人力資源會計論文投稿期刊推薦《商業(yè)經(jīng)濟》雜志是黑龍江省商務(wù)廳主管，黑龍江省商業(yè)經(jīng)濟學(xué)會和黑龍江省商業(yè)經(jīng)濟研究所主辦，《商業(yè)經(jīng)濟》編輯部編輯出版的經(jīng)濟類綜合期刊。
　　【摘要】農(nóng)村低保制度農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會保障制度框架的支柱。我國學(xué)者在農(nóng)村低保制度實施的政策環(huán)境、實現(xiàn)模式的選擇、實施過程與效果評估等方面的研究取得了不錯的成績，但也存在這很多不全面的地方，亟需進一步的探索。

　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保制度,政策環(huán)境,實現(xiàn)模式,實施過程,效果評估

　　進入21世紀(jì)以來，我國社會保障制度正由城鎮(zhèn)向農(nóng)村穩(wěn)步推進，以農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保障、最低生活保障三項制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障制度的框架已經(jīng)形成。作為農(nóng)村社會保障制度框架的支柱，農(nóng)村低保制度保障著收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口的生活，是保障農(nóng)村人口的基本生存權(quán)利和促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的根本措施。

　　一、關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度政策環(huán)境的研究

　　當(dāng)前我國農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢是農(nóng)村最低生活保障制度政策環(huán)境的主要內(nèi)容，農(nóng)村貧困形勢演變及治理農(nóng)村貧困的制度運行情況是農(nóng)村低保制度產(chǎn)生與發(fā)展的重要背景�！吨袊�農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》中提到，全國農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬減少到2010年的2688萬，貧困發(fā)生率從10.2%減少到2.8%。2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，國務(wù)院總理溫家寶在會上宣布，將中國扶貧標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)有的人均年收入1274元大幅提高至2300元。扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高后，中國農(nóng)村貧困人口將增至1.28億，約占農(nóng)村戶籍人口的13.4%。全國貧困人口地區(qū)分布：東部6.0%，中部（東北部）5.7%+28.2%，西部60.1%。貧困勞動力文化程度：文盲、半文盲16.8%，小學(xué)28.2%，初中38.6%，高中5.5%，中專0.7%，大專以上0.3%。中國農(nóng)村貧困人口主要致貧原因：勞動力缺乏27.1%，疾病損傷33.4%，自然條件17.7%，人為因素8.5%，其他因素13.8%。

　　基于以上數(shù)據(jù)分析，學(xué)者們總結(jié)我國農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢呈以下特點：

　　第一，農(nóng)村貧困總量不斷減少，減貧速度越來越緩。學(xué)者王雨林通過分析全國農(nóng)村貧困情況相關(guān)的各項指標(biāo)：農(nóng)民人均純收入、基尼系數(shù)、FGT指數(shù)、貧困人口、收入缺口后發(fā)現(xiàn)：我國農(nóng)村居民的貧困率總體趨勢在不斷降低，但周期性明顯。經(jīng)濟增長對貧困指標(biāo)變動的貢獻有一定周期性，而這個周期性是與中國經(jīng)濟波動的周期性相吻合的。

　　第二，農(nóng)村居民收入差距的擴大成為弱化減貧效果的因素。全國農(nóng)村居民的基尼系數(shù)不斷增加，從1978年的0.2578增長到2005年的0.4358，農(nóng)民收入分配情況從比較平均到超過國際公認(rèn)警戒線，收入分配不平衡狀況令人擔(dān)憂（王雨林，2008）。攸頻、田菁（2009）通過對中國農(nóng)村貧困變動的測度和分解表明，經(jīng)濟增長使農(nóng)民收入增加，大幅減少了貧困，但農(nóng)村居民的收入差距的不斷拉大，收入不平等的加劇部分抵消了經(jīng)濟增長的減貧成效。鑒于經(jīng)濟增長和收入分配對貧困情況會產(chǎn)生直接影響，反貧困工作不僅要抓緊農(nóng)民增收，還要注意收入分配問題。

　　第三，隨著農(nóng)村貧困人口總量與減貧速度的不斷下降，生存性貧困或絕對貧困人口越來越集中到環(huán)境極端惡劣地區(qū)和部分或全部喪失勞動力的家庭與個人。整個農(nóng)村貧困人口分布呈點（14.8萬個貧困村）、片（特殊貧困區(qū)）、線（沿邊境地帶）并存局面（劉堅，2006），農(nóng)村貧困分布向區(qū)域性貧困與插花式貧困并存發(fā)展。

　　第四，農(nóng)村貧困出現(xiàn)了由資源性貧困向資源性貧困與能力性貧困并存、由生存性貧困向生存性貧困與發(fā)展性貧困并重的發(fā)展趨勢。貧困和低收入農(nóng)戶勞動力平均受教育年限（6.5年、6.8年）以及高中及高中以上文化程度（分別為6.5%、5.6%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平（國家統(tǒng)計局調(diào)查，2006）。農(nóng)村貧困戶、低收入戶勞動力素質(zhì)低，消費水平只限于滿足基本生存需要，因此農(nóng)村貧困家庭普遍缺乏生產(chǎn)自救能力。人力資本參與市場競爭的機會與能力等成為影響農(nóng)民收入的重要原因（楊團，2006）。這種情況的出現(xiàn)，一定程度上印證了印度著名經(jīng)濟學(xué)家阿瑪?shù)賮?middot;森關(guān)于貧困是貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機會的貧困理論。

　　可以得出中國農(nóng)村貧困治理模式應(yīng)是經(jīng)濟發(fā)展、扶貧開發(fā)與社會保障相結(jié)合的模式，這一模式已成為農(nóng)村低保制度建設(shè)的政策環(huán)境，因此作為治理農(nóng)村貧困的工具農(nóng)村低保制度應(yīng)具有能力扶持（增加農(nóng)民收入）與最低保障（調(diào)節(jié)農(nóng)民收入）雙重功能。

　　二、關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度實現(xiàn)模式的選擇

　　在分析了農(nóng)村低保制度執(zhí)行的情況后，學(xué)者們根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村低保制度執(zhí)行過程中形成的模式進行了研究。

　　基于經(jīng)濟發(fā)展水平的模式分類：（1）城鄉(xiāng)一體化模式，即建立以政府為主體，突破城鄉(xiāng)界限的農(nóng)村低保模式。城鄉(xiāng)一體化的模式是建立農(nóng)村低保制度的終極目標(biāo)，它是我國城市化、工業(yè)化達到相當(dāng)水平，農(nóng)村居民生活進入小康水平且城鄉(xiāng)差別不大、農(nóng)村人口數(shù)量大幅度縮減時應(yīng)選擇的保障模式。關(guān)信平教授指出在我國快速城市化和農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的情況下，城市低保不得不向外來人口開放，這就迫切需要盡快建立城鄉(xiāng)一體化的社會救助制度，以適應(yīng)城鄉(xiāng)之間人口大量流動的情況。目前浙江省農(nóng)村低保制度采用城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)模式。（2）過渡型模式，是一種與一國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌相對應(yīng)的農(nóng)村低保模式。經(jīng)濟條件是實現(xiàn)過度模式由低級向高級轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)性條件，根據(jù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程，過渡模式可以由貧困型計劃、中等型計劃向富裕型計劃推進，過渡模式具有動態(tài)性、保障水平不斷遞進的特點。在設(shè)計農(nóng)村低保制度過度模式時，必須結(jié)合中國經(jīng)濟的特點，確定過渡模式的不同階段和相應(yīng)低保標(biāo)準(zhǔn)，建立以家庭保障為基礎(chǔ)，發(fā)展以國家救濟為主的扶貧式、多質(zhì)態(tài)的農(nóng)村低保制度模式.基于救助方式不同的模式分類：（1）事后補助模式。這種模式是對因病、因殘、因自然條件惡劣等導(dǎo)致貧困的農(nóng)村困難群體給予相應(yīng)的資金補助，在政策的實施中，動態(tài)管理和分類施救的內(nèi)容很少，缺乏其他方面的配套政策。這是大多數(shù)地方的做法也是比較消極的做法。這種模式與顧昕教授提出的極端剩余型福利模式相似，即國家扮演福利拾零補缺的角色，只有當(dāng)人們窮盡了各種其他的福利來源后才為極少數(shù)民眾提供最為基本的生活保障。（2）發(fā)展型農(nóng)村低保模式，即事后補助與事前預(yù)防相結(jié)合的模式。這種模式的要點是對符合條件的農(nóng)村貧困對象進行現(xiàn)金補助的同時積極幫助低保對象增強抵御貧困的能力。這是上海、浙江等地正在探索但未完成的模式，同時也是大部分學(xué)者呼吁并積極探索的一種模式。顧昕教授總結(jié)浙江農(nóng)村低保模式的三大特點：城鄉(xiāng)一體化、制度規(guī)范化、救助綜合化，提出了從消滅貧困走向發(fā)展型的農(nóng)村低保模式，編織一張嚴(yán)密的社會安全網(wǎng)，為廣大貧困人口提供盡管低水平卻全面、綜合的社會救助。

　　此外，學(xué)者們也在積極探索中國特色的農(nóng)村低保模式，如李明、李律成提出建設(shè)“立法先行規(guī)范化、資金來源多元化、運作程序制度化”的農(nóng)村低保新模式。

　　三、關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度政策實施過程與效果評估的研究

　　在農(nóng)村低保制度實施過程中學(xué)術(shù)界將研究重點集中于以下幾個方面：

　　一是低保對象的確定（貧困人口的瞄準(zhǔn)）。選擇性社會救助的合理性建立在這種制度能夠?qū)⒕o缺的社會資源用于最需要幫助的群體，從而通過最少的社會支出獲得最大的反貧效果。農(nóng)村低保對象的確定建立在對家計調(diào)查的基礎(chǔ)上，農(nóng)成困難。徐月賓、張秀蘭（2009）指出農(nóng)村家庭收入測算問題不是技術(shù)問題，而是成本問題，農(nóng)村低保制度家計調(diào)查操作起來困難重重，在實踐中也是名存實亡的提法。從現(xiàn)實來看，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距較大，在欠發(fā)達地區(qū)，一些處于絕對貧困線之下的人群享受不到低保，而在發(fā)達地區(qū)，一些收入在國內(nèi)相對貧困線之上的人群卻同樣享受低保。如何建立科學(xué)的瞄準(zhǔn)機制，學(xué)術(shù)界主要支持以下做法：民主監(jiān)督下的農(nóng)村評議篩選法；農(nóng)戶生計資產(chǎn)量化分析法。

　　二是低保標(biāo)準(zhǔn)的確定。國外學(xué)術(shù)界對于最低生活保障線的研究大體上包括了兩個互相對立的流派。第一個流派從絕對貧困的角度出發(fā)，強調(diào)最低生活保障線的客觀性。主要代表方法是菜籃子法（Rowntree，1901）、“馬丁法”。第二個流派則從相對貧困的角度出發(fā)，強調(diào)最低生活保障線的相對性。湯森（Towsend，1979）提出了測量最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的“生活形態(tài)法”。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于低保標(biāo)準(zhǔn)的研究始于20世紀(jì)90年代中后期。洪大用（2003）在“馬丁法”的基礎(chǔ)上提出了一個四層次測量城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系。大部分學(xué)者認(rèn)為擴展線性支出方法較為適用中國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，其中一些文獻使用該方法對某些地區(qū)的低保線進行了實際測算（馬新文，2005；封鐵英，2008）。

　　三是農(nóng)村低保財政支撐能力方面的研究，主要集中在兩個方面，一是農(nóng)村低保資金來源，學(xué)者基本認(rèn)同財政完全有能力承擔(dān)最低生活保障制度這一觀點。鄭功成認(rèn)為財政只要拿出其總收入的0.33%-0.5%，就足以支撐農(nóng)村低保制度的建設(shè)，（鄭功成，2007）；吳敬璉（2006）認(rèn)為國家財力完全有能力實現(xiàn)全民低保。二是關(guān)于中央財政和地方財政的支付比重問題，目前實踐普遍的做法是基層地方財政負(fù)擔(dān)較重，而中央及省級財政一般只是給些補貼，在目前農(nóng)業(yè)免稅、貧困地區(qū)基層財政入不敷出的境況下，這樣的財政低保責(zé)任安排顯然是造成當(dāng)前農(nóng)村低保資金嚴(yán)重不足的重要原因（財政部財政科學(xué)研究究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組，2007）。大部分學(xué)者認(rèn)為中央財政的積極投入是解決農(nóng)村低保資金瓶頸的關(guān)鍵（洪大用，2005；鄧聿文，2007）。陳明文（2007）提出各級財政分級負(fù)責(zé)、合理負(fù)擔(dān)的做法來解決資金負(fù)擔(dān)問題。

　　國內(nèi)關(guān)于最低生活保障制度的效果研究還不多見，比較集中的論述包括低保群體邊緣化問題（關(guān)信平，2006）、制度的倫理缺陷問題（吳玲等，2005）、農(nóng)村低保家庭就業(yè)傾向問題等（陳廣勝等，2007）。其中洪大用所論述的最低生活保障制度的延深效應(yīng)是目前該研究中較為全面的一個，對制度參與各方已經(jīng)和可能產(chǎn)生的消極效應(yīng)進行了較為深入的闡述（洪大用，2005）。能夠使用理論模型并進行計量分析的論述不多，較為突出的有黃晨熹的對上海城市低保對象求職行為的影響因素及相關(guān)制度安排的研究（黃晨熹，2007）。

　　以上研究取得了可喜成果，同時，也存在一些值得進一步研究的問題。從宏觀上看，各位學(xué)者都對農(nóng)村低保制度的建設(shè)原則、制度設(shè)計提出建議，一些學(xué)者提出了構(gòu)建發(fā)展型農(nóng)村低保制度的模式，但對發(fā)展型農(nóng)村低保制度模式的制度成本沒有進行測算，對發(fā)展型農(nóng)村低保制度與現(xiàn)有制度和其他各項政策的銜接問題研究甚少，對發(fā)展型農(nóng)村低保制度在全國各地的適用性未作過多的研究。從微觀上看，對農(nóng)村低保政策實施過程與實施效果研究缺乏系統(tǒng)、完整與成熟的分析框架與評估工具，制度評估、經(jīng)濟聯(lián)帶效應(yīng)的判定、制度的創(chuàng)新激勵還存在很多疑惑，在低保標(biāo)準(zhǔn)確定過程中地區(qū)間的差異未引起足夠重視，在補償方式方面未能注意到貧困人口的需求層次，在農(nóng)村低保資金籌集機制中未考慮建立中央調(diào)節(jié)基金。這些不足給今后農(nóng)村低保制度研究留下了空間，亟待各位學(xué)者為此繼續(xù)做出不懈的努力。

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