摘要：自從“城市化戰(zhàn)略”作為國家戰(zhàn)略明確提出后，中國進(jìn)入了城市化發(fā)展的高潮期。中國的城市化是政府主導(dǎo)型的“國家城市化”，那么在城市化快速發(fā)展的今天，思考如何定位政府在城市化中的作用、角色，避免資源浪費(fèi)和社會(huì)不公平，成為一個(gè)需要正視的問題。筆者認(rèn)為政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”，應(yīng)該注意培育市場力量，以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

　　關(guān)鍵詞：城市化市場政府角色

　　一、引言

　　中國的城市化是政府主導(dǎo)的“國家城市化”。即在我國城市化的進(jìn)程中，由政府來獨(dú)攬城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性資源配置，壟斷城市化的關(guān)鍵性資源——土地的發(fā)展權(quán)，以政府為主投資、國家統(tǒng)一建設(shè)的方式建設(shè)城市，管理城市。國家城市化易超越現(xiàn)實(shí)、主觀盲動(dòng)、犧牲農(nóng)民利益、排斥民間參與，會(huì)造成極大的資源浪費(fèi)和社會(huì)不公平。

　　自從將“城市化戰(zhàn)略”作為國家戰(zhàn)略予以明確提出后，中國進(jìn)入了城市化發(fā)展的高潮期，到2005年，中國的城市化率已達(dá)43%，城市化指標(biāo)也成為地方政府政績考核指標(biāo)中重要的一項(xiàng)。那么在城市化進(jìn)程中政府該如何做，如何發(fā)揮作用，或說如何定位政府角色?變成一個(gè)需要思考的問題。

　　二、中國式的政府主導(dǎo)型城市化

　　城市化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，政府與市場在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職能分工，以及政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中充當(dāng)?shù)慕巧�，一直是�?jīng)濟(jì)學(xué)探討最多的話題。中國城市化進(jìn)程的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是——政府主導(dǎo)型城市化。所謂政府主導(dǎo)型城市化是指在轉(zhuǎn)型過程中，就政府和市場這兩種調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本力量而言，政府作用居于領(lǐng)導(dǎo)和支配的地位。即政府以行政力量，通過制定法律法規(guī)、制定和執(zhí)行公共政策等手段，對(duì)城市化進(jìn)程進(jìn)行推動(dòng)、引導(dǎo)和調(diào)控。

　　西方國家城市化的演進(jìn)過程中，政府也一直以法律手段、稅收手段、管理手段以及計(jì)劃手段等各種手段干預(yù)城市化。以美國為例，在城市化初期，美國利用各種方式促進(jìn)人口集中，擴(kuò)大城市規(guī)模。1862年頒布的《宅地法》和1864年的《移民法》加快了西部城市劃的速度。19世紀(jì)以來，為了緩和大城市問題帶來的社會(huì)矛盾和沖突，政府又引導(dǎo)向郊區(qū)擴(kuò)散。但由于中國特定的經(jīng)濟(jì)狀況和所處的特定環(huán)境，中國政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理還保留著巨大的體制慣性。各級(jí)政府仍未從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維中擺脫出來，普遍存在著政府職能過分?jǐn)U大化，沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃模式推進(jìn)城市化的問題，習(xí)慣于從政府的角度去“安排”城市化道路，而忽視對(duì)城市化本身的規(guī)律性特別是內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的探討和尊重。目前政府在城市化過程中采取的主要干預(yù)方式是以計(jì)劃引導(dǎo)、參數(shù)調(diào)節(jié)、政策控制、資本配置為主的行政手段(谷榮，2007)。

　　表2中國政府對(duì)城市化的主要干預(yù)方式表

　　調(diào)控方式 指標(biāo) 附注

　　計(jì)劃指引 1)城市化水平;2)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo);3)城市社會(huì)發(fā)展指標(biāo);4)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指標(biāo);5)城市環(huán)境發(fā)展指標(biāo)。 這些指標(biāo)屬于指導(dǎo)性指標(biāo)，具體政策操作可以有彈性。但在目前的地方考核機(jī)制下，大部分完成指標(biāo)較計(jì)劃指標(biāo)偏高

　　參數(shù)調(diào)節(jié) 1)城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)口徑;2)城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)

　　政策控制 1)戶籍政策;2)流動(dòng)人口管理?xiàng)l例;3)社會(huì)保障制度。

　　宏觀資本配置 基礎(chǔ)設(shè)施的政府投資管理體制

　　三、政府角色的誤判

　　政府作用范圍的寬窄，責(zé)任的大小，職能的多少，應(yīng)是由具體不同特征的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)決定的。而這種依靠政府強(qiáng)大的行政力量干預(yù)城市化的方式，混淆了城市化過程中政府與市場的職能分配，削弱或剝奪了市場在城市化進(jìn)程中應(yīng)起的作用，導(dǎo)致了在目前的城市化過程中，出現(xiàn)了一系列政府與民爭利，公益缺位，功利上位等不好的現(xiàn)象。概括來講，由于對(duì)于自身角色認(rèn)識(shí)的模糊，目前政府普遍存在著“越位”，“錯(cuò)位”，“缺位”等三種有礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行為。

　　1.“越位”

　　政府占據(jù)了市場的地位，讓市場的作用無法發(fā)揮出來。政府機(jī)構(gòu)改革使政府職能發(fā)生了很大的變化，但還是有相當(dāng)多的政府特別是地方政府并沒有完全從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“慣性”中走出，依然是“管制型”政府，習(xí)慣于數(shù)量、項(xiàng)目管理而不是規(guī)劃管理，習(xí)慣于直接縱向控制而不是間接橫向協(xié)調(diào)。在城市化過程中，城市化建設(shè)需要政府的主導(dǎo)推動(dòng)，但現(xiàn)實(shí)中政府對(duì)城市化的主導(dǎo)變成了強(qiáng)制性推動(dòng)，不論是空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及規(guī)劃實(shí)施全由政府說了算，而將市場在城市化中的作用排除在外，占據(jù)了市場應(yīng)該在城市化中的作用空間。

　　2.“錯(cuò)位”

　　城市化是社會(huì)發(fā)展的客觀要求，城市化建設(shè)不僅靠政府來實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也要市場與公眾來參與，政府過度的占據(jù)市場導(dǎo)致了錯(cuò)位。政府在實(shí)施政策中也有越權(quán)于市場規(guī)律，越位于公眾的參與權(quán)。政府對(duì)城市化進(jìn)程應(yīng)該在推動(dòng)的基礎(chǔ)上加以引導(dǎo)，而現(xiàn)實(shí)卻成了完全的干預(yù)。

　　3.“缺位”

　　應(yīng)當(dāng)由政府完成的事情政府沒有完成，在市場無法調(diào)節(jié)的某些地方出現(xiàn)了“真空”�！罢婵铡钡貛�往往是一些比較難辦、費(fèi)時(shí)費(fèi)力、即時(shí)效果不太明顯的事情。如城市化進(jìn)程中是地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的建立，“城中村”的改造，“有教無類”的教育體制等。另外，應(yīng)由各級(jí)地方政府提供的城市公用事業(yè)如公交、水電氣供應(yīng)，公共性文體衛(wèi)生服務(wù)等，這些“公共物品”仍然短缺，不能滿足企業(yè)和個(gè)人的需要。

　　三、對(duì)中國城市化進(jìn)程中政府角色的思考

　　城市化是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化過程，城市化的根本動(dòng)力機(jī)制是市場機(jī)制。城市化進(jìn)程中，行政手段、市場手段的多寡，應(yīng)主要是由市場機(jī)制發(fā)育程度決定的，而不是主觀意愿自由選擇的結(jié)果�？梢赃@么說，計(jì)劃是市場發(fā)育的必要前提，沒有直接計(jì)劃的支撐，市場就不能發(fā)育，即使得到發(fā)育也會(huì)迅速衰竭。只有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與市場的生長，各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系不斷理順，結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整合理，市場要素全面成長起來，這種直接計(jì)劃才會(huì)逐步減少和退出。但是，當(dāng)市場機(jī)制發(fā)育到已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用時(shí)，政府就必須從市場能夠自發(fā)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域退出。

　　(一)、現(xiàn)階段政府主導(dǎo)推動(dòng)城市化進(jìn)程還是必要的

　　現(xiàn)階段政府主導(dǎo)推動(dòng)城市化進(jìn)程還是必要的。中國還是一個(gè)發(fā)展中國家，市場體系的建設(shè)、市場主體的培育和市場機(jī)制的發(fā)育還不很完善，市場無論在結(jié)構(gòu)上還是在功能上都是不健全的。不同于市場經(jīng)濟(jì)國家的正常經(jīng)濟(jì)增長，中國經(jīng)濟(jì)的生成并未單純依靠自然形成的市場需求，而可以說是一種“強(qiáng)制型增長”，這種增長有著非經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)力和保障條件。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“強(qiáng)制型增長”通過經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá)、執(zhí)行、考核來實(shí)現(xiàn)。在中國的漸進(jìn)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面計(jì)劃管理取消了，表面上，企業(yè)不再接受政府的直接經(jīng)濟(jì)指令，可以有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上的自主權(quán)，但是由于國家機(jī)器的政黨壟斷，垂直控制特征并未改變，政府和執(zhí)政黨通過對(duì)各級(jí)行政職務(wù)和主要經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任人的政治任命，通過維護(hù)龐大的黨政干部體系，仍然保有干預(yù)和操縱經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的充分能力，與改革前不同的是，“強(qiáng)制型增長”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更新了(程曉農(nóng)，2003)。具體說來有以下4方面內(nèi)涵。

　　1.經(jīng)濟(jì)體制的約束

　　新中國經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)不是一個(gè)自然經(jīng)濟(jì)體制，而是一個(gè)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，中央計(jì)劃是經(jīng)濟(jì)一體化的唯一途徑。城市建設(shè)的投資規(guī)模按年度計(jì)劃撥付，城市住房統(tǒng)一由單位分配，城市建設(shè)的主體是單一的政府。在既有的體制約束下，中國政府習(xí)慣于全方位的直接的參與并控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一切方面。

　　2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求

　　中國是一個(gè)典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國家，發(fā)達(dá)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)與落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并存，經(jīng)濟(jì)處在一種極不平衡的狀態(tài)。發(fā)達(dá)國家從自然經(jīng)濟(jì)走向市場化和貨幣化，與城市化、工業(yè)化基本是同步發(fā)展、相互促進(jìn)的。中國改革開放以來的體制變遷，既包括了自然經(jīng)濟(jì)的市場化和貨幣化，也包括了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的市場化和自由化，而且與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及工業(yè)化信息化交織在一起。體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型同時(shí)并進(jìn)，增加了轉(zhuǎn)型的困難，而市場本身是不可能自行高效地同時(shí)完成這些任務(wù)的，這必然要有一種超市場的力量介入，這個(gè)力量只能是政府。

　　3.國際競爭的背景

　　中國的市場化進(jìn)程已開始就必須面對(duì)國際競爭，對(duì)外開放與市場化同步，市場化進(jìn)程必然表現(xiàn)為更多的外來沖擊。由于市場不完善，價(jià)格信號(hào)既不敏感、準(zhǔn)確，又不統(tǒng)一、完整，難以正確指導(dǎo)資源的配置，更不用說引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，因此，用政府機(jī)構(gòu)去代替不完善的市場是必然也是必須的。

　　4.地方政府的擴(kuò)張沖動(dòng)

　　在市場條件下，一個(gè)城市能夠擁有多少資源，取決于這個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相應(yīng)的發(fā)展規(guī)模。市場化條件下的資源是高度流動(dòng)的，一個(gè)城市規(guī)劃是否成功，是否具有品牌效應(yīng)，并不取決于上級(jí)的認(rèn)可，也不表現(xiàn)在政績上的褒揚(yáng)，而是表現(xiàn)為是否增加了這個(gè)城市對(duì)人才、資本的吸引力。而現(xiàn)實(shí)中，在中國，城市被賦予一定的行政級(jí)別，城市的政治指向極強(qiáng)，甚至有時(shí)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)指向，城市的數(shù)量和規(guī)模是被作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)被提前確定的。

　　(二)、政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，重新定位角色，還位于市場。

　　我國要實(shí)施向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府應(yīng)該還位于市場，從眾多的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出來，重新定位角色。筆者認(rèn)為政府角色的定位應(yīng)取決于市場的發(fā)展、發(fā)育階段，政府需要在市場的不同發(fā)展階段，扮演不同的角色。

　　目前政府作用與市場力量在很多領(lǐng)域和很多方面處于相持狀態(tài)(谷榮，2007)。市場因素已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，在一些領(lǐng)域市場力量已經(jīng)能夠發(fā)揮對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，但政府力量的慣性仍然很大。筆者認(rèn)為本階段，在城市化進(jìn)程中，在市場可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場的作用;在可以是政府發(fā)揮作用，也可以是市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，盡可能讓市場發(fā)揮作用;在市場不可能發(fā)揮作用，或市場發(fā)揮作用會(huì)帶來嚴(yán)重的市場后果的領(lǐng)域，政府的行政手段必須不能放松。

　　四、結(jié)論

　　城市化的根本動(dòng)力機(jī)制是市場機(jī)制，城市化進(jìn)程中，行政手段、市場手段的多寡，應(yīng)主要是由市場機(jī)制發(fā)育程度決定的，而不是由政府主觀意愿自由選擇的結(jié)果。政府主導(dǎo)型城市化在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上來履行政府的調(diào)控職能，應(yīng)主要通過制定政策來引導(dǎo)、規(guī)范市場的正常發(fā)展，不宜直接干預(yù)，以行政干預(yù)來代替市場調(diào)節(jié)。只有這樣，才能在發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時(shí)，有效地克服市場機(jī)制的弊端。

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