地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)是客觀存在的，當(dāng)政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，唯一有效的辦法就是對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)而全面的鑒別和控制，鑒別風(fēng)險(xiǎn)要求闡明財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概念，來(lái)源和類別，盡可能量化風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞接枰员O(jiān)控報(bào)告和披露，這是控制風(fēng)險(xiǎn)的前提。如果控制不當(dāng)，輕則造成經(jīng)濟(jì)危害，重則引起政治動(dòng)蕩。因此我們必須重視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，努力建構(gòu)防范、控制、化解風(fēng)險(xiǎn)的具體措施。

　　一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和成因分析

　　(一)新時(shí)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)以下三大特點(diǎn)

　　一是，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是由各種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化、綜合而成，呈現(xiàn)出綜合性特點(diǎn)。當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度，能夠迅速轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，比如災(zāi)害將導(dǎo)致地方財(cái)政減收增支，地方風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性，并逐步受到世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。正是由于地方財(cái)政具有綜合性的特點(diǎn)，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)客觀普遍地存在于我們整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)。三是，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的隱蔽性，危害性大。地方財(cái)政既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)又存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，但更多的表現(xiàn)為財(cái)政隱性風(fēng)險(xiǎn)，甚至一些財(cái)政顯性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過(guò)人為的手段被處理成隱性風(fēng)險(xiǎn)而埋下潛在的隱患。

　　(二)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面

　　一是，兌現(xiàn)優(yōu)惠政策減少了財(cái)政收入。為扶持企業(yè)發(fā)展，政府兌現(xiàn)各項(xiàng)優(yōu)惠政策減少了財(cái)政收入。2007年我市政府為進(jìn)一步加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，優(yōu)化投資環(huán)境，降低工業(yè)企業(yè)的投資成本和運(yùn)營(yíng)成本，減輕工業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕工業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，文件規(guī)定對(duì)全市生產(chǎn)性工業(yè)企業(yè)在申辦、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)19個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行了零收費(fèi)，對(duì)34個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目降低了征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)7個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行打包收費(fèi)。2007年，丹陽(yáng)市財(cái)政共讓利企業(yè)1.2億元，影響了地方財(cái)政收入。二是，寅吃卯糧影響了地方財(cái)力積累。稅收寅吃卯糧，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，是影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)力的根本弊端。財(cái)政收入是考核領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的主要指標(biāo)之一，政府每年都要下達(dá)征收任務(wù)和增長(zhǎng)指標(biāo)，稅收征收仍未能擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的怪圈，按照政策規(guī)定做到依法征收。我市現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)雖然意識(shí)到企業(yè)的稅負(fù)較重，并高于周邊地區(qū)，從2007年4月份起提出優(yōu)化軟環(huán)境建設(shè)，采取各種措施減輕企業(yè)規(guī)費(fèi)和稅收負(fù)擔(dān)，這些措施使規(guī)模企業(yè)切實(shí)得到了實(shí)惠，但絕大部分中小企業(yè)的稅負(fù)未能從根本上予以減輕，稅務(wù)部門為了完成政府下達(dá)的征收指標(biāo)，仍不得不加大征收力度，寅吃卯糧超前征收來(lái)完成任務(wù)，年復(fù)一年寅吃卯糧，將影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)。三是，預(yù)算彈性大降低資金使用效益。年初經(jīng)人大批準(zhǔn)的支出預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況看，彈性大、追加預(yù)算多。2007年初人大批準(zhǔn)全年財(cái)政支出預(yù)算199500萬(wàn)元，實(shí)際支出254967萬(wàn)元，增長(zhǎng)27.8%。部門預(yù)算實(shí)際執(zhí)行存在預(yù)算編制不完整、追加預(yù)算比例大及預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果反映不真實(shí)，如某單位年初支出預(yù)算為159.71萬(wàn)元，實(shí)際執(zhí)行362.42萬(wàn)元，偏差202.71萬(wàn)元。原因是部門人員嚴(yán)重超標(biāo)，財(cái)政預(yù)算編制人員編制核定及預(yù)算核定相同關(guān)節(jié);預(yù)算編制沒(méi)有細(xì)化，支出項(xiàng)目沒(méi)有硬化，預(yù)算監(jiān)督?jīng)]有強(qiáng)化，缺乏科學(xué)性和管理性，以及預(yù)算的剛性弱化，對(duì)財(cái)政支出缺乏有效控制和監(jiān)督。另外，主管部門與下屬企事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體，作為獨(dú)立的利益主體和核算主體之間，人財(cái)物劃分不清。這些問(wèn)題的存在不僅影響了部門預(yù)算的編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性，還在一定程度上影響了行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的形象，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，原因是機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有完全到位，政事、政企不分現(xiàn)象依然存在;單位工會(huì)、協(xié)會(huì)和專戶等“共管賬戶”管理缺位，監(jiān)督功能淡化;財(cái)政預(yù)算供給不足，非稅收入征管改革、公務(wù)用車改革、公務(wù)消費(fèi)改革等配套改革措施不到位。四是，城建資金，使用效益不高，存在損失浪費(fèi)情況。由于城市建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性，一屆政府領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃，前任領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)后任領(lǐng)導(dǎo)拆除重建，例如，我市開(kāi)發(fā)區(qū)90年代建立時(shí)，確定以發(fā)展工業(yè)為主，引進(jìn)了很多企業(yè)，政府以非常優(yōu)惠的土地價(jià)格給企業(yè)，而目前我市政府在開(kāi)發(fā)區(qū)建成了新的行政中心，政府需以高價(jià)拆除和搬遷一些企業(yè)，原來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)的道路都是水泥路、無(wú)下水管道和污水管道，檔次低、路況差、建設(shè)成本低，需重新改造，政府需投入大量的建設(shè)資金;再如華南新橋的城墻建設(shè)，投資了幾千萬(wàn)，早幾年予以拆除和改建成道路又投資了近億元。同時(shí)，由于住宅小區(qū)建設(shè)留下的后遺癥，以及城市規(guī)劃不高，城市公用設(shè)施用地不足建了-拆除-再建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些都需政府付出大量的建設(shè)資金，一定程度上影響了城建資金的使用效益。五是，超前規(guī)劃和建設(shè)加大財(cái)政壓力。城建、交通、公共設(shè)施的超前規(guī)劃和建設(shè)，財(cái)政壓力大。近幾年，我市不斷加大了對(duì)老城區(qū)的改造和新城區(qū)的建設(shè)，前后有40多個(gè)政府重點(diǎn)工程項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，建成和改造了一批城市道路、新建了市民廣場(chǎng)和小東門廣場(chǎng)，對(duì)12個(gè)老小區(qū)和51條背街小巷進(jìn)行了改造，建成了污水處理廠，新建政府三大中心，城市建設(shè)累計(jì)投資20多億元，農(nóng)村道路也投資近10億元，建成了丹西公路、茅丹公路、丹紡公路、通江大道、沿江公路等。這些工程的建設(shè)，改善了我市的道路交通，提升了城市品位，但由于丹陽(yáng)財(cái)力有限，不得不舉借債務(wù)來(lái)搞建設(shè)，給財(cái)政帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，維護(hù)新建三大中心，也需每年新增2000多萬(wàn)元的運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)費(fèi)。同時(shí)，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園的建設(shè)，也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，整個(gè)國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂(lè)觀，工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建成后落戶企業(yè)較少，如果這些廠房全部出租如期收回投資至少要15年時(shí)間，這些投資支出已超出鎮(zhèn)財(cái)政承載能力。

　　二、防范我市地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

　　地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)又存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，但更多的表現(xiàn)為財(cái)政隱性風(fēng)險(xiǎn)。由于通常情況下大部分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于隱蔽狀態(tài)，這造成各部門對(duì)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積和膨脹。如果地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的積聚沒(méi)有得到及時(shí)有效的控制和化解，最終將會(huì)導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)財(cái)政危機(jī)，使得地方經(jīng)濟(jì)萎縮，集中表現(xiàn)為財(cái)政增收難度加大，財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩，工資欠發(fā)普遍化，財(cái)政可調(diào)控財(cái)力較少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，政府功能失調(diào)，最終可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。我市作為兜底財(cái)政，財(cái)政所存在的風(fēng)險(xiǎn)是最為嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其危害性可見(jiàn)一斑。為此，筆者對(duì)化解和防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提出如下對(duì)策和建議：

　　(一)進(jìn)一步完善體制建設(shè)，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)1994年建立的分稅制財(cái)政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關(guān)系，但該體制受到種種條件制約，帶有強(qiáng)烈的過(guò)渡色彩，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成累積具有重要影響。進(jìn)一步完善分稅制分級(jí)財(cái)政管理體制，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從以下三方面著手：一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對(duì)中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對(duì)稱的原則，積極配合、主動(dòng)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。然后是合理安排地方各級(jí)的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級(jí)政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。長(zhǎng)期以來(lái)，省級(jí)以下政府間事權(quán)劃分不清是造成地方各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國(guó)地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過(guò)小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級(jí)收入基本能夠滿足地方財(cái)政的開(kāi)支，增強(qiáng)地方以自身相對(duì)獨(dú)立的財(cái)力來(lái)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在兩個(gè)方面完善。第一，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支自給率低，財(cái)政收支矛盾更為突出，潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮這些地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行狀況，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加大中央專項(xiàng)撥款力度。第二，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強(qiáng)和完善。要加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育。

　　(二)繼續(xù)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)公費(fèi)支出管理。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財(cái)政支出體系是有效防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財(cái)政支出的范圍。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能的客觀要求，地方財(cái)政應(yīng)有“進(jìn)”有“退”，有所為有所不為，地方財(cái)政資金要逐步退出一般性、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保證國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項(xiàng)目開(kāi)支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面的支出。第三，改革地方財(cái)政支出預(yù)算體制。要嚴(yán)格按照地方政府職能范圍確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證;同時(shí)嘗試開(kāi)展部門預(yù)算，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的作法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。第四，推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，加快實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。逐步擴(kuò)大采購(gòu)范圍，加強(qiáng)采購(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，提高政府資金使用效益，確保政府采購(gòu)的規(guī)范運(yùn)行;改革財(cái)政資金繳撥方式，所有財(cái)政性支出均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付。

　　(三)不斷加強(qiáng)債務(wù)管理，大力推行地方公債制度。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，應(yīng)從規(guī)范政府舉債行為，強(qiáng)化財(cái)政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下工作：一是建立地方政府債務(wù)信息公開(kāi)披露制度。其內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)，也包括間接債務(wù)。債務(wù)信息的充分披露是債務(wù)監(jiān)控得以有效實(shí)施的重要保障。二是規(guī)范地方政府擔(dān)保，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)地方政府債務(wù)融資渠道多樣化，地方政府應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范的擔(dān)保原則，并逐步縮小擔(dān)保債務(wù)規(guī)模，以財(cái)政貼息、補(bǔ)貼等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)融資目的。三是加強(qiáng)政府債務(wù)歸口管理，突出財(cái)政部門的主體地位。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)對(duì)本級(jí)政府所屬部門舉借債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真審核，監(jiān)督債務(wù)資金的使用及償還狀況，承擔(dān)起其所負(fù)有的監(jiān)督管理責(zé)任。四是建立規(guī)范的地方財(cái)政償債機(jī)制。地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)以年度預(yù)算安排，財(cái)政結(jié)余資金等形式建立財(cái)政償債資金，專項(xiàng)用于地方政府債務(wù)的償還。五是建立地方公債制度，規(guī)范政府融資行為。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規(guī)范可行的地方政府公債制度，在中央嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的條件下，允許地方財(cái)政發(fā)行統(tǒng)一的債券，籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，以規(guī)范政府融資行為及防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　(四)繼續(xù)深化財(cái)政改革，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的機(jī)制。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題貫穿于財(cái)政活動(dòng)全過(guò)程中，是當(dāng)前地方財(cái)政亟待關(guān)注和解決的重要課題。提高各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，預(yù)先估計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度，做好防范規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備，是財(cái)政工作由被動(dòng)變主動(dòng)的基本前提，是建立穩(wěn)固平衡和強(qiáng)大的地方財(cái)政的重要保證。為此，要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)防范規(guī)避地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的緊迫感和責(zé)任感。為了切實(shí)有效地防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)狀，建立一套相對(duì)完備的監(jiān)控指標(biāo)體系，準(zhǔn)確地反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度和未來(lái)發(fā)展變化趨勢(shì)，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況做出及時(shí)的預(yù)測(cè)。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)可以包括地方財(cái)政自給率、債務(wù)依存度、償債率、內(nèi)外債比率、地方財(cái)政可用財(cái)力比例等，相應(yīng)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，劃分地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)類別。

　　(五)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)財(cái)政平衡理念，不斷夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)。財(cái)政收支平衡是相對(duì)、暫時(shí)的，不平衡則是客觀存在的。保持適度的財(cái)政赤字，則是目前實(shí)施擴(kuò)張性積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容之一。因此，在新的歷史條件下，衡量財(cái)政工作優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅在于是否實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡，更重要的是財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度。一是加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè);發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提高第二產(chǎn)業(yè)的科技貢獻(xiàn)率;努力發(fā)展以房地產(chǎn)業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、信息業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)為主要內(nèi)容的第三產(chǎn)業(yè)。二是通過(guò)企業(yè)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，把改革、改組、改造和加強(qiáng)管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)抓大放小以及企業(yè)聯(lián)合、兼并、股份制改造等途徑，切實(shí)轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)的規(guī)范經(jīng)營(yíng)和集團(tuán)經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)企業(yè)活力，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

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