摘要:自住房保障體系建立以來，公租房逐漸成為“安居工程”中的一項新措施。但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程迅速發(fā)展，龐大的外來人員涌入城市，公租房暴露出很多自身的不足，尤其是不完善的退出機制，導(dǎo)致住房分配公平有效的目的難以實現(xiàn)。完善公租房退出機制，不僅有利于減輕國家的財政負擔(dān)，而且體現(xiàn)了公平、公正原則。

　　關(guān)鍵詞:公租房,退出機制,住房保障

　　我國城鎮(zhèn)住房保障制度發(fā)展至今，已經(jīng)建立起以住房公積金制度、經(jīng)濟適用房制度和廉租房制度為主要內(nèi)容的住房保障體系。公共租賃住房（以下簡稱公租房）作為一項新的住房保障政策，解決了部分城鎮(zhèn)中低收入困難家庭的住房問題，有效改善了社會矛盾，逐漸成為我國保障性安居工程的主力軍，受到黨和國家的高度重視。但是，回顧近幾年我國公租房的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其存在很多問題，其中，不完善的退出機制一直是困擾我國住房保障的瓶頸。確立科學(xué)的退出機制，才是促使有限的公租房得到高效利用、落實安居工程的“生命線”。

　　本文將通過分析公租房“僧多粥少”的現(xiàn)狀，探討退出機制的立法規(guī)范，提出從嚴格準入到后續(xù)保障等的一系列完善退出機制的合理建議。

　　一、公租房

　　目前，我國對公租房還沒有一個統(tǒng)一的定義，但就其特點來看，它是面向城鎮(zhèn)中等收入偏下的住房困難家庭等弱勢群體出租的政策性或保障性住房。建設(shè)公租房是政府解決中低收入人群和新就業(yè)職工等群體住房困難的一個過渡性方法。

　　（一）公租房的產(chǎn)生

　　隨著我國住房保障體系的建立與完善，許多城鎮(zhèn)低收入家庭的住房條件得到有效的改善。但是，由于我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化進程的加快，城市中涌現(xiàn)大量外來人口，導(dǎo)致居民的住房剛性需求隨之增長。房地產(chǎn)市場的畸形繁榮，商品住房價格“高高在上”，城市中存在大量的無力購房者，特別是中低收入者、外來打工人員以及剛剛踏入社會的畢業(yè)生等被稱為“夾心層”的社會弱勢群體。為解決這個問題，國家于“十二五”規(guī)劃綱要提出：我國將重點發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。2010年6月8日，中央七部委聯(lián)合制定了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），指出“大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理住房消費，調(diào)整房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的必然要求”。自此，公共租賃住房建設(shè)在我國正式啟動。

　�。ǘ�）公租房的發(fā)展現(xiàn)狀

　　2012年6月頒布的《公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）將公租房的保障對象規(guī)定為城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。他們的住房問題已成為當(dāng)前我國城市化進程中的一個棘手問題，尤其是戶籍不能及時得到安置的新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生以及外來務(wù)工人員。這些人群中有的由于工作不固定只能選擇租房，但又沒有能力以市場價承租商品住房。有的是知識技術(shù)型的人才，也是將來最有可能成長為中產(chǎn)階級的群體，高房價過度透支他們的未來收入，制約著他們的發(fā)展前景。公租房的應(yīng)運而生便在于解決他們的住房矛盾，以“住有所居”來激勵他們奮斗更高的生活目標。

　　2011年，我國保障房體系建設(shè)進入井噴期，成為房地產(chǎn)建設(shè)的新亮點，新開工建設(shè)公租房227萬套，是2010年的6倍。“十二五”期間，國家將加大對保障性住房建設(shè)的投資力度，預(yù)計建設(shè)各類保障性住房3600萬套。以北京市住房保障建設(shè)為例，截止2013年初，北京市保障性住房建設(shè)用地占全市住宅供地的50%以上。規(guī)劃“十二五”時期建設(shè)、收購各類保障性住房100萬套，其中公開配租配售50萬套，首都功能核心區(qū)人口疏解、棚戶區(qū)改造等定向安置住房50萬套。發(fā)放租金補貼家庭10萬戶。竣工各類保障性住房70萬套。2012年北京市投資中心按照工作計劃，已經(jīng)實現(xiàn)公租房配租6000余套，今年將竣工并計劃配租6000余套，明年計劃竣工18000余套，2015年計劃竣工17000余套。據(jù)北京市建筑委員會登記的數(shù)據(jù)顯示，截止2013年4月13日，公共租賃住房備案通過30808戶。但據(jù)最新的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，北京市外來人口達704.5萬之多，能夠購買商品住房的人數(shù)十分有限，大部分需要租房。這與上文北京市保障性住房的建設(shè)規(guī)劃與配租數(shù)量相比，幾十萬的房源顯然難以滿足龐大的需求群體，即使建成的公租房能夠及時有效的進行配租，實際的保障人數(shù)也將遠遠低于政策設(shè)定的排除中等收入群體之后的保障范圍。因此，筆者形象的稱此現(xiàn)象為“僧多粥少”。

　　二、公租房退出機制

　　設(shè)立公租房退出機制的目的在于：在保障房房源相對不足、還處于供不應(yīng)求的情況下，始終保證最需要保障的群體能夠入住。

　�。ㄒ唬┩顺鰴C制設(shè)定

　　根據(jù)中央七部委聯(lián)合制定的《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“公共租賃住房租賃合同期限一般為3至5年”。各地以此為據(jù)，分別設(shè)定了符合當(dāng)?shù)厍闆r的合約期限，其中最低年限為重慶設(shè)置的1年，最高年限為上海設(shè)置的6年。

　　將各地區(qū)的退出管理辦法統(tǒng)一歸納，基本包括以下三種情況：（1）合約期滿，承租人應(yīng)退出公租房的可提前申請續(xù)約；（2）合約期限內(nèi)，出現(xiàn)違規(guī)行為（如虛報、轉(zhuǎn)租等），經(jīng)審查查明，應(yīng)解除租賃合同并處以相應(yīng)懲罰；（3）合約期限內(nèi)，承租人不再符合公共租賃住房申請條件的，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)退出公共租賃住房。

　　（二）退出機制審核與監(jiān)管

　　我國大多數(shù)城市規(guī)定公租房審核配租程序為：受理——審核——公示——輪候——配租——簽訂合同，前兩個階段主要由政府相關(guān)職能部門進行審核監(jiān)督，而在公示、輪候以及配租階段，則要接受媒體、公證機構(gòu)、老百姓等社會力量的監(jiān)督。

　�。ㄈ�）退出機制的立法規(guī)范分析

　　雖然我國《辦法》和《指導(dǎo)意見》兩部規(guī)章都對公租房的退出作了規(guī)范，但是，在現(xiàn)實中，這兩部規(guī)定實施效果并不十分理想。主要原因在于：

　　1.現(xiàn)行法律規(guī)章效力層次低，其法律的影響力小。我國目前的法律法規(guī)體系中，涉及公租房退出制度的全國性法規(guī)只有《公共租賃住房管理辦法》和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》。從西方國家的立法狀況來看，許多國家都先后頒布了涉及住房保障的基本法律，如“美國1934年就通過了《國家住房法》”，“80年代，英國就頒布了《住宅法》”。目前，我國不僅沒有一部《住宅法》，也沒有專門針對低收入者住房的保障性法規(guī)，使得低收入者住房難以得到有效保障。因此，建立符合國情的住房保障的法律法規(guī)勢在必行。

　　2.責(zé)罰方式較弱，容易使違法者產(chǎn)生僥幸心理，難以達到目的。現(xiàn)有懲罰違反退出機制人員的辦法有逾期責(zé)令退回、扣除工資、罰款、法院強制執(zhí)行。而在現(xiàn)實社會中，家庭情況復(fù)雜，缺乏靈活度的懲罰方式很有可能在現(xiàn)實中難以執(zhí)行，浪費行政資源。另外，我國目前公租房現(xiàn)狀“僧多粥少”，大量具備申請資格的的家庭通常會排隊輪候以等待房源的供給，不再符合資格的違法公租戶霸占或者騙取公租房居住權(quán)，造成合法公租戶無法按時獲得房屋，弱化的懲罰性措施將導(dǎo)致違規(guī)者對法律法規(guī)的漠視。

　　3.配套法律制度不健全，單純依靠涉及公租房的法律法規(guī)。在公租房退出機制中，公租戶的家庭收入信息及個人信用信息是重要的資料，它是判斷其是否應(yīng)當(dāng)主動退出的重要標準。但現(xiàn)實中，公租戶為了實現(xiàn)居住，往往會隱瞞其不穩(wěn)定的“盈利”，導(dǎo)致退出機制難以有效運行。因此，建立個人信用征信法律制度就顯得尤為迫切，它有助于公租房管理機關(guān)有效公正的執(zhí)法。當(dāng)然，除了建立個人信用征信制度，還應(yīng)建立與之配套的申請審核制度、公開評議制度、動態(tài)監(jiān)管制度等。

　　三、完善公租房退出機制的建議

　　及時退出公租房不僅體現(xiàn)了公平原則，而且有利于減輕國家的財政負擔(dān)。由于我國公租房尚處于初步發(fā)展階段，還沒有形成完善的退出機制，因此，借鑒國外及香港地區(qū)經(jīng)驗，對我國公租房退出制度完善提出一系列建議。

　�。ㄒ唬﹪栏窆�租房申請、公示、準入制度

　　為保障將公租房租給真正有需要的家庭，香港政府制定了嚴格的規(guī)定，有關(guān)申請人只有享受一次福利政策，公屋租住權(quán)不能自動世代相傳。當(dāng)租住公屋主及其配偶去世后，其他成年家庭成員必須接受全面的經(jīng)濟狀況審查后，才可獲批新租約。

　　在準入制度方面，明確界定公租房保障對象，嚴格審查申請人資格，根據(jù)收入審核劃分人群，對于收入較低的住房困難人群給予優(yōu)先考慮，對于中等收入者在準入方面可設(shè)置相對較高的租金或者其他租房附加條件，審核通過后工作人員將其信息公布在網(wǎng)絡(luò)或者布告欄里接受群眾的監(jiān)督，無異議者即可進入輪候區(qū)搖號，此搖號過程還需要接受全社會和媒體的監(jiān)督，最后依法簽訂住房保障租賃合同，合同期滿要求續(xù)保的必須要經(jīng)過重新的全面審核，只有符合條件者才能予以續(xù)簽。這樣一套嚴格的審核制度確保了公租房的分配與管理，最大程度的保障了公平與正義原則的體現(xiàn)。建立一套科學(xué)的公租房申請、公示、準入制度是實現(xiàn)公租房退出制度的有效前提，是公租房實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度保障。

　�。ǘ�）構(gòu)建公租房法律制度體系，制定有利于住房保障對象退出的優(yōu)惠政策

　　公共住房作為社會福利體系的重要組成部分，早在20世紀20年代就開始在英美等國家出現(xiàn)。許多亞太國家和地區(qū)也在20世紀五六十年代為解決“二戰(zhàn)”帶來的基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴重、城市居民住房短缺等問題開始普遍建立保障性住房體系。日本是亞太地區(qū)“二戰(zhàn)”后大規(guī)模興建保障性住房的典型國家。香港也于20世紀50年代開始實施公屋建設(shè)計劃，到目前為止，香港已基本形成相互補充的比較完整和完善的住房保障法律體系，通過詳盡的政策、法規(guī)來規(guī)范公共租住房屋制度的運行。如若住戶虛報資料，房屋委員會可終止其租約，并根據(jù)香港法例第283章《房屋條例》第26條的規(guī)定予以檢控。香港法例規(guī)定，任何人士如故意向房屋委員會虛報資料，即屬違法，很可能被刑事起訴，一經(jīng)定罪，可判罰款20000港元及監(jiān)禁6個月。因此，在退出機制方面，香港通過“獎”和“懲”兩類辦法實現(xiàn)退出，即主動退出者享有優(yōu)先購買居屋等優(yōu)惠，而惡意占有公屋則面臨起訴等風(fēng)險。

　　因此，構(gòu)建完整的公租房法律體系是有效實行退出機制的法律保障，通過立法規(guī)范各管理部門的職責(zé)，建立嚴格的懲罰退出機制，另外，制定有利于住房保障對象的優(yōu)惠政策，以利益驅(qū)動促使保障對象主動退出，是實現(xiàn)公租房退出機制的利好措施。

　�。ㄈ�）建立個人信用制度，加強動態(tài)信息監(jiān)管

　　個人信用系統(tǒng)作為市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在歐美國家已有近200年的發(fā)展歷史，在中國香港地區(qū)也已發(fā)展了20多年。由于香港具有發(fā)達的信用體系和個人信用評估系統(tǒng)，因此，房屋署對公屋租住戶的審核非常簡單，公屋租住戶在進行決策的過程中，會清楚地意識到選擇欺騙行為的后果，從而會主動退出公屋。

　　詳盡準確的個人信用體系在我國多數(shù)城市還沒有建立，管理機構(gòu)缺乏居民財產(chǎn)信用登記的完整信息，無法準確衡量居民的真實住房負擔(dān)能力，更無法對其信用記錄實施動態(tài)監(jiān)管，致使部分公租房家庭存在的“隱形”收入管理機構(gòu)不能及時了解，超越申請資格的家庭“應(yīng)退不退”，嚴重影響了公租房準入和退出機制的公信力，阻礙了公租房的有效流轉(zhuǎn)。

　　建立個人信用制度，加強動態(tài)信息監(jiān)管是有效實行退出機制的前提。通過構(gòu)建公租房管理部門通過網(wǎng)絡(luò)平臺，動態(tài)監(jiān)控公租戶的收入信息，有效實行對于異常家庭重點監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)者并給予相應(yīng)懲罰。同時，建立全國聯(lián)網(wǎng)的個人收入申報系統(tǒng)，鼓勵居民如實申報個人收入、資產(chǎn)等信息，將居民收入信息、消費信息、個人租賃誠信檔案與戶籍信息相配套，形成全國聯(lián)網(wǎng)的個人信用體系，并聯(lián)合銀行、證券、保險、法院、公安、稅務(wù)與審計等部門，實現(xiàn)個人信用信息的集中管理、資源共享。

　�。ㄋ模┩晟坪罄m(xù)保障機制，制定長期有效的住房保障規(guī)劃

　　目前，我國公租房建設(shè)尚處于初步發(fā)展階段，政府鼓勵租戶積極退出，可是卻沒有一個健全的多層次的住房供應(yīng)體系，往往導(dǎo)致租戶一旦“退出住房”就會面臨“無房可住”的尷尬局面。為了減少公租房的退出阻力，讓退出公租房的家庭有一定時間安置新住所，在住戶收到遷出通知后，政府應(yīng)給予其合理的暫住期。如住戶在暫住期能證明其家庭收入已連續(xù)幾個月下降至低于規(guī)定的標準，可以延長續(xù)租；若家庭收入下降的情況屬于永久性質(zhì)，住戶可申請再次進入公租房體系。這樣的做法有助于實現(xiàn)住房保障體系的動態(tài)流轉(zhuǎn)，不但可以確保充足的公租房房源，還可以降低保障房體系的建設(shè)成本，增加其利用價值。

　　1978年香港政府實施“居者有其屋”計劃，將較低價格的房屋出售給租用公屋的用戶、臨時房屋取得住戶和平民區(qū)的住戶。1997年又開始實施“租者置其屋”計劃，鼓勵公屋的住戶以較低的價格購買多承租的住房，以緩解政府每年在公屋養(yǎng)護、維修和管理所需的大量資金。除此之外，香港政府還實施“首次置業(yè)貸款”計劃、“夾心層”計劃、“長者租金津貼”計劃等，針對特定的人群設(shè)定不同的計劃，取得了非常好的效果。

　　借鑒上述成功經(jīng)驗，我國政府需要根據(jù)我國的國情創(chuàng)新一個多層次住房供應(yīng)模式，制定長期有效的住房保障規(guī)劃，這是有效實行退出機制的關(guān)鍵。大力加強住房保障體系中各層次保障房的建設(shè)和投入，解決城市不同層次群體的住房問題，實現(xiàn)“租者置其屋——居者有其屋——住者善其屋”。

　　鑒于筆者水平有限及篇幅限制，本文對公租房的退出機制現(xiàn)狀只是做了總體歸納，涉及全國較少省市的具體情況，對于退出機制的探討也只是借鑒個別國家和香港地區(qū)的經(jīng)驗提出建議。退出機制的完善需要國家和各地政府的努力，從經(jīng)濟、法律等多個角度考慮，以此保證住房保障制度的有效實施，加快我國社會發(fā)展步伐。

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