論文摘要：我國突發(fā)事件的信息傳播呈現(xiàn)鮮明的政府主導(dǎo)性，引致信息流通不暢和肆意傳播的弊端，沒有起到通過信息傳播提高公眾參與度，促進危機解決的危機信息傳播目的，甚至延長或加重了危機的過程。應(yīng)從立法上予以規(guī)制，明確嚴(yán)格規(guī)范政府的信息發(fā)布行為，建立完善媒體、公眾參與信息傳播的制度，保障個人信息權(quán)利。

　　論文關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;知情權(quán);個人信息

　　根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法的規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應(yīng)對突發(fā)事件，及時有效的信息溝通、信息傳播的作用日益為人重視，因此，突發(fā)事件信息傳播的法制化管理也成為趨勢。目前，我國也已初步建立起突發(fā)事件信息傳播法律制度體系，然而，在保障公眾對于突發(fā)事件的知情權(quán)以及保護個人信息安全上還存在諸多問題。本文試圖以研究我國突發(fā)事件信息傳播的特殊模式為基礎(chǔ)，對突發(fā)事件信息傳播法律制度的缺陷和完善進行探討。

　　一、突發(fā)事件中的信息傳播

　　(一)政府、媒體、公眾在信息傳播中的角色分析

　　突發(fā)事件的信息傳播涉及三方主體:政府、媒體、公眾，由于其各自承擔(dān)的社會職能不同，加之掌握信息的質(zhì)和量存在懸殊差異，導(dǎo)致“非對稱信息”( asymmetric information，在信息傳播中的角色和作用也各不相同。

　　1.政府—信息發(fā)布的主導(dǎo)者

　　政府作為行使公共權(quán)力的部門，負(fù)責(zé)制定公共政策，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，在突發(fā)事件的信息傳播中處于當(dāng)然的主導(dǎo)地位。首先，從法律規(guī)定看，2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定縣以上各級人民政府作為區(qū)域內(nèi)應(yīng)對突發(fā)公共事件的法定機關(guān)，其職責(zé)包括“匯集、儲存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息”。其次，從資源優(yōu)勢而論，在我國，政府部門掌握社會信息資源中80%有價值的信息和3000多個數(shù)據(jù)庫，既包括公共信息，也涵蓋大量的涉及公共利益的公民、法人個人信息，巨大的信息源優(yōu)勢使政府的信息發(fā)布更具權(quán)威性。再次，由于突發(fā)事件的突發(fā)性、不確定性、易擴散性等特征，信息傳播失控在所難免，一些信息傳播引發(fā)負(fù)面效應(yīng)甚至延長、加深了公共危機，如一些媒體對事件過度渲染、夸大其詞甚至虛假報道，加重公眾恐慌情緒，引發(fā)新的社會沖突，函須政府依其社會管理職能對信息傳播進行管理。可見，在突發(fā)事件的信息傳播模式中，政府處于主要信息源與權(quán)威發(fā)布者以及傳播管理者的地位。

　　2媒體—信息溝通平臺和政府行為的監(jiān)督者

　　作為專業(yè)的信息傳播機構(gòu)，媒體通過對突發(fā)事件的新聞報道實現(xiàn)信息發(fā)布功能。在這里，媒體的著眼點有二:一是通過對突發(fā)事件及時、準(zhǔn)確的報道，傳遞政府的權(quán)威信息，滿足公眾知情權(quán)，消除危機發(fā)生后流言、謠言滋生的危險，同時引導(dǎo)輿論，動員社會的支持，為危機的解決提供良好的輿論環(huán)境;二是借由新聞報道建立有效的公眾意見表達渠道，使政府了解真實民意，為政府應(yīng)對危機的決策提供依據(jù)。媒體真正成為政府與公眾的信息溝通平臺。媒體也借由信息傳播實現(xiàn)了對政府行為的有效監(jiān)督。突發(fā)事件既可能是“天災(zāi)”，也可能是“人禍”，抑或兼而有之，而“人禍”往往加重“天災(zāi)”的破壞程度，因此，無論是危機發(fā)生前的預(yù)警報道，危機發(fā)生中的實時報道，還是危機后的反思報道，都可以為政府行為提供鏡鑒。媒體在突發(fā)事件報道中的監(jiān)督功能尤其體現(xiàn)在中央媒體對意圖隱瞞真相的地方政府的批評性報道。

　　3.公眾—受眾和信息傳播者

　　受眾作為傳播學(xué)概念，即信息傳播的接受方�，F(xiàn)代傳播學(xué)“受眾中心論”認(rèn)為，受眾不是消極被動地接受信息，而是積極尋求信息，這一論點在突發(fā)事件的信息傳播中得到充分論證。由于突發(fā)事件的突發(fā)性、公共性、破壞性、不確定性，公眾在事件明了前極易產(chǎn)生緊張、恐慌乃至焦慮情緒，其信息尋求行為更為迫切。傳播學(xué)者威爾根據(jù)著名心理學(xué)家馬斯洛的“需求層次理淪”，提出了一幅相應(yīng)的信息行為等級圖，他認(rèn)為，一個人在等級中的位置決定著他的信息尋求行為，而且只有在一個層次的信息需求滿足之后，人們才會致力于獲得更高層次的信息……有關(guān)人類存活和安全類的信息位于等級圖的最底端。圈根據(jù)威爾的理論，人們對于生存、安全的信息需求最為迫切，這也印證了在突發(fā)事件的危機中人們比平時更急切的信息尋求行為。

　　公眾還是重要的信息傳播者。在現(xiàn)代社會，只要有突發(fā)事件發(fā)生，總有公眾成為危機信息的發(fā)布者。他們或是作為信息源，是信息的目擊者和當(dāng)事人(如上海貨機墜落事件)，或是間接獲得信息甚而是道聽途說;他們既可以通過人際傳播的模式發(fā)布信息，也可以利用新媒體或境外媒體進行大眾傳播。這既有賴于互聯(lián)網(wǎng)、手機等現(xiàn)代通信技術(shù)的支持，也歸因于突發(fā)事件信息傳播的模糊、片面，尤其是作為信息發(fā)布主渠道的政府和媒體信息缺失，致使公眾的信息尋求行為得不到滿足時，公眾的信息傳播者角色更為突出。

　　(二)政府主導(dǎo)的信息傳播模式及其問題

　　我國突發(fā)事件的信息傳播呈現(xiàn)鮮明的政府主導(dǎo)性。政府作為主要信息源，不僅控制信息的流出，還通過媒體控制，對信息傳播進行控制，媒體“能不能報”、“報什么”、“如何報”都受制于政府管理部門，公眾由于缺乏選擇信息的自由，只能被動接受。在改革開放之前，這種模式使信息傳播行為呈現(xiàn)一種低水平的均衡狀態(tài)。經(jīng)過30多年的改革開放，中國社會成員利益日益多元化，體現(xiàn)在危機信息傳播的三方主體各自有不同的利益訴求;同時，技術(shù)進步使信息傳播途徑日益多元化，因此，政府嚴(yán)格控制下的突發(fā)事件信息傳播模式已難以為繼，也引起諸多問題。

　　1.政府信息控制下的傳播不暢

　　在突發(fā)公共事件爆發(fā)后，政府作為公共管理部門，力圖通過有效的信息傳播，促使事件良性發(fā)展，最終消彈危機�；�于此目的，政府最理想的信息傳播模式應(yīng)是全面控制信息傳播，使媒體、公眾對信息的傳播、接受完全為其掌控，也就是“我說什么你報什么他信什么”。以改革開放為界，之前我國政府的確依此模式有效實現(xiàn)了對公共危機的控制和管理，但隨著政府掌控所有社會資源的管理模式不再，傳統(tǒng)的信息傳播控制手段也難以為繼。2003年“非典”引發(fā)的公共衛(wèi)生危機以及更早的“千島湖事件”，都因政府對信息傳播的控制，放大以至加重了危機。“非典”危機對政府傳統(tǒng)的突發(fā)公共事件的信息傳播模式造成巨大沖擊，政府的信息傳播行為逐步由“控制”走向“適度公開”。“非典”后期頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十一條規(guī)定:“任何單位和個人對突發(fā)事件，不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報。”二十五條規(guī)定:“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。……信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確、全面。”

　　后“非典”時期的政府突發(fā)事件信息傳播，呈現(xiàn)兩種模式:一是以中央政府為代表的基于“維護國家形象”、“政治影響”利益訴求的信息公開模式。2003年中宣部下發(fā)《改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞報道工作的若干規(guī)定》，要求“中央和省級主要媒體要及時、準(zhǔn)確、權(quán)威地報道突發(fā)事件……發(fā)揮主導(dǎo)輿論的作用。其他新聞媒體要注意采用新華社播發(fā)的消息通稿和轉(zhuǎn)載(轉(zhuǎn)播)中央主要媒體的報道”。一種是部分地方政府基于政績和經(jīng)濟發(fā)展利益訴求的信息控制模式。兩種不同模式印證了我國突發(fā)公共事件的信息傳播仍處于政府的絕對控制下，政府公開或隱瞞信息隨意性過大，缺乏制度規(guī)制。

　　由于體制所限，國內(nèi)媒體對黨和政府的依賴度很高，主流媒體大多還是以各級黨委的機關(guān)報形式存在，缺乏相對獨立的地位，體現(xiàn)在突發(fā)公共事件的報道中，媒體“失聲”或“眾口一詞”現(xiàn)象較為普遍。2003年“非典”危機之后，相應(yīng)于中央政府與一些地方政府危機信息傳播的不同模式，中央媒體和地方媒體也呈現(xiàn)不同的報道模式。2007年2月28日，福建省確診一例人感染高致病性禽流感病例，央視、新華社、《人民日報》等中央媒體先后發(fā)了消息，福建本地媒體卻集體“失聲”。

　　政府主導(dǎo)下的信息傳播導(dǎo)致對于危機信息傳播的阻塞，沒有起到通過信息傳播提高公眾參與度，促進危機解決的危機信息傳播目的，甚至延長或加重了危機的過程。

　　2媒體、公眾“反彈”下的無序傳播

　　當(dāng)代中國，利益日益多元化，體現(xiàn)在突發(fā)事件信息傳播中，政府、媒體、公眾的利益訴求各不相同。由于受各自利益的驅(qū)動，媒體和公眾面對政府的信息控制采取不同的傳播策略。

　　媒體的無序傳播。隨著新聞體制改革的不斷推進，媒體以市場主體的身份參與傳媒業(yè)競爭，尤其面對境外媒體以及網(wǎng)絡(luò)媒體、手機媒體等新媒體的挑戰(zhàn)，國內(nèi)主流媒體基于市場考量，也由于媒體的社會責(zé)任感和新聞專業(yè)主義，對公眾關(guān)注的突發(fā)事件報道熱情日益高漲，對危機信息的傳播和溝通起到重要作用。與此同時，由于缺乏規(guī)制，也引發(fā)信息傳播的態(tài)意與無序，對危機的解決產(chǎn)生不利影響。表現(xiàn)在:一方面，一些夸張的報道增加了公眾的不安全感;另一方面，因報道內(nèi)容不當(dāng)侵害國家、集體、公民個人的利益。

　　(二)突發(fā)事件信息傳播法律規(guī)制的不足

　　1.現(xiàn)行立法對政府在突發(fā)事件中信息傳播行為的法律規(guī)制較為充分，但由于立法過于分散，相關(guān)規(guī)定較為模糊，不重視程序制度等原因，對政府在突發(fā)事件中全面及時發(fā)布危機信息缺乏有效制約。

　　首先，不同層級政府部門對突發(fā)事件信息傳播的責(zé)權(quán)不夠明確。由于現(xiàn)行突發(fā)事件立法較為分散，對突發(fā)事件的報告與信息發(fā)布制度規(guī)定不盡一致，對于不同類型、不同危害級別的突發(fā)事件的信息傳播與管理責(zé)任的規(guī)定無法明晰，在信息傳播主要受阻于地方政府的現(xiàn)狀下，不利于中央政府、媒體和公眾依法監(jiān)督。

　　其次，現(xiàn)行立法對政府信息公開內(nèi)容的規(guī)定不夠明確，賦予行政機關(guān)過大的自由裁量權(quán)�！墩�府信息公開條例》框定了政府主動公開信息的范圍，但有些條款過于模糊，如第九條規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)主動公開的政府信息包括“……(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;(二)需要社會公眾廣泛知曉或者參與的……”對比美、加等國將豁免公開的信息逐條列出，規(guī)定除此之外均為可以公開的信息的立法，我國政府信息公開制度賦予行政機關(guān)的自由裁量權(quán)過大。

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