改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)在保持快速增長的同時(shí)，收入差距也迅速擴(kuò)大了。從國民收入分配的格局來看，在初次分配中，企業(yè)部門占比從1992年的17.4%上升至2008年的25.3%，增長7.9%；政府部門占比從1992年的16.6%上升至2008年的17.5%，增長0.9%；居民部門占比從1992年的66.1%下降至2008年的57.2%，下降8.9%。在再分配過程中，企業(yè)部門占比從1992年的11.7%上升至2008年的21.6%，增長9.9%；政府部門占比從1992年的20.0%上升至2008年的21.3%，上升1.3%；居民部門占比從1992年的68.3%下降至2008年的57.1%，下降11.2%。

　　摘要：與經(jīng)典分權(quán)理論假說不同，中國式財(cái)政分權(quán)下的增長型激勵(lì)使地方政府工作重心在于促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，而增長的結(jié)果使初次分配中收入分配向資本和企業(yè)以及政府傾斜，勞動(dòng)報(bào)酬和居民收入水平下降，再分配后收入差距依然較大，這是導(dǎo)致中國收入差距的體制性根源。然而，解決問題卻不能將矛頭直指地方政府，認(rèn)為地方政府是“萬惡之源”。換言之，中央政府責(zé)任“缺位”、激勵(lì)機(jī)制異化、財(cái)政分權(quán)制度不完善與監(jiān)督約束機(jī)制的缺失，共同造成了地方政府行為異化和收入差距。因此，調(diào)節(jié)中國的收入差距應(yīng)從劃分事權(quán)、優(yōu)化增長型激勵(lì)和建立健全財(cái)政分權(quán)所必需的制度基礎(chǔ)和監(jiān)督制約機(jī)制著手。

　　關(guān)鍵詞：增長型激勵(lì),財(cái)政分權(quán),地方政府行為,收入差距

　　一、問題的提出

　　由于居民部門收入主要源于勞動(dòng)所得，企業(yè)部門收入主要源于資本所得，政府部門收入主要源于稅收，因此，從初次分配和再分配來看，國民收入分配均呈現(xiàn)向政府和企業(yè)傾斜之勢，而勞動(dòng)所得均呈現(xiàn)下降趨勢。居民部門收入水平下降直接導(dǎo)致居民消費(fèi)支出的降低，如圖1所示。與居民部門收入下降趨勢相一致，自2000年以來，居民消費(fèi)支出占GDP的比重由46.4%下降到2011年的35.4%，下降11個(gè)百分點(diǎn)。在消費(fèi)支出不足的情況下，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府不得不增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，并依靠投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。從2000年開始，固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅猛增長，投資占GDP的比重由33.2%一路高升到2011年的65.9%，經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯的失衡狀態(tài)。當(dāng)前，消費(fèi)需求不足已成為中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)外“雙失衡”的根源。因此，提升勞動(dòng)報(bào)酬和居民部門的收入水平不僅具有重要的社會(huì)倫理意義，而且對于中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

　　因此，找到引致收入差距的原因就成為解決問題的核心。李稻葵等（2009）針對在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期勞動(dòng)份額下降的問題，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中勞動(dòng)力在不同部門間的轉(zhuǎn)移是有摩擦的，摩擦力大于資本的運(yùn)動(dòng)所面臨的阻力，因而勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度低于資本的轉(zhuǎn)移速度，結(jié)果是勞動(dòng)力獲得的回報(bào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中低于其邊際產(chǎn)出，所以，勞動(dòng)收入份額在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期一定是下降的。呂冰洋、禹奎（2009）認(rèn)為，由于中國實(shí)行的是以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，居民部門承擔(dān)了大量的稅收負(fù)擔(dān)，因此，稅收負(fù)擔(dān)的變動(dòng)深刻影響了國民收入分配，降低了居民部門的收入水平。胡寶娣等（2011）則認(rèn)為，以國企職工和城鎮(zhèn)居民為主要對象的社會(huì)保障支出的提高導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大。賴文燕（2012）認(rèn)為，在中國城鄉(xiāng)要素市場人為分割的情況下，勞動(dòng)力、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)受到限制，要素錯(cuò)配導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距。上述文獻(xiàn)使我們對收入差距的成因有了充分的認(rèn)識(shí)。然而，加快勞動(dòng)力部門間流動(dòng)、完善稅制和促進(jìn)勞動(dòng)力、資本等要素在城鄉(xiāng)間合理配置，似乎還只是就影響收入分配的某個(gè)方面來研究，我們需要從多維度、深層次審視中國的收入分配問題。誠如Coase（1974）所言，實(shí)證研究都希望建立可以指導(dǎo)我們對各種活動(dòng)進(jìn)行管理與籌資的一般規(guī)則，然而，這些規(guī)則必須從不同制度框架下的活動(dòng)是如何被實(shí)施的研究中推演出來才會(huì)有用。其實(shí)，賈康（2010）、李稻葵（2011）曾指出，現(xiàn)行財(cái)政體制是引致中國收入分配問題的根源所在，這為解決中國收入差距問題提供了新的線索。但遺憾的是，兩位作者并沒有進(jìn)一步分析通過什么樣的機(jī)制使財(cái)政分權(quán)影響了收入分配。

　　關(guān)于財(cái)政分權(quán)與收入分配的關(guān)系，Jutting等（2004）發(fā)現(xiàn)，分權(quán)改革有助于提高公眾參與程度、增進(jìn)公共部門責(zé)任感、改善政府治理水平，而這些都是影響貧困的重要因素。然而，Bardhan和Mookherjee（2005）認(rèn)為，分權(quán)的體制提高了地方政府對本地居民整體福利的責(zé)任感，但地方精英可以通過政治影響力、“政治獻(xiàn)金”的方式來換取公共服務(wù)的優(yōu)先權(quán)。因此，公共支出可能會(huì)更偏向富人，并不利于貧困減少。Kappeler和Valila（2008）進(jìn)一步指出，財(cái)政分權(quán)會(huì)降低具有再分配性質(zhì)的公共投資占總公共投資的比重。陳安平和杜金沛（2010）發(fā)現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)的背景下，只有傾向于農(nóng)業(yè)投入以及科教文衛(wèi)支出增加的政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，才能有效縮小城鄉(xiāng)收入差距。陳工和洪禮陽（2012）通過計(jì)量檢驗(yàn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)度越高，政府生產(chǎn)性支出和公共品供給越偏向于城市部門，越容易引起城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大。上述研究意識(shí)到了財(cái)政分權(quán)能夠影響收入分配，對于認(rèn)識(shí)財(cái)政分權(quán)與收入分配差距之間的關(guān)系具有重要意義。但是，不足或有待研究之處在于：（1）支持財(cái)政分權(quán)影響收入分配的文獻(xiàn)并沒有具體分析財(cái)政分權(quán)對收入分配的影響，且多數(shù)文獻(xiàn)直接從實(shí)證檢驗(yàn)著手，缺乏必要的理論分析；（2）現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中于財(cái)政分權(quán)與城鄉(xiāng)收入差距的分析，而城鄉(xiāng)收入差距只是總體收入差距的一個(gè)表現(xiàn)而已；（3）從學(xué)科角度而言，盡管一個(gè)國家或地區(qū)的收入分配與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯相關(guān)，然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或人均GDP不可能是決定一個(gè)國家或地區(qū)收入分配的唯一手段，應(yīng)將對收入分配問題的研究由經(jīng)濟(jì)視野拓展為收入分配與政治、經(jīng)濟(jì)三維綜合系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的探索，換言之，應(yīng)從新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角審視收入分配問題。

　　本文可能的創(chuàng)新之處在于，采用新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，以財(cái)政分權(quán)為制度背景，構(gòu)建收入分配與政治、經(jīng)濟(jì)三維綜合分析框架，詳細(xì)說明了財(cái)政分權(quán)對收入分配的影響機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制，論證了財(cái)政分權(quán)框架下增長型激勵(lì)對收入分配的影響，并基于中國的實(shí)證檢驗(yàn)提出有關(guān)的政策建議。本研究的意義在于，既彌補(bǔ)了當(dāng)前關(guān)于財(cái)政分權(quán)與收入差距研究的理論不足，又提出了中國收入差距更深層次的成因和解決問題的新線索和財(cái)政分權(quán)解，因此，本文具有重要的理論與實(shí)踐意義。二、中國式財(cái)政分權(quán)與收入差距：分析框架

　　總的來看，收入分配包括功能性分配與規(guī)模性分配兩個(gè)層面（見圖2）。前者是指政府、企業(yè)與居民三大部門在參與國民收入分配的過程中所形成的分配格局；后者是指居民憑借所掌握的生產(chǎn)要素——資本、勞動(dòng)、技術(shù)在參與財(cái)富創(chuàng)造的過程中所形成的分配格局。而財(cái)政分權(quán)是如何影響收入分配的呢？由于現(xiàn)有研究缺少必要的理論分析，本文需要建立財(cái)政分權(quán)對收入分配的影響機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制。

　　財(cái)政分權(quán)理論源于20世紀(jì)50年代西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共品供給問題的研究，主要是指給予地方政府一定的支出責(zé)任范圍和稅收權(quán)力，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以更好地滿足轄區(qū)選民的公共需求，其結(jié)果便是地方政府能夠提供更多更好的公共品。所以，財(cái)政分權(quán)最初就是和地方政府的良好作用聯(lián)系在一起的。由于第一代財(cái)政分權(quán)理論“仁慈型政府”假定與現(xiàn)實(shí)相左，而以錢穎一、weingast等人為代表將公共選擇理論“理性人政府”假定應(yīng)用到財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域，將財(cái)政分權(quán)問題的研究由傳統(tǒng)的政府間收支劃分轉(zhuǎn)移到財(cái)政分權(quán)實(shí)施主體一政府特別是地方政府的內(nèi)在激勵(lì)及對經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的影響，使財(cái)政分權(quán)無論從理論深度還是作用范圍均得到了擴(kuò)展和延伸，也稱第二代財(cái)政分權(quán)理論。

　　與西方財(cái)政分權(quán)建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上不同，中國的財(cái)政分權(quán)始于一個(gè)集權(quán)化的政治經(jīng)濟(jì)空間，中央與地方間的財(cái)政關(guān)系建立在集權(quán)制下的政府委任制基礎(chǔ)上，因此，中國的財(cái)政分權(quán)存在與西方財(cái)政分權(quán)截然不同的政治基礎(chǔ)。在政治集權(quán)的同時(shí)，市場化與財(cái)政分權(quán)化改革使得地方政府擁有了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所沒有的轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，所以，政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)緊密結(jié)合是中國式財(cái)政分權(quán)的核心特征。以Monfinola等（1995）、Qian和Roland（1998）為代表的“市場維持型聯(lián)邦主義”（MarketPreservingFederalism）較早地提出了“中國式財(cái)政分權(quán)”，用以解釋我國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡，強(qiáng)調(diào)財(cái)政包干制下的財(cái)政收入激勵(lì)為地方政府狂熱發(fā)展經(jīng)濟(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)基礎(chǔ)，并為中國經(jīng)濟(jì)“增長之謎”提供了一個(gè)財(cái)政分權(quán)視角的解讀。然而，我國不是真正意義上的聯(lián)邦制國家，高度集權(quán)的單一制特征使行政放權(quán)隨時(shí)有被中央政府收回的可能。

　　此外，財(cái)政包干制已演變?yōu)?994年的分稅制，特別是2003年所得稅分享改革以及目前正在推行之中的增值稅改革，財(cái)稅利益分配實(shí)際上向中央政府傾斜，所以，行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的變動(dòng)并不符合“市場維持型聯(lián)邦主義”所強(qiáng)調(diào)的高度穩(wěn)定性的要求。因此，在中國經(jīng)濟(jì)高速增長的背后，地方政府一定還存在超越行政與財(cái)政之外的更根本的激勵(lì)力量存在。Blanchard和Shleifer（2001）通過比較分析，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)下的政治集權(quán)是我國取得比俄羅斯更好經(jīng)濟(jì)績效的原因。另外，周黎安（2007；2008）認(rèn)為，“行政逐級發(fā)包”與“政治晉升錦標(biāo)賽”是理解地方政府激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵線索之一，在中央政府GDP相對績效考核下，地方官員之間圍繞GDP增長而展開激烈的競爭，從而推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長。然而，由于政治晉升是一場“零和博弈”，因此，對于那些無力競爭而自愿退出的參與者，“政治晉升錦標(biāo)賽”理論是否也適用呢？對此，何曉星（2005）從科斯等的企業(yè)理論出發(fā)，把地方政府看作同企業(yè)相同的利益集團(tuán)，認(rèn)為地方政府可以通過個(gè)人控制權(quán)的橫向擴(kuò)張——地方資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)規(guī)模來實(shí)現(xiàn)“自我晉升”。因此，與國家政治經(jīng)濟(jì)利益的契合強(qiáng)化了地方政府通過橫向擴(kuò)張來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，彌補(bǔ)因未能政治晉升失去的政治利益。

　　至此，我們可以得出中國式財(cái)政分權(quán)下地方政府的激勵(lì)機(jī)制，即政治激勵(lì)與財(cái)政激勵(lì)，因?yàn)檎�治激�?lì)、財(cái)政激勵(lì)都會(huì)促使地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。為便于后文分析，本文統(tǒng)一用增長型激勵(lì)代替上述兩種激勵(lì)。那么，一個(gè)無法回避的問題就展現(xiàn)在我們的面前了，即面臨增長型激勵(lì)的地方政府是如何影響收入分配的呢？首先，在增長型激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，加之政治晉升機(jī)會(huì)的有限性與地方官員任期的制約，會(huì)促使地方政府采取以擴(kuò)大資本投資為手段的“粗放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而取得更多的政治晉升資本、更多的財(cái)政收入。經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果是使相對稀缺的資本獲得了較高的邊際報(bào)酬，企業(yè)收入增加，而企業(yè)偏向型的財(cái)稅優(yōu)惠政策會(huì)進(jìn)一步抬高資本邊際報(bào)酬。同時(shí)，政府獲得了更多的財(cái)政收入，勞動(dòng)回報(bào)被人為壓低，其收入份額下降，初次分配差距產(chǎn)生。其次，為吸引稀缺資本，地方政府會(huì)增加一些影響企業(yè)選址的財(cái)政支出（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），導(dǎo)致地方政府在具有增進(jìn)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出上花費(fèi)更多，最終會(huì)扭曲財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏向會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障和對個(gè)人的轉(zhuǎn)移性支出減少，初次分配形成的收入差距經(jīng)過再分配環(huán)節(jié)之后依然較大，再分配后的收入差距問題無法得到有效解決。特別是對于貧困地區(qū)，增長型激勵(lì)會(huì)使地方政府為吸引外來資本而不得不將有限的財(cái)政資金用于改善投資環(huán)境，擠占了社會(huì)性支出的份額，從而使貧困地區(qū)陷入“鎖定”狀態(tài)，產(chǎn)生收入差距中的“馬太效應(yīng)”。

　　三、增長型激勵(lì)、中國式財(cái)政分權(quán)與初次分配

　　作為理性人的地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人，其行為表現(xiàn)之一是謀求政治晉升（或保持現(xiàn)有職位不變），其行為表現(xiàn)之二是實(shí)現(xiàn)本地財(cái)政收入最大化，而上述激勵(lì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均來自于中央政府的經(jīng)濟(jì)增長考核。因此，在增長型激勵(lì)下，地方政府必然專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其首要選擇就是改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，用“自己的資本”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。同時(shí)，由于資本相對稀缺，地方政府會(huì)展開惡性財(cái)稅競爭以招商引資，吸引更多外來資本進(jìn)入轄區(qū)，以擴(kuò)大投資規(guī)模，用“外人的資本”加速經(jīng)濟(jì)增長。

　�。ㄒ唬┑胤蕉愂占�勵(lì)

　　如表1所示，地方稅收收入主要源于以增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅以及城市維護(hù)建設(shè)稅為代表的生產(chǎn)性稅收，這些稅收的規(guī)模直接決定著地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。

　　圖3更進(jìn)一步說明了生產(chǎn)性稅收對地方財(cái)政的重要性。2000-2011年，增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅與城市維護(hù)建設(shè)稅四項(xiàng)稅收占地方政府稅收收入比重的平均值為74.7%，最高是2004年的81.4%。僅就2011年，四項(xiàng)稅收占地方全部稅收收入的比重也高達(dá)70.2%，如果再加上因房地產(chǎn)開發(fā)所獲得的稅收，則比重會(huì)更高。（二）非稅收入與預(yù)算外收入激勵(lì)

　　地方政府在經(jīng)濟(jì)增長過程中除獲得按財(cái)政體制規(guī)定的收入之外，還將獲得非稅收入和具有完全自主支配權(quán)的預(yù)算外收入。預(yù)算外收入規(guī)模曾一度超過預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模，地方政府對預(yù)算外收入的依賴也日益加強(qiáng)。由圖4可知，地方預(yù)算外收入規(guī)模由2000年的3578.8億元增加到2007年的6289.9億元，之后有所下降，至2010年，預(yù)算外收入規(guī)模仍然達(dá)到5395.1億元。在預(yù)算外收入日益增加的同時(shí)，地方政府非稅收入也在迅速增加，由2000年的1007.5億元增加到2011年的11440.4億元，擴(kuò)張了11.4倍。由于預(yù)算內(nèi)財(cái)權(quán)的相對萎縮，地方政府在預(yù)算軟約束的外部條件下不得不尋找替代收入，形成所謂的“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”現(xiàn)象，出現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外與制度外的“三足鼎立”局面。而且，地方政府為防止財(cái)權(quán)財(cái)力被上收，不斷“化預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外、化預(yù)算外為制度外”。預(yù)算外問題的集中體現(xiàn)就是近年來的土地財(cái)政問題。2008年“兩會(huì)”期間，政協(xié)委員蔡繼明等在其提交的提案中曾指出，地方政府收取的有關(guān)房地產(chǎn)的稅費(fèi)，諸如藍(lán)圖審查費(fèi)、防雷檢驗(yàn)費(fèi)、綠化費(fèi)、墻改費(fèi)、人防費(fèi)等，高達(dá)50余項(xiàng)。房地產(chǎn)稅費(fèi)已經(jīng)占到了地方政府財(cái)政收入的30%-50%。

　　由于地方政府收入核算制度不健全，土地有償使用費(fèi)收入、社保繳款收入、國有資本經(jīng)營收益、政府性基金收入等很多項(xiàng)目均（或大部分）沒有納入預(yù)算，因此，地方全口徑財(cái)政收入的規(guī)模會(huì)更高，地方政府直接向市場經(jīng)濟(jì)伸出了“掠奪之手”而非本有的“援助之手”，國民收入向政府傾斜也就難以避免了。

　�。ㄈ�）初次分配比較

　　由于地方政府的收入主要源于企業(yè)的貢獻(xiàn)，因此，地方政府就會(huì)盡力吸引企業(yè)進(jìn)入轄區(qū)，其中的一個(gè)手段就是財(cái)稅優(yōu)惠，即給予企業(yè)高額財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，從而人為提高了資本邊際回報(bào)率。加之中國勞動(dòng)力市場的不完全，勞動(dòng)者工資長期處于低水平，勞動(dòng)者處于收入分配中的弱勢地位，所以，最終的國民收入分配結(jié)果就是收入向政府和企業(yè)傾斜，而勞動(dòng)和居民部門的收入下降（見圖5）。

　　在圖5中，自2000年以來，資本報(bào)酬彈性一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非金融部門勞動(dòng)看報(bào)酬彈性，二看差距最大時(shí)為3：1左右；而對地方財(cái)政貢獻(xiàn)度最大的“六項(xiàng)收入”彈性也一度高過勞動(dòng)者報(bào)酬彈性，勞動(dòng)收入絕對規(guī)模與相對規(guī)模均處于下降趨勢。

　　四、增長型激勵(lì)、中國式財(cái)政分權(quán)與再分配

　　如果說初次分配差距是市場效率內(nèi)在要求的必然結(jié)果，那么，政府的作用就在于通過再分配支出縮小初次分配差距。而中國式財(cái)政分權(quán)的各種問題導(dǎo)致政府再分配支出不足，再分配后的收入差距依然較大。

　　（一）中央事權(quán)過度下放的影響

　　由于政治集權(quán)下行政管理體制的隸屬關(guān)系，導(dǎo)致中央在將事權(quán)大量下放到省級財(cái)政以后，省級財(cái)政又將其進(jìn)一步下放到市縣財(cái)政，如此逐級下放，最終事權(quán)的落實(shí)大都或全部在縣鄉(xiāng)財(cái)政。從圖6可知，中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任比重不斷下降，由1990年的32.6%下降到2011年的15.1%；與中央事權(quán)大量下放相對應(yīng)，地方政府支出責(zé)任不斷上升。

　　從分項(xiàng)財(cái)政支出來看，地方財(cái)政在教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒支出上分別承擔(dān)了93.94%、95.48%、98.99%和90.03%的支出責(zé)任，中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任比重過低（見表2）。而在澳大利亞、美國、比利時(shí)等國家，聯(lián)邦政府在教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等支出上承擔(dān)的責(zé)任平均比重分別為63%、67.6%和72.9%。

　　地方政府承擔(dān)的事權(quán)比重過大，一方面諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等支出屬于典型的民生性支出，外部性較大，投入規(guī)模較高，地方層面的支出由于受到地區(qū)財(cái)力水平的限制難以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；另一方面，將上述涉及公平正義的事權(quán)過度下放給地方政府，而中國式財(cái)政分權(quán)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)又導(dǎo)致了地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重偏向，再分配性支出不足難以避免，收入差距無法得到有效調(diào)節(jié)。

　�。ǘ�）支出結(jié)構(gòu)偏向的影響

　　地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長而增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的同時(shí)，社會(huì)保障和對個(gè)人的轉(zhuǎn)移性支出會(huì)受到一定的限制。而且，在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，地方政府會(huì)增加行政管理費(fèi)支出，在平衡預(yù)算的制約下，因?yàn)楦鞣N支出是此消彼長的關(guān)系，那么地方政府的再分配性支出必然會(huì)進(jìn)一步下降，從而缺少進(jìn)行再分配的財(cái)力保障，導(dǎo)致收入差距進(jìn)一步加劇或惡化。如表3所示，2007年地方財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出規(guī)模為7039.18億元，占地方財(cái)政支出的比重為18.4%；而2011年對應(yīng)數(shù)字分別為26260.88億元和28.3%，4年間規(guī)模增加了273.1%，年均增加68.3%，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。地方政府的增長型激勵(lì)無疑成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增長的主要推力。

　　2007年地方政府行政管理支出為12472.39億元，占地方財(cái)政支出總額的32.5%，而2011年對應(yīng)的數(shù)字分別為22963.71億元和24.8%，4年間規(guī)模增加了84.1%，規(guī)模過大、增長速度過快、所占比重過高。地方社會(huì)文教費(fèi)支出規(guī)模由2007年的16378.45億元提高到2011年的38620.7億元，在地方財(cái)政支出總額中所占比重2007年為42.7%，2011年為41.6%，下降了1.1個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，行政管理支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重過高。

　　此外，企業(yè)偏向型的財(cái)稅優(yōu)惠政策與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向，不僅導(dǎo)致了初次分配中收入向資本要素傾斜而勞動(dòng)報(bào)酬下降，而且由于總體均衡稅率的下降以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和行政管理費(fèi)的擠壓，地方政府用于社會(huì)保障支出的財(cái)力將趨向緊張。2011年地方財(cái)政用于對個(gè)人的轉(zhuǎn)移性支出占地方全部社會(huì)保障與就業(yè)支出的比重僅為21.3%，其中，對城市和農(nóng)村居民最低生活保障與救濟(jì)支出分別為733.55億元和850.71億元，占地方全部社會(huì)保障和就業(yè)支出的比重分別為6.9%和8.0%（見表4），比重過小，無法發(fā)揮對收入差距的調(diào)節(jié)作用。

　　由于經(jīng)濟(jì)增長主要依靠企業(yè)，因此，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中“成本-收益”對稱原則，地方政府收入主要源于企業(yè)，同時(shí)也會(huì)將大部分財(cái)政支出用于服務(wù)企業(yè)——僅僅因?yàn)槠髽I(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)大，所以，用于收人再分配支出不足。與美國政府的財(cái)政收支相比，我們能夠得到不同的結(jié)果（見表5、表6）。2009財(cái)政年度，美國聯(lián)邦政府的財(cái)政收入主要來源于個(gè)人所得稅和工薪稅，兩項(xiàng)稅收占全部稅收的比重為81.8%。換言之，個(gè)人收入對聯(lián)邦財(cái)政貢獻(xiàn)度達(dá)82%。與此同時(shí)，2009財(cái)政年度聯(lián)邦政府財(cái)政支出也主要用于社會(huì)保障對個(gè)人的福利、服務(wù)和就業(yè)等項(xiàng)目，僅社會(huì)保障支出一項(xiàng)就占聯(lián)邦支出的20.9%。

　�。ㄈ�）再分配比較

　　由于在再分配階段地方政府社會(huì)保障和對個(gè)人轉(zhuǎn)移性支出嚴(yán)重過低，加之地方政府城市偏向的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，因此，初次分配差距經(jīng)過再分配環(huán)節(jié)之后依然較大。如表7所示，對于城鎮(zhèn)家庭而言，轉(zhuǎn)移性收人由1990年的328.4元上升至2011年的5708.6元。相比之下，農(nóng)村居民家庭所獲得的轉(zhuǎn)移性收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市家庭，規(guī)模過小，還不到城市家庭轉(zhuǎn)移性收入的1/10，無法調(diào)節(jié)初次分配形成的收入差距。

　　可見，財(cái)政分權(quán)下激勵(lì)異化使地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向經(jīng)濟(jì)增長，而經(jīng)濟(jì)增長并沒有產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”（triekle-downeffeet），再分配環(huán)節(jié)之后的收入差距依然較大。

　　五、政府間轉(zhuǎn)移支付與收入差距的強(qiáng)化機(jī)制

　　政府間轉(zhuǎn)移支付本應(yīng)成為政治激勵(lì)異化與財(cái)政激勵(lì)偏差下收入差距的調(diào)節(jié)手段和工具，然而，由于中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在種種問題，不但不利于縮小收入分配差距，反而有擴(kuò)大收入差距的趨勢。政府間轉(zhuǎn)移支付問題的一個(gè)突出表現(xiàn)就是結(jié)構(gòu)不合理，制約了轉(zhuǎn)移支付本有的功能。如圖7所示，自2008年以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由9962.39億元增加到2012年的17386.26億元，4年間增加了74.5%，年均增長18.6%。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用必須以地方政府的投資項(xiàng)目為基礎(chǔ)，因此，地方政府紛紛“跑部錢進(jìn)”熱衷于爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，一旦項(xiàng)目和資金在本地落戶，那就意味著地方財(cái)政的“財(cái)源滾滾”和經(jīng)濟(jì)總量的增加。

　　另外，專項(xiàng)補(bǔ)助必須要求地方政府按比例配套資金，所以，地方政府獲得的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付越多，財(cái)政配套資金就越大，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就越偏向經(jīng)濟(jì)增長。在同期，地方政府獲得的稅收返還由2008年的4282.16億元增加到2012年的5188.55億元，增加了21.2%。由于稅收返還實(shí)行的是以增值稅、消費(fèi)稅為主的邊際增收激勵(lì)，使得原本就追求經(jīng)濟(jì)增長的地方政府對發(fā)展經(jīng)濟(jì)更加偏愛。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長了，不僅可以獲得按體制規(guī)定的財(cái)政收入，而且還能從中央獲得增長獎(jiǎng)勵(lì)。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還加劇了投資依賴型經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)一步惡化了初次收入分配。

　　一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，測算標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，而均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重過低（見表8）。很多構(gòu)成項(xiàng)目（如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、公檢法司轉(zhuǎn)移支付、教育部門轉(zhuǎn)移支付等）已經(jīng)演變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付中的專項(xiàng)補(bǔ)助，異化為部門利益的代表，地方政府無法統(tǒng)籌調(diào)度各項(xiàng)財(cái)力，地方財(cái)政再分配支出受到財(cái)力制約。

　　因此，政府間轉(zhuǎn)移支付制度強(qiáng)化并放大了地方政府在增長型激勵(lì)下對經(jīng)濟(jì)增長的追求，使地方政府更加熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向，再分配支出缺少財(cái)力保障，成為收入差距的強(qiáng)化機(jī)制，使收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　六、結(jié)論與政策建議

　�。ㄒ唬┭芯拷Y(jié)論

　　本文理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)說明，中國式財(cái)政分權(quán)背景下的企業(yè)偏向型的政府決策直接提高了企業(yè)投資回報(bào)；處于經(jīng)濟(jì)增長和勞資談判弱勢的勞動(dòng)和居民部門收入下降；由于地方政府受到了來自中央政府的政治晉升激勵(lì)與財(cái)政收入激勵(lì)，加之財(cái)政分權(quán)必要監(jiān)督約束機(jī)制的缺失，導(dǎo)致地方財(cái)政支出嚴(yán)重偏向經(jīng)濟(jì)增長，地方政府直接與民爭利，收入差距持續(xù)擴(kuò)大。因此，中國式財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大并強(qiáng)化了收入差距，是收入差距的體制性根源。

　�。ǘ�）政策建議

　　改革不能將矛頭直指地方政府，認(rèn)為地方政府是“萬惡之源”。換言之，中央政府責(zé)任的“缺位”、分權(quán)激勵(lì)機(jī)制異化和財(cái)政分權(quán)制度不完善與監(jiān)督約束機(jī)制的缺失，共同造成了地方政府行為異化，導(dǎo)致收入差距。由于財(cái)政分權(quán)的實(shí)施主體是不同于一般市場主體、具有公益性與私益性等“復(fù)雜人”特征的各級政府，因此，本文提出以下三個(gè)方面的政策建議：

　　1.公共利益代表政府假設(shè)下的改革措施

　　從中央政府層面看，把全國性公共品供給責(zé)任過度下放給地方政府并不符合公共品供給的效率與公平原則，應(yīng)將地方政府有關(guān)社會(huì)公平正義的事權(quán)與支出責(zé)任上劃中央政府，特別是要減輕縣鄉(xiāng)基層財(cái)政壓力，省和中央政府應(yīng)承擔(dān)更大的支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)事權(quán)“歸位”；適當(dāng)降低轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加中央政府直接支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，既能降低地方政府的支出壓力，又能減少轉(zhuǎn)移支付在上劃與下?lián)苓^程中的漏損和巨額成本，并減少轉(zhuǎn)移支付下?lián)苓^程中由腐敗造成的收入差距，從而更加有效地促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平正義。

　　從地方政府層面看，應(yīng)建立良好的財(cái)政分權(quán)制度，厘清政府間事權(quán)劃分，明確各級政府事權(quán)重點(diǎn)，避免事權(quán)“錯(cuò)位”給地方政府造成過大的支出壓力。同時(shí)，確保地方政府的財(cái)權(quán)并完善轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府具備提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。

　　2.理性人政府假設(shè)下的改革措施

　　作為理性人的政府有尋租和為自己謀利的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，當(dāng)監(jiān)督約束機(jī)制缺失時(shí)，這種理性人特征會(huì)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。首先，應(yīng)建立政府間財(cái)政關(guān)系委員會(huì)，任何一項(xiàng)涉及財(cái)政分權(quán)的政策調(diào)整均要由此機(jī)構(gòu)協(xié)商解決，規(guī)避中央事權(quán)下放和地方政府預(yù)算外的機(jī)會(huì)主義行為。其次，優(yōu)化財(cái)政分權(quán)實(shí)施主體的激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政分權(quán)究竟是一種有效的制度安排，還是異化為地方政府的利益實(shí)現(xiàn)工具，在_定程度上取決于財(cái)政分權(quán)實(shí)施主體的激勵(lì)機(jī)制。未來需要建立“自上而下”與“自下而上”雙向政治激勵(lì)約束機(jī)制，使社會(huì)公眾對官員政治前途具有更多更大的話語權(quán)和決定權(quán)，使政府官員真正為人民服務(wù)，“為和諧而競爭”。最后，優(yōu)化地方稅制，確保各級財(cái)政具有大宗穩(wěn)定的主體稅種和稅源，避免對生產(chǎn)性稅收的過度依賴，可適當(dāng)考慮在市縣基層財(cái)政開征銷售稅。

　　3.構(gòu)建財(cái)政分權(quán)外部監(jiān)督制約機(jī)制

　　政治集權(quán)下政府層級的隸屬關(guān)系決定了中國的財(cái)政分權(quán)只能是行政型財(cái)政分權(quán)，而非西方國家憲政意義上的財(cái)政分權(quán)。因此，財(cái)政分權(quán)法治性的缺失無疑加劇了地方政府由公益性向私益性的位移，財(cái)政分權(quán)異化為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的工具。未來應(yīng)加強(qiáng)人大和政協(xié)以及社會(huì)公眾的監(jiān)督與問責(zé)，同時(shí)，加快建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度，實(shí)行預(yù)算公開，細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容，由目前的類、款級逐漸公開至項(xiàng)、目、節(jié)級，提高政府支出的績效水平，使財(cái)政分權(quán)具備良好的作用平臺(tái)，由預(yù)算硬約束來提高財(cái)政分權(quán)的良好作用。

　　由于公平與效率是權(quán)衡取舍的關(guān)系，因此，政府在注重經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，應(yīng)該更加關(guān)注收入分配問題，實(shí)現(xiàn)效率和公平二者兼顧。正如奧肯（2010）所言：“我為市場歡呼，但我的歡呼不會(huì)多至兩次”，我們應(yīng)該“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”。

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