淺談促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策
戰(zhàn)軍
目前面臨的國際和國內(nèi)的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢，對我國經(jīng)濟(jì)增長方式迅速轉(zhuǎn)型提出了迫切的要求，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展是至關(guān)重要的，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府的宏觀調(diào)控。財稅政策作為政府宏觀調(diào)控的最有力和最直接的政策之一，在促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面作用重大。財政政策在促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的作用主要是指政府根據(jù)公共財政的要求，通過財政資源的分配，加大研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入，完善產(chǎn)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，減少技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險。同時通過稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)和激勵企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新活動，促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國目前已進(jìn)入必須更多地依靠科技進(jìn)步和科技創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的歷史階段。中央提出了增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，因此制定合理的財稅政策，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。
一、財稅政策促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論分析
（一）高新技術(shù)產(chǎn)品的正外部性特征要求政府部門財稅政策的介入增加其供給
高新技術(shù)產(chǎn)品存在大量的外部收益。一方面，高新技術(shù)產(chǎn)品一旦被應(yīng)用和推廣，就會在全社會范圍內(nèi)產(chǎn)生極為可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并為其他企業(yè)和行業(yè)所共同分享。另一方面，高新技術(shù)產(chǎn)品往往要以大量的前期應(yīng)用及開發(fā)性研究，甚至不得不以基礎(chǔ)性研究為前提，直接導(dǎo)致社會收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于開發(fā)者的私人收益率，成本與收益不對稱。因此，在外部收益得不到補(bǔ)償?shù)那闆r下，開發(fā)者就沒有積極性來投資于代價高昂的研究與開發(fā)活動。因此，高新技術(shù)產(chǎn)品的正外部性決定了必須由政府部門財稅政策介入和干預(yù)，以提高高新技術(shù)產(chǎn)品的供給。
（二）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險性要求政府財稅政策介入降低投資風(fēng)險
高風(fēng)險性是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)固有的特點(diǎn)之一，市場本身并不能提供分擔(dān)風(fēng)險的有效機(jī)制。從內(nèi)部因素來看，投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的收益具有很大的不確定性。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新是沒有先例可行，也無經(jīng)驗可循的探索性開創(chuàng)活動。研究與開發(fā)能否成功，新產(chǎn)品能否被消費(fèi)者所接受，以及潛在的市場容量是否能彌補(bǔ)前期所投入的研究與開發(fā)成本并獲得盈利都具有很大的不確定性。有調(diào)查表明，世界上產(chǎn)生收益的技術(shù)創(chuàng)新占全部技術(shù)創(chuàng)新的比例不到10%。從外部因素來看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的巨額投資缺乏保障。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的投資不僅數(shù)額巨大，而且一般得不到擔(dān)保和抵押，因而很難得到銀行貸款的支持。以上因素在很大程度上限制了對高新技術(shù)企業(yè)的投資。在我國目前風(fēng)險投資體制尚不健全的情況下，政府如不介入，勢必導(dǎo)致高新技術(shù)風(fēng)險投資的不足，進(jìn)而影響高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)急需政府采用財稅政策手段降低投資主體所面臨的風(fēng)險。
（三）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高投入性要求政府財稅政策介入提高資源配置效率
高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高投入性，一方面使得實力有限的企業(yè)無法承擔(dān)，另一方面會導(dǎo)致該行業(yè)的平均成本曲線在相對較大的產(chǎn)量范圍內(nèi)向下傾斜，這就是一些小企業(yè)的平均成本高于大企業(yè)的平均成本。從而失去競爭優(yōu)勢。特別是在不斷變化的技術(shù)創(chuàng)新需要不斷進(jìn)行適應(yīng)性投資的情況下更是如此。因此，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高投入性會導(dǎo)致生產(chǎn)中一定程度的自然壟斷性，政府如不介入，將會出現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)象，進(jìn)而會造成社會資源配置的低效率和資源浪費(fèi)。
二、目前財稅政策在促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的問題
（一）財政政策在促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的問題
財政撥款始終無法為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化提供足夠的資金，政府財政應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)尚未完成。中央規(guī)定科技三項費(fèi)要按法定比例10%增長在許多地方并未真正落實。2007年提出的財政科技投入的增幅要明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅，卻因缺乏硬性措施加以保證，有限的財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的需求。同時，現(xiàn)有財政科技資金用于支持公益性和戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)偏少，用于支持競爭性行業(yè)的專有技術(shù)研發(fā)偏多。導(dǎo)致財政科技投入的短期效應(yīng)要高于長期效應(yīng)，不符合財政職能的要求。直接的財政支持多于間接的財政支持，偏離了財政資金的引導(dǎo)作用。而且在一些專有技術(shù)領(lǐng)域采取直接的財政資金注入模式，可能會產(chǎn)生替代市場的擠出效應(yīng)。創(chuàng)新型產(chǎn)品的品牌效應(yīng)不強(qiáng)，以及可能存在的技術(shù)上的不穩(wěn)定，往往形成政府采購政策支持的缺位。
（二）稅收政策在促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的問題
1．稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性。我國現(xiàn)行的有關(guān)高科技的稅收優(yōu)惠政策均是根據(jù)特定需要制定的，鼓勵中小企業(yè)科技發(fā)展，鼓勵企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)裝備、風(fēng)險投資、科研機(jī)構(gòu)等方面，內(nèi)容龐雜，雖然針對性較強(qiáng)，但缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，優(yōu)惠政策的總體目標(biāo)和配合不夠明確。
2．稅收優(yōu)惠的方式過于簡單。目前我國的稅收優(yōu)惠方式基本局限于稅率優(yōu)惠和稅收的定額減免，沒有充分運(yùn)用國際通行的加速折舊、投資抵免、加大費(fèi)用開支、延期納稅、提取投資風(fēng)險準(zhǔn)備金、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等做法。據(jù)北京市調(diào)查，大型高新技術(shù)企業(yè)中得到所得稅優(yōu)惠的占100％，得到增值稅優(yōu)惠的僅為20％，得到營業(yè)稅優(yōu)惠的也是20％，得到加速折舊優(yōu)惠的為0，得到虧損補(bǔ)貼的為10％�？梢�，后幾種優(yōu)惠政策只有少數(shù)的企業(yè)才能得到。沈陽市高新區(qū)協(xié)和醫(yī)藥集團(tuán)每年因研制和開發(fā)新藥的費(fèi)用開支占銷售收入的12％，近幾年總額達(dá)3000萬元，但由于不能享受增值稅進(jìn)項抵扣，使企業(yè)稅負(fù)加重。這既損傷了企業(yè)研制和開發(fā)新產(chǎn)品的積極性，也制約了高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。
3、對企業(yè)的人力資本投資激勵不夠，對創(chuàng)新人才的支持不夠。個人所得稅的扣除和免稅門檻過高，目前針對創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠比較少，主要集中于高校和科研機(jī)構(gòu)。企業(yè)所得稅中，職工教育經(jīng)費(fèi)提取比例過低。現(xiàn)行稅收政策過分偏重于支持科技創(chuàng)新的產(chǎn)出環(huán)節(jié)，對科技創(chuàng)新的投入支持不夠，形成稅收政策支持科技創(chuàng)新的短期效應(yīng)明顯，而長期效應(yīng)不足。稅收扶持政策更多地體現(xiàn)為對研發(fā)成果取得收益階段的優(yōu)惠，而針對研發(fā)環(huán)節(jié)投入的支持力度不夠，尤其缺乏能夠減少和彌補(bǔ)企業(yè)研發(fā)失敗和風(fēng)險投資失敗造成損失的扶持政策。從支持科技創(chuàng)新的稅收政策工具看，目前主要依靠企業(yè)所得稅，而增值稅、個人所得稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等稅種的作用尚未充分發(fā)揮。特別是各個稅種之間協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致各稅種之間的政策效力相互抵消。稅收制度本身也不完善，一些重要稅種的稅制規(guī)定對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新形成了嚴(yán)重的約束。政策與制度不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致稅收政策對于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵相對有限。
分稅種來看，增值稅方面，現(xiàn)行生產(chǎn)性增值稅在鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面存在著明顯的制約。企業(yè)所得稅方面，區(qū)域性稅收優(yōu)惠抑制了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)外的高新技術(shù)企業(yè)無法享受同等的稅收優(yōu)惠待遇，有悖稅收公平的原則。個人所得稅方面，個人投資高新技術(shù)企業(yè)獲取的個人所得缺乏所得稅方面的優(yōu)惠措施。企業(yè)所得稅和個人所得稅之間也缺乏配合，容易形成雙重課稅。現(xiàn)行個人所得稅法對高新技術(shù)人員的優(yōu)惠政策僅限于個人取得的政府獎金及國務(wù)院給予的政府特殊津貼，對企業(yè)頒發(fā)的重大成就獎、科技進(jìn)步獎仍然征收個人所得稅。
三、促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策選擇
（一）促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策選擇
1、增加科技經(jīng)費(fèi)投入。目前我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了諸多新進(jìn)展，企業(yè)創(chuàng)新能力進(jìn)一步增強(qiáng)，科技對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)作用也有一定程度的改善。但與其他國家相比，我國政府對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持力度方面還存在很大的差距。我們應(yīng)該充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用，在編制年初預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行中的超收分配都要體現(xiàn)法定增長的要求。中央財政、地方財政科技投入要相應(yīng)增加，確保國家財政科技投入的增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅。同時，要不斷優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，合理配置科技資源。力求在財政的扶持下，建立起包括科技創(chuàng)新、技術(shù)合作研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、科技**服務(wù)等在內(nèi)的企業(yè)自主創(chuàng)新平臺，支持一大批行業(yè)共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)和前瞻性技術(shù)的開發(fā)與推廣，切實提升我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競爭力。
2、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。全面增強(qiáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)鍵是要強(qiáng)化企業(yè)在發(fā)展中的主體地位。為此，要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，在大力推進(jìn)科技管理體制改革基礎(chǔ)上，優(yōu)化財政科技支出機(jī)構(gòu)，改變目前以高校、科研院所為主體的財政科技投入模式，增加政府引導(dǎo)調(diào)動社會科技投入與資源配置的能力。同時，切實改進(jìn)資金管理，著力提高科技資金使用效率。管好用好財政資金與加大投入具有同樣的重要作用。財政部門需要與其他部門一起，共同在加強(qiáng)和改進(jìn)科技經(jīng)費(fèi)管理上下大力氣，創(chuàng)新管理方式，提高財政資金使用效益。要建立財政科技經(jīng)費(fèi)的績效評價體系，探索建立符合科研活動規(guī)律，資金使用安全、便捷、有效的管理模式。
3、利用財政補(bǔ)貼。財政補(bǔ)貼是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)生活的重要杠桿之一，通過補(bǔ)貼的誘導(dǎo)能夠達(dá)到有計劃地調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)社會供求關(guān)系的目的。發(fā)達(dá)國家通過財政補(bǔ)貼對企業(yè)的扶持是常見的手段之一。盡管已加入WTO，但我國政府和公共機(jī)構(gòu)對教育和研究機(jī)構(gòu)從事基礎(chǔ)研究所提供的補(bǔ)貼，政府和公共機(jī)構(gòu)對企業(yè)或高等院�？蒲袡C(jī)構(gòu)在合同基礎(chǔ)上進(jìn)行的商業(yè)性產(chǎn)業(yè)研究和前競爭開發(fā)活動，所占份額分別不超過合法成本的75%和50%，并且均屬于不可起訴的補(bǔ)貼。因此，我國財政資金扶持企業(yè)技術(shù)進(jìn)步應(yīng)根據(jù)WTO的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的方向是從對企業(yè)直接的、個別的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向非專向性的補(bǔ)貼，將政府對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持定位于產(chǎn)業(yè)研究和開發(fā)活動等R&D領(lǐng)域。
（二）促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策選擇
1、完善稅法體系。我國現(xiàn)行的科技稅收法律的級次較低，權(quán)威性差，政策之間缺乏銜接，導(dǎo)致科技稅收政策難以發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。解決上述問題的首要措施就是加強(qiáng)科技稅收立法，提高法律層次�？尚械淖龇ㄊ牵瑢�現(xiàn)有的較為成熟的條例、法規(guī)通過立法程序提升為國家法律，增強(qiáng)科技稅收的法律權(quán)威性。同時，借鑒美、日、韓等國的做法，針對企業(yè)發(fā)展的不同階段，制定出既相對穩(wěn)定又可以適時調(diào)整的稅收優(yōu)惠內(nèi)容。注重在創(chuàng)業(yè)初期對科技企業(yè)的扶持和鼓勵，在成長期責(zé)側(cè)重于對收益的優(yōu)惠等。這樣，既保持政策的連續(xù)性，又能與必要的政策微調(diào)相結(jié)合。
2、完善稅種改革。首先，完善增值稅。適當(dāng)擴(kuò)大高新科技行業(yè)享受增值稅優(yōu)惠的范圍。我國現(xiàn)行稅制僅對軟件、集成電路等高科技項目增值稅稅負(fù)分別超過3%和6%的部分，實行即征即退的稅收優(yōu)惠政策。在一定條件下，可適當(dāng)擴(kuò)大其覆蓋范圍，允許其他高新科技行業(yè)也享受該項稅收優(yōu)惠。其次，完善企業(yè)所得稅。針對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭激烈、市場風(fēng)險較大、投入的廣告費(fèi)用占銷售收入的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)行業(yè)的情況，建議采取區(qū)別對待的稅收政策，適當(dāng)提高廣告費(fèi)用扣除比例或據(jù)實扣除，以體現(xiàn)稅收公平。在計征所得稅時，應(yīng)允許企業(yè)在稅前列支一定比例的高新技術(shù)開發(fā)投資風(fēng)險準(zhǔn)備金。再次，完善個人所得稅。目前我國個人所得稅實行分類課征制，在個人所得稅計征依據(jù)方面缺乏對不同行業(yè)特制的考慮。必須細(xì)化對高科技人才的稅收優(yōu)惠政策。一是對高科技人才的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)服務(wù)收入，可比照稿酬所得，按應(yīng)納稅所得額減征30%。二是對科研人員從事研究開發(fā)取得特殊成績獲得的各類獎勵津貼，免征個人所得稅。三是放寬應(yīng)稅工資的扣除，允許扣除本人和子女的家庭教育支出，以鼓勵加大教育投資。四是對從事科研開發(fā)人員以技術(shù)入股而取得股權(quán)收益3-5年內(nèi)免征個人所得稅。五是高科技企業(yè)改制過程中產(chǎn)生一些新的激勵制度。
3、對風(fēng)險投資的稅收扶持。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入第二次創(chuàng)業(yè)階段，融資渠道或融資環(huán)境已成為決定高新技術(shù)發(fā)展能力的關(guān)鍵因素。而風(fēng)險投資是推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)和力量，并在此過程中得到了快速發(fā)展。根據(jù)我國國情，借鑒國外的一些做法，可從以下幾個方面對風(fēng)險投資進(jìn)行稅收政策上的扶持：第一，對風(fēng)險投資者實行稅收優(yōu)惠。第二，允許把風(fēng)險投資的損失直接用于抵減其他投資的資本利得。第三，對主要投資于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資企業(yè)，可認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)并享受有關(guān)稅收優(yōu)惠；允許創(chuàng)業(yè)投資者的創(chuàng)業(yè)投資損失抵減其他投資的資本利得；并對創(chuàng)業(yè)投資者實行再投資退稅政策。第四，對轉(zhuǎn)制科研機(jī)構(gòu)、科研**服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收扶持。

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