摘要:可再生能源替代傳統(tǒng)能源是綠色低碳發(fā)展的必然選擇。相比較其他類型的可再生能源，風力發(fā)電有其自身的優(yōu)勢，是世界各國未來大力發(fā)展的新能源之一。風電的發(fā)展需要政策，特別是財稅政策的支持。通過對比美國支持風電的財稅政策，指出我國風電發(fā)展及其財稅政策存在的問題，并提出未來我國風電發(fā)展的財稅政策建議。

　　關(guān)鍵詞:風力發(fā)電;可再生能源;財稅政策

　　應(yīng)對全球氣候變化，促使可再生能源的發(fā)展成為各國能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略。大力發(fā)展可再生能源也是我國綠色低碳發(fā)展的必然選擇。由于各類新能源資源的特點、技術(shù)發(fā)展程度及潛力不同，風能和太陽能發(fā)電成為最具發(fā)展?jié)摿Φ捻椖�。風力資源豐富且分布廣;風電清潔可再生;風力發(fā)電設(shè)備在退出生產(chǎn)時不會殘留有毒物質(zhì)。隨著風力預(yù)測技術(shù)的成熟和風電生產(chǎn)的規(guī)�；�，風電投資成本近年來持續(xù)下降，風電成為許多國家應(yīng)對氣候變化的主要替代能源。但風電與化石能源相比經(jīng)濟性弱，且不連續(xù)，因而在發(fā)展中仍然面臨許多問題，需要政策扶持。本文試圖通過對中美支持風電的財稅政策進行分析，發(fā)現(xiàn)我國風電發(fā)展財稅政策的不足，提出未來適合我國風電健康發(fā)展的財稅政策。

　　一、風電發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

　　(一)風電發(fā)展的目標與現(xiàn)狀

　　根據(jù)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，到2020年和2030年我國非化石能源的發(fā)展目標分別是占一次能源消費比重的15%和20%。2011年我國風電裝機總量超過了美國。2012年我國風力發(fā)電總量超過了核電，位居第三�？梢哉f，整個“十二五”時期我國風電飛速增長，年均增長34.6%�！讹L電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》確立了我國風電發(fā)展的總量目標，即到2020年，風電占電力消費比重的6%。

　　(二)風電發(fā)展存在的問題

　　風電發(fā)展存在的問題既有風資源本身的問題，也有政策不足引發(fā)的問題。

　　1.風資源存在的問題。一是其間歇性導(dǎo)致風力發(fā)電的技術(shù)連續(xù)性差。市場對電力的需求已經(jīng)發(fā)展到了要求其持續(xù)性、穩(wěn)定性的階段。特別是在當前電力供應(yīng)充足、需求趨緩的情況下，買方對產(chǎn)品的要求越來越苛刻。間歇性的風電對調(diào)峰的要求很高。二是風資源存在逆需求①現(xiàn)象，而且發(fā)電成本高、存儲和輸送困難，業(yè)界有時稱其為垃圾電源。

　　2.風電發(fā)展存在的問題。一是目前風電的成本依然偏高，其發(fā)展依賴電價補貼并受該補貼政策強烈影響。由于可再生能源發(fā)展規(guī)模的迅速擴大，度電補貼強度較高，補貼資金缺口較大，補貼難以到位，迫使政府不斷調(diào)整補貼政策。風電項目所需投資大、回收期長，一旦政策失效，風電很難吸引到新的投資者。風電企業(yè)競爭激烈，通過競爭和技術(shù)進步進一步降低成本的壓力大。這些因素共同影響了風電企業(yè)的利潤，進而影響風電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。二是風電裝機有效利用不足。雖然風電裝機逐年快速增長，但“重建設(shè)、輕利用”的情況較為突出，消納不足，“棄風”現(xiàn)象嚴重。由于電力產(chǎn)品的高度同質(zhì)性，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實現(xiàn)的電源多樣化，無法影響消費者對電力產(chǎn)品的選擇，而且電力產(chǎn)品本身的即發(fā)即用特性，在沒有需求時只能關(guān)停機組，因此，投資多但自身耗電少的地區(qū)，“棄風”現(xiàn)象就會嚴重。

　　二、支持風電發(fā)展的財稅政策與不足

　　為了支持可再生能源的發(fā)展，我國政府頒布了《可再生能源法》，并通過可再生能源發(fā)展規(guī)劃確定未來要實現(xiàn)的目標，為實現(xiàn)可再生能源的快速發(fā)展提供了重要保證。為了實現(xiàn)可再生能源的發(fā)展目標，國家對可再生能源發(fā)電實行全額保障性收購[1-2]。同時，國家通過財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加等收入，設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，運用財稅政策以促進可再生能源的發(fā)展。

　　(一)支持風電發(fā)展的財稅政策

　　1.對電力產(chǎn)品規(guī)定了上網(wǎng)電價。2009年之前，風電沒有固定的上網(wǎng)電價。電政法[1994]461號規(guī)定，風電場上網(wǎng)定價按照發(fā)電成本加還本付息、合理利潤的原則確定。發(fā)改價格[2006]7號規(guī)定，可再生能源發(fā)電價格實行政府定價和政府指導(dǎo)價(招標確定的中標價格)兩種形式。可再生能源發(fā)電價格高于當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價的差額部分，在全國省級及以上電網(wǎng)銷售電量中分攤。其中風力發(fā)電項目的上網(wǎng)電價實行政府指導(dǎo)價，電價標準由國務(wù)院價格主管部門按照招標形成的價格確定。

　　2009年，國家發(fā)改委《關(guān)于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》(發(fā)改價格[2009]1906號)分資源區(qū)制定陸上風電標桿上網(wǎng)電價。2014年底，這一標桿電價有所下調(diào)。發(fā)改價格[2015]3044號繼續(xù)下調(diào)了新建陸上風電的上網(wǎng)標桿電價。

　　2.稅收優(yōu)惠。對生產(chǎn)和銷售電力產(chǎn)品的企業(yè)，財稅[2008]156號對銷售自產(chǎn)的利用風力生產(chǎn)的電力實行增值稅即征即退50%的政策，但該政策在2015年廢止。財稅[2015]74號將這一政策延續(xù)，自2015年7月1日起，對納稅人銷售自產(chǎn)的利用風力生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%的政策②。

　　風電企業(yè)的企業(yè)所得稅，按照國家重點公共設(shè)施項目實行“三免三減半”的優(yōu)惠政策(第一至第三年免交企業(yè)所得稅，第四至第六年減半征收)。使用風力發(fā)電技術(shù)，按15%的低稅率繳納企業(yè)所得稅③。

　　至于土地使用稅，國家沒有明確的減免規(guī)定，但各地有不同的做法，基本上是根據(jù)占用土地的區(qū)域不同而確定征稅或免稅。

　　(二)風電財稅政策存在的問題

　　可再生能源發(fā)電目前存在的問題很多，從政策層面看，一是規(guī)�；�發(fā)展中存在認識不到位，如風光資源豐富的地區(qū)是電力需求相對較小的地區(qū)，由于電力輸送和儲存能力不足，導(dǎo)致“棄風、棄光”嚴重。這一問題國家層面已通過可再生能源“十三五”規(guī)劃予以調(diào)整。二是現(xiàn)有以傳統(tǒng)化石能源為主的電力運行機制，不適應(yīng)可再生能源規(guī)模化發(fā)展的需要。就當前財稅政策存在的問題，主要有以下幾個方面:

　　1.補貼使用多，短期內(nèi)投資過剩。上網(wǎng)電價對完成既定的發(fā)展規(guī)模發(fā)揮了巨大的作用，但這一政策對企業(yè)技術(shù)進步及競爭力的提升作用不大。利用上網(wǎng)電價來保證風電投資企業(yè)獲得豐厚的利潤，投資者只要獲得項目的建設(shè)權(quán)利即可獲利。在社會上缺乏好的投資項目時，投資者爭搶新能源項目。由于投資過度，供求平衡只能通過限制發(fā)電小時數(shù)加以調(diào)節(jié)，致使裝機的實際完成與利用效率脫節(jié)。再加上電力儲存、輸送能力跟不上，導(dǎo)致“棄風”現(xiàn)象嚴重。這些匯總到一起，就會影響到風電企業(yè)對研發(fā)的投資，因為企業(yè)的高效難以轉(zhuǎn)化為利潤。

　　2.補貼缺口大，可再生能源附加拖欠嚴重。

　　對可再生能源實施補貼是許多國家鼓勵可再生能源發(fā)展的重要舉措。但隨著可再生能源規(guī)模的加大，補貼缺口越來越大，補貼措施難以為繼。歐債危機引發(fā)資金短缺，歐盟可再生能源呈現(xiàn)去補貼化的趨勢[3]。而在我國，隨著可再生能源發(fā)電規(guī)模的擴張，補貼缺口不斷加大。截至2016年底，全國累計補貼資金缺口已達到約600億元，若按照現(xiàn)行的補貼模式，到2020年補貼缺口將擴大到3000億元以上[4]。

　　3.稅收政策工具少，對企業(yè)激勵不足。

　　目前對可再生能源的稅收政策主要是企業(yè)所得稅的“三免三減半”和增值稅的即征即退50%。但企業(yè)所得稅的減免是“從取得經(jīng)營收入的年度起”，取得經(jīng)營收入與獲利并不完全一致。企業(yè)只要發(fā)電就會有經(jīng)營收入，但風力發(fā)電企業(yè)前期投資成本高，有經(jīng)營收入未必能獲得較高的利潤。減免稅期限短，所得少甚至無所得時，這種政策對企業(yè)就成了“雞肋”。其他稅收政策工具如加速折舊、投資抵免等基本沒有。土地使用稅政策由國家統(tǒng)一規(guī)定，有些地方雖然自行規(guī)定減免，但缺乏法律效力

　　。三、美國風電發(fā)展的財稅政策

　　相對于我國主要倚重補貼的可再生能源激勵政策，美國更多運用的是稅收激勵。由于美國的州和地方均有獨立的施政權(quán)力，在風電的發(fā)展上，聯(lián)邦和州及地方存在不同層面激勵政策④。

　　(一)聯(lián)邦層面的稅收激勵

　　對美國可再生能源發(fā)展的貢獻最為突出的是美國聯(lián)邦層面的生產(chǎn)稅收抵免和投資稅收抵免。

　　1.生產(chǎn)稅收抵免(ProductionTaxCredit，PTC)。美國的風電PTC始于1992年，其對風電的發(fā)展可從投資者的反應(yīng)略見一斑。在PTC取消的3個年份(2000年、2002年和2004年)，風力發(fā)電裝機容量的增長速度出現(xiàn)明顯停滯。而在政策即將到期的年份，風能開發(fā)項目則出現(xiàn)顯著增加。2005年后，PTC基本實現(xiàn)了政策的“無縫連接”，美國的風電產(chǎn)業(yè)隨之進入高速發(fā)展期。2009年2月美國政府出臺《復(fù)蘇和再投資法案》，對2012年年底前新投產(chǎn)的風電，實施按發(fā)電量0.023美元/千瓦時的PTC政策，期限為10年。隨后該政策不斷延期，并在2020年逐步削減為零。

　　2.投資稅收抵免(InvestmentTaxCredit，ITC)。美國《能源稅收法》中規(guī)定，對于購買風能設(shè)備的業(yè)主，可從當年所須繳納的所得稅中抵扣所付金額中前2000美元的30%及其后8000美元的20%;可以從當年的聯(lián)邦所得稅中抵扣投資總額的25%用于開發(fā)利用風能的發(fā)電技術(shù)。小型風電場投資額的30%，可以實施稅收抵免，2016年年底到期[5]。

　　3.加速折舊優(yōu)惠。美國《稅收改革法案》規(guī)定，對大型風電項目以及符合規(guī)定的技術(shù)進行加速折舊，風電項目折舊期為5年。

　　4.國家財政補貼計劃。2008年金融危機之后，通過稅收激勵刺激投資難度較大，美國《經(jīng)濟復(fù)蘇法案》第1603條規(guī)定為符合條件的可再生能源項目提供30%的現(xiàn)金補貼，即風電項目的開發(fā)者可選擇30%的ITC來替代PTC。對2013之前建成以及2011年之前在建的項目，開發(fā)商可選擇從財政部收取相當于ITC價值的現(xiàn)金。這一時期，財政補貼的作用超過了生產(chǎn)稅收抵免和投資退稅。

　　(二)州層面的激勵政策

　　除了聯(lián)邦層面的稅收優(yōu)惠，美國還有州和地方的稅收優(yōu)惠。以佛羅里達州為例，可再生能源稅收激勵包括三個層面的內(nèi)容，除了上述的PTC和ITC外，還有對用于可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施、輸送、儲存技術(shù)等所購產(chǎn)品的銷售稅退還⑤。比較而言，州政府采取的激勵方式更為靈活。

　　四、中美財稅政策分析

　　中國和美國對風電均給予支持，但中國使用補貼多，美國使用稅收抵免多，不同政策工具的選擇對政府、對企業(yè)產(chǎn)生不同的效果。

　　(一)政府出錢與政府少收錢

　　雖然中國和美國都對可再生能源電力產(chǎn)品給予度電的生產(chǎn)激勵，但中國主要采用上網(wǎng)電價，即國家規(guī)定每度電價格，高于燃煤標桿電價的部分由電力附加基金給予補貼，這樣企業(yè)只要拿到項目建設(shè)許可，生產(chǎn)的電力就有了利潤保證。標桿電價政策穩(wěn)定了投資者預(yù)期收益水平，為投資決策提供了價格訊號，對中國風電產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化、規(guī)�；�發(fā)展起到了積極作用。但隨著可再生能源發(fā)展規(guī)模擴大，補貼缺口越來越大。

　　美國采用稅收抵免的方法，即企業(yè)必須有交稅的能力，享受的優(yōu)惠再從該稅收中抵減。企業(yè)要想得到稅收優(yōu)惠，必須先賺取稅收。只要企業(yè)有足夠的應(yīng)納稅額，每度電0.023美元的優(yōu)惠就能落到實處。表面上企業(yè)也是得到了一定的國家補貼，但給國家?guī)�來的負擔不同。稅收抵免不需要政府出線，不會形成政府的財政負擔。與國內(nèi)多年執(zhí)行的標桿電價相比，美國的稅收政策更具持續(xù)性。

　　(二)企業(yè)搶項目與企業(yè)重效率

　　由于電力產(chǎn)品整體過剩，我國對不同電源都有發(fā)電小時的限制。企業(yè)競爭的不是技術(shù)、管理，而是項目和發(fā)電小時數(shù)，這樣企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢很難轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。中國上網(wǎng)電價的規(guī)定保證了可再生能源發(fā)電的利潤，但是投資者只注重項目的規(guī)模，忽視效率，不利于優(yōu)勢企業(yè)的脫穎而出。

　　美國采用稅收抵免的方法，需要企業(yè)有足夠的競爭力特別是獲利能力，這樣稅收抵免政策才能變成企業(yè)的收益。因而企業(yè)必須注重管理和技術(shù)更新。同時，由于稅收優(yōu)惠不僅適用于風電企業(yè)，對于輔助設(shè)施的稅收優(yōu)惠也利于實現(xiàn)美國的全面技術(shù)領(lǐng)先戰(zhàn)略。

　　(三)政府主導(dǎo)與企業(yè)主動

　　補貼主要是政府對風電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起主導(dǎo)作用，企業(yè)缺乏投資的自主性。過多的補貼使得政府難以承受，不得不考慮該政策的退出。由于企業(yè)不能預(yù)測政府的政策動向，難免陷入被動的境地。

　　稅收優(yōu)惠可以激發(fā)企業(yè)自主投資的積極性。企業(yè)需要獲得足夠的稅收才能享受到稅收優(yōu)惠的好處。因而只有高效優(yōu)勢的企業(yè)才能足額享受到該優(yōu)惠，這就激發(fā)了企業(yè)的競爭活力。企業(yè)會把重心放在加強管理、研發(fā)、購買高效率的設(shè)備、運用智能化等，以實現(xiàn)企業(yè)效率最大化。優(yōu)惠的稅收政策對這些企業(yè)具有激勵作用，而且政策支持有利于帶動全行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

　　(四)次中央政府發(fā)揮的作用不同

　　地方政府對地方的情況較為清楚，因此地方政府對可再生能源發(fā)展的作用非常重要。由于美國不同級次的政府都有相應(yīng)的征稅權(quán)力，因此在鼓勵新能源發(fā)展的政策激勵方面，次中央政府發(fā)揮著重要的作用。以佛羅里達州為例，為鼓勵風能的發(fā)展，在聯(lián)邦政府稅收抵免的基礎(chǔ)上，州政府也制定了相應(yīng)的稅收政策。

　　中國地方政府沒有相應(yīng)的稅收權(quán)力，在稅收政策的運用上沒有主動權(quán)。地方政府即使有相應(yīng)的扶持意愿，往往也是補貼的疊加。土地使用稅目前尚未有明確的減免政策，各地在操作上隨意性較大⑥，增加了企業(yè)的不確定性。

　　五、促進我國風電健康發(fā)展的財稅政策調(diào)整

　　中國風電經(jīng)過了從示范階段(1986-1993)、產(chǎn)業(yè)化階段(1994-2005)，到2006年的全面推廣階段[6]。但2016年，國家明確棄風嚴重的地區(qū)(超過20%)不安排新建項目�？梢哉f，政府補貼政策是完成風電目標規(guī)模的重要推手，未來的風電政策應(yīng)該由規(guī)模壯大轉(zhuǎn)為提質(zhì)增效。因此要改進目前的補貼政策，結(jié)合當前及未來的稅制改革，更多運用稅收政策。

　　(一)運用稅收政策替代補貼政策

　　在風電目標規(guī)�；�本實現(xiàn)、“棄風”問題嚴重的情況下，通過政策轉(zhuǎn)型，運用稅收政策替代補貼政策來引導(dǎo)風電產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展非常重要。減少補貼首先減輕了政府的支出負擔。利用稅收政策也有利于市場機制發(fā)揮作用，優(yōu)勝劣汰，激發(fā)企業(yè)的競爭活力，減少企業(yè)盲目投資。政策手段除了目前的免稅期和低稅率外，還包括風電場投資稅收抵免或風電產(chǎn)品生產(chǎn)稅收抵免、風電設(shè)備加速折舊、增加研發(fā)費用的加計扣除等。

　　(二)從全產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計稅收優(yōu)惠政策

　　面對當前“棄風”現(xiàn)象嚴重的現(xiàn)狀，風電的發(fā)展一方面要提高發(fā)電效率，另一方面要降低棄風率。提高發(fā)電效率需要設(shè)備效率和管理效率同時提高。設(shè)備效率的提高，等量電力的投資成本會降低;加強管理，則可以提高產(chǎn)出率。這樣，對設(shè)備生產(chǎn)者研發(fā)費用的所得稅前扣除力度就需要增加。

　　降低棄風率則需要提高風電的消納水平和儲存能力�？稍偕�能源發(fā)展需要供給側(cè)的改革，但需求側(cè)的改革也不可忽視。考慮到外部性，綠色電力的價格要高些。鼓勵購買綠色電力，配合綜合個人所得稅的實施，對購買綠色電力的消費者，其支付額的一定比例可以所得稅前扣除。電力儲存的技術(shù)需要運用國家力量去攻克。

　　(三)發(fā)揮地方政府稅收政策發(fā)力的精準性

　　風電效率的提高需要省際之間的合作，這需要地方政府有相應(yīng)的自主權(quán)，特別是稅收政策的決定權(quán)，以鼓勵本區(qū)域可再生能源的發(fā)展及跨區(qū)域的合作。黨的十九大報告提出“賦予省級及以下政府更多的自主權(quán)”，為這一政策的施行提供了制度依據(jù)。

　　當然，綠水青山需要全民的努力與擔當。隨著可再生能源發(fā)電的穩(wěn)定性逐步增強，通過生態(tài)環(huán)境稅、能源稅等稅收政策迫使部分傳統(tǒng)能源發(fā)電有序退出也是一種歷史選擇。

　　參考文獻:

　　[1]國家發(fā)改委.關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的通知[Z].發(fā)改能源[2016]625號，2016.

　　[2]國家發(fā)改委，能源局.關(guān)于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作有關(guān)要求的通知[Z].發(fā)改能源[2016]1150號，2016.

　　[3]曹慧.歐盟可再生能源產(chǎn)業(yè)去補貼化趨勢及對中國的影響[J].中國能源，2016(11):25-28.

　　[4]何英，董欣.到2020年可再生能源補貼缺口擴至3000億元自愿交易的綠證效力幾何?[N].中國能源報，2017-03-15.

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