觀意愿來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織希望在更大范圍內(nèi)盤活存量資產(chǎn)，確保集體土地資產(chǎn)利益實現(xiàn)的最大化;其次，從客觀條件來講，既然承認集體建設用地是一種資產(chǎn)，必然要隨同其他資產(chǎn)進入市場。而在資產(chǎn)盤活中，必然不可能受“統(tǒng)一集體經(jīng)濟組織”的限制。

　　3.2問題的原因分析

　　從法理上看，集體建設用地使用權(quán)要受到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制約。集體建設用地使用權(quán)在民法理論中屬于用益物權(quán)，即對他人所有的物，在一定范圍內(nèi)進行占有、使用、收益、處分的他物權(quán)。按照民法中用益物權(quán)的理論，用益物權(quán)以對標的物的使用和收益為主要內(nèi)容。而農(nóng)村土地少叔權(quán)(含土地所有權(quán)等)則包含完整的自物權(quán)的所有權(quán)能(占有、使用、收益、處分)。所以，我們可以說在權(quán)利的性質(zhì)和分類上，集體建設用地使用權(quán)已經(jīng)受到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的制約了。而在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，收益不但體現(xiàn)在使用中，更體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)中。如果不允許集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，則難以實現(xiàn)使用權(quán)人完整意義上的收益權(quán)能。因此應當允許使用權(quán)人在法定的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)集體建設用地使用權(quán)，使其與國有土地使用權(quán)一樣具有完整的權(quán)能。

　　從我國農(nóng)村現(xiàn)狀上看，在我國，國有土地和集體土地產(chǎn)權(quán)的不平等關系長期存在，城市土地的所有權(quán)、使用權(quán)分離后，使用權(quán)實際上是可以買賣和租賃的;而農(nóng)村土地卻不然，至今不能自主地流轉(zhuǎn)，形成“兩種少叔權(quán)、兩個市場”的二元結(jié)構(gòu)。與此同時，國家卻以行政手段大量低價征收農(nóng)村土地，使集體土地資產(chǎn)不斷流失，集體建設用地的產(chǎn)權(quán)殘缺不全。與國有土地相比，農(nóng)村集體建設用地的使用主體和交易的限制較多。由此我們可以看出，農(nóng)村建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)除了受我國相關法律法規(guī)不健全的約束，追本溯源，其自身產(chǎn)權(quán)制度的不完善是制約其發(fā)展的根本原因。這種制約主要體現(xiàn)在：①產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清制約流轉(zhuǎn)中的主體規(guī)范化;②產(chǎn)權(quán)權(quán)能的缺陷制約流轉(zhuǎn)市場發(fā)育的規(guī)范化;③產(chǎn)權(quán)缺乏法律規(guī)范保障制約流轉(zhuǎn)利益分配關系的平衡化。

　　4從耕地保護和產(chǎn)權(quán)角度提出對農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的建議

　　通過對我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的土地產(chǎn)權(quán)理論的研究，依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，針對集體建設用地流轉(zhuǎn)中暴露的種種問題，從制約流轉(zhuǎn)的土地產(chǎn)權(quán)制度根源角度，提出完善集體建設用地流轉(zhuǎn)的建議。

　　4.1完善相關法律規(guī)范

　　(1)土地流轉(zhuǎn)的法學理論依據(jù)

　　梁慧星指出，民法理論把社會經(jīng)濟生活中主體之間轉(zhuǎn)讓財]叔和提供服務的經(jīng)濟活動從總體上稱之為經(jīng)濟流轉(zhuǎn)。土地權(quán)利流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟流轉(zhuǎn)的個重要組成部分。民法理論與我國土地流轉(zhuǎn)的關系主要體現(xiàn)在以下幾方面：①物權(quán)法理論與土地流轉(zhuǎn);②債權(quán)法理論與土地流轉(zhuǎn);③將物權(quán)法和債權(quán)法的功能相結(jié)合，保障土地合法流轉(zhuǎn)。

　　(2)健全農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

　　從法律的角度看，國有土地和集體土地同為土地財產(chǎn)權(quán)，同樣的權(quán)利應當是平等的。允許集體建設用地入市流轉(zhuǎn)，是維護和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的重要途徑。集體土地所有者將集體建設用地以出讓、租賃或作價出資本入股等方式進行流轉(zhuǎn)，可以獲得長久的土地收益，維護自己的合法權(quán)益。

　　4.2建立與集體建設用地流轉(zhuǎn)相適應的土地產(chǎn)權(quán)制度

　　產(chǎn)權(quán)制度建設是規(guī)范集體建設用地流轉(zhuǎn)的基礎，集體建設用地流轉(zhuǎn)是圍繞土地產(chǎn)權(quán)這個核心內(nèi)容展開的。土地流轉(zhuǎn)的過程實際上就是土地產(chǎn)權(quán)運行的過程，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動(交易)以實現(xiàn)資源配置得以合理的過程。這要求以產(chǎn)權(quán)關系明晰、權(quán)能明確為前提，只有產(chǎn)權(quán)關系明確、少叔權(quán)界定合法，土地利用才能合理和經(jīng)濟，其效益才能提高。反之，少叔權(quán)關系越模糊，土地經(jīng)營中的利益、責任關系越混亂，土地的使用越不經(jīng)濟，越?jīng)]有效率。同時產(chǎn)權(quán)明晰也是資源有效配置的前提條件。當前，急需對一農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度進行重新構(gòu)建。

　　4.3明確集體建設用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍

　　權(quán)屬合法、界址清楚、而積準確是一切土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，同樣也應當是集體建設用地流轉(zhuǎn)的前提條件。因此，應與土地產(chǎn)權(quán)交易制度接軌，明確集體建設用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍。市場經(jīng)濟條件卜，政府對于國有和集體兩種土地所有權(quán)都應當依法保護，政府土地管理的目標應當是實施土地利用總體規(guī)劃，嚴格執(zhí)行用途管制制度，控制農(nóng)用地向建設用地轉(zhuǎn)化，切實保護和合理利用土地資源。

　　4.4規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應當與土地產(chǎn)權(quán)制度要求相適應，既體現(xiàn)宅基地利用的經(jīng)濟性，又不違背農(nóng)村土地規(guī)劃利用的立法本意，因此，可以進行如下制度設計:

　　第一，我國可以通過立法明確規(guī)定農(nóng)民出賣、出租房屋時，宅基地使用權(quán)也同時轉(zhuǎn)讓，這樣就能從法律上使宅基地流轉(zhuǎn)符合我國“房地‘體”原則。

　　第二，轉(zhuǎn)讓房屋及宅基地使用權(quán)后，宅基地使用權(quán)主體發(fā)生變化，因此，應當依法**登記手續(xù)。

　　第三，集體經(jīng)濟組織分配給農(nóng)民使用的宅基地雖然允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出租，但為了貫徹“戶一宅”的原則，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出租宅基地后，再申請宅基地的，不應予以批準。

　　5結(jié)論

　　針對當前集體建設用地流轉(zhuǎn)中存在的問題與矛盾，必須進行創(chuàng)新改革，盡快建立起與流轉(zhuǎn)相適應的土地產(chǎn)權(quán)制度，使集體建設用地使用權(quán)能夠按照市場經(jīng)濟的要求流轉(zhuǎn)和合理配置。規(guī)范的基本思路是:在法律、法規(guī)的空間內(nèi)，通過進一步制度創(chuàng)新，解決集體建設用地流轉(zhuǎn)的法規(guī)和相關制度限制;在強化規(guī)劃控制的前提下，進一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體及各項權(quán)能，尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民在建設用地流轉(zhuǎn)中的充足產(chǎn)權(quán)地位;在堅持集體土地使用權(quán)和所有權(quán)相分離的原則下，允許并鼓勵集體建設用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn);與土地產(chǎn)權(quán)交易制度接軌，明確集體建設用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍，以保護農(nóng)民的土地收益，最終實現(xiàn)集體建設用地依法、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。

　　參考文獻

　　[l]陳榮清，紀昌品，陳竹安.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的思考[J].城鄉(xiāng)建設，2006(12):26-27

　　[2]程久苗.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)建[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報，2007,25(3):89-91

　　[3]顧海英，趙德余.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律與產(chǎn)權(quán)問題.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2008(10):63-66

---

轉(zhuǎn)載請注明來自：http://www.jinnzone.com/chengshiguanlilw/2636.html