行政法基礎理論如何研究
憲法學界習慣于把前三部憲法稱為“革命憲法”，而把第四部憲法稱為“改革憲法”。接下來小編簡單介紹一篇優(yōu)秀的行政法論文。
摘要改革開放后中國歷次憲法的修訂記錄了我國法治發(fā)展的歷程，“法治”入憲加速了我國行政法規(guī)范的發(fā)展。行政法的發(fā)展為其基礎理論的研究提供了條件，且二者存在正相關的關系。行政法發(fā)展的路徑在其基礎理論中的表現(xiàn)為“管理”——“管理論”——“控權論”。“控權論”的真理性在21世紀初中國海域管理法治化進程中得到很好的體現(xiàn)。
關鍵詞行政法;基礎理論;管理論;控權論;海域管理
一、“依法治國”入憲是行政法發(fā)展的基礎
中國大陸自1949年以來共制定了四部憲法：1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。的確，1982年憲法對我國1949年以來在蘇聯(lián)模式的影響下所逐漸形成的政治和經(jīng)濟體制進行了重大調整，有些甚至是具有革命性的變化，但這些改革并不是1982年一步完成的，它所采取的策略是隨著改革進程的不斷推進，根據(jù)變化了的社會關系的情況適時的進行修改和完善，目前，全國人大已經(jīng)分別在1988年、1993年、1999年和2004年對憲法進行了四次重大的修改。每一次修改都是對改革所取得的階段性成果的法律地位確認，同時這一系列的改革也反映出國家的治理模式由“人治”向“法治”、“憲治”逐步演化，特別是1999年3月15日通過的第三個憲法修正案，明確增加規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。“依法治國”從此入憲，“法治”成為國家的根本意志。憲法是各類法律規(guī)范的龍頭，憲法的變化發(fā)展意味著以憲法為龍頭的國家整個法律體系的變化發(fā)展，法律體系的變化發(fā)展具體體現(xiàn)在觀念和行為兩個方面：首先，在觀念上，憲法所樹立的“法治”觀念是對傳統(tǒng)“人治”觀念的顛覆，而“法治”觀念的核心是“依法行政”;其次，在行為上，憲法所樹立的“法治”觀念需要轉化為人們的行為準則，特別是要求行政機關由“依政策辦事”轉變?yōu)?ldquo;依法辦事”。為此，國務院于2004年3月配套發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標、基本原則和要求。這個《綱要》是貫徹執(zhí)行憲法、推進依法行政、建設法治政府的重大舉措�！毒V要》的實施，意味著行政立法工作需全面鋪開，因為所有的行政機構的行為都需要有明確的法律規(guī)范作為其行政管理的依據(jù)。從20世紀80年代末期開始的行政立法，單從法律層面的就有《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》、《立法法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《行政強制法》、《公務員法》、《人民警察法》等等，部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面的行政性管理規(guī)范就更是不勝枚舉。
二、行政法發(fā)展催生了“管理”向“管理論”升級
根據(jù)上述分析，行政法的繁榮是源于憲法的變法發(fā)展所引起的推動，其實，這只是一種法律現(xiàn)象，憲法的規(guī)定一般都是原則性的，它的規(guī)定當然需要行政法等其它部門法律的具體落實。憲法本身并不是其自我發(fā)展的動力，憲法發(fā)展的源動力應該是體現(xiàn)政治和經(jīng)濟體制變化發(fā)展的社會關系的變化發(fā)展。如果以1982年的憲法頒布為起點，自此以后，與憲法和變化了的社會關系相適應的各種法律規(guī)范層出不窮，最初，行政法基礎理論“管理論”的提出就是基于這種繁榮的“人治”管理的制度化，學者們之所以把行政機構的這種由過去依據(jù)政策來管理過渡到依據(jù)制度來管理的模式仍然定義為“人治”，一方面是因為國家當時無論在政治層面還是在法律層面，都尚未提出“法治”的觀念，②另一方面也是最實質的原因是當時的行政機構還只是把規(guī)范性行政文件僅僅當作行政管理相對人的工具，而并沒有認識到它們也能對自我的行為進行約束。隨著行政性管理制度越來越多，其所規(guī)定的內容隨著不斷的修改和增補則越來越細，相應地，行政機構及其行政人的自由裁量權限就越來越小，行政機構和行政人依據(jù)制度的管理熱情則由最初的高漲轉而消極甚至抵制，其結果是行政主體侵犯行政相對人的合法權利的現(xiàn)象時有發(fā)生，細致明確的行政性法律規(guī)范加速了行政相對人對自身合法權利被行政主體和行政人侵犯的覺醒，于是，行政相對人以“申訴”、“上訪”等行政模式或者以“申請復議”“起訴”等法律途徑維護自身合法權益的現(xiàn)象層出不窮。正是基于這種復雜的新現(xiàn)象，行政法學者們中過去持“管理論”觀點的有些人則提出了“新管理論”，③絕大多數(shù)的學者特別是具有西方行政法研究理論基礎學者們則順勢提出了新的行政法理論基礎觀點“控權論”。
三、“管理論”的發(fā)展衍生出“新控權論”
“控權論”本是以美國為代表的西方國家行政法學者一直以來所倡導的行政法基礎理論觀點，它的基本含義或基本觀點是：(1)把嚴格的依法行政和嚴格的限制行政機構的自由裁量權作為行政法的基本原則;(2)主張限制行政權的范圍和防止濫用行政職權，以最大限度保障個人權利和自由;(3)堅持公正優(yōu)于效率、個人利益優(yōu)于公共利益的價值取向;(4)強調通過行政立法對行政權的嚴格限制，司法審查是行政法的根本要義。④為什么會出現(xiàn)如此的觀點，還以美國作為典型來說明。美國“特有的建國歷史和政治文化決定了‘行政國家’在美國從來就不是理所當然的存在。對于黨爭的疑慮、對政府的不信、對慎議民主的向往以及對私人自治秩序的訴求，使得聯(lián)邦政府在美國建國初期的作用十分有限。”⑤那些建國之父們一方面意識到一個高效的聯(lián)邦政府對于美國的發(fā)展至關重要，然而另一方面也認識到確保這一天然具有擴張傾向的權力之有限性和安全性同等重要。這種矛盾心理代代相傳，并自始至終貫穿著美國行政法發(fā)展的整個過程。到20世紀初期，工業(yè)化社會和城市經(jīng)濟的發(fā)展，推動了州際交往及由此所導致的跨州的經(jīng)濟和社會矛盾日益加劇，過去簡單的“市場——地方”模式完全失靈，建立統(tǒng)一的聯(lián)邦管制體制成了最基本的選擇，而且，隨著社會矛盾日漸突出，政府對私人領域的滲透越來越深入，不僅如此，政府還因議會的授權成了公共利益的代表。政府及其工作人員因行政權的擴張而出現(xiàn)了給自己尋租的空間，結果必然招致行政相對人群體的抵制，權利意識強烈的民主式國家的群體性抵制當然是有效的，但無論如何，因社會的復雜性現(xiàn)實決定它已經(jīng)無法回到從前，于是，美國議會創(chuàng)立了以吸納行政相對人參與行政行為裁決的《行政程序法》來對行政機構的過度管制行為進行制約。因此，西方國家對行政法的理論基礎持“控權論”應是終極性的結論，⑥不管在其發(fā)展的過程中出現(xiàn)何種波動，著名行政法學者恩斯特•蓋爾霍恩和羅納德•萊文也認為，行政法是關涉控制和限制政府權力的法律制約。⑦可見，“控權論”并不是個新事物，它是西方學界普遍性的學術觀點，但我國學者提出來也并不是沒有道理，雖然我國的行政法發(fā)展的歷史過程與西方社會有著絕然的不同，但我國發(fā)生于20世紀與21世紀交匯時期的行政管理主體與相對人之間的不和諧與20世紀初期發(fā)生于美國的情況卻有著某種程度的相似。盡管如此，它們因形成過程的不同，內容上也應該有所差異。西方國家的行政法對行政的控權理念是一貫的，它們的內容變化是因為社會形勢的變化，我國的控權論思維雖然也是因社會情勢所致，但它是新生的，兩者的差異不是因當時的社會形勢差異，而是因其各自所繼承的法律傳統(tǒng)文化的差異，因此，西方國家在20世紀初期所強調的“控權”是對其一直以來所持的控權思維的修正，而我國所提的“控權”則是在過去“管理”基礎上的跨越，但無論你怎樣再跨越，你的基礎還是過去所建立起來的“管理論”。為了把中國學者所提出的“控權論”與西方國家的“控權論”相區(qū)別，我國學界將其定義為“新控權論”，它的基本含義為：(1)堅持把既強調行政法的控權功能，又強調行政法的管理功能作為其價值取向;(2)并非絕對把維護個人自由和權利作為限制行政權的基點;(3)控權與其說是限制行政權，不如說是駕馭行政權。⑧
四、中國海域管理法治化進程印證了“新控權論”的真理性
盡管“新控權論”在理論上既有西方國家一貫的思想輸入，也有對國內過去“管理論”的傳承，但在學界由于思考問題的角度不同，再加上陸地上各行政領域制度發(fā)展和意識形態(tài)影響深入程度的不平衡性，起初它也僅僅只是被看作其中的一種認識論甚或學說，⑨不管怎樣，它的“領地”似乎在逐漸拓展，因為有越來越多的領域證明了它的真理性，其中海上行政管理中制度與管理的關系的變化也折射出“新控權論”的真實表象。我國海上長期以來實行的是類似陸地上的分散管理模式，即海上管漁業(yè)的設漁政、海上管交通的設海事、海上管環(huán)保等事項的設海監(jiān)、海上管治安的設海警等等。前面已述，在20世紀末至21世紀初海上各類行政管理機構的行為陸續(xù)在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等各個制度層面接受規(guī)制。其實，在最初的階段并不能如此描述，因為當時的海上各類行政機構所習慣的是隨意的管理方式，即中國傳統(tǒng)上的以管理者與被管理者面對面的直接管理為表征的所謂的“人治”，但這種直接的“人治”模式只適宜于經(jīng)濟社會不發(fā)展、被管理者人數(shù)較少的場景，它比較適宜于計劃經(jīng)濟時期海上經(jīng)濟尚未有效開發(fā)的海域行政管理。后來，改革開放政策給海域所直接帶來的結果是海域的經(jīng)濟繁榮，及由此所引發(fā)的人口繁榮和人的行為的多樣性，于是以制度為管理工具的管理模式應運而生，因此，當時的管理者對制度的理解只是管理方式的創(chuàng)新，而不是自身行為的被約束，這也是前面所述的“管理論”的事實基礎。不管怎樣，隨著制度的不斷發(fā)展，其所規(guī)范的內容日趨細致或全面，行政相對人也在被海警、海監(jiān)、海事、漁政、海關等機構管理的實踐中權利意識不斷覺醒，過去握在執(zhí)法者手中的制度之劍逐漸顯現(xiàn)出其“雙刃性”的另一面，直擊自身。海上行政管理如“新控權論”所描述的狀況的成就，一般都是緣于海上行政管理制度的日趨成熟，但成熟的方式在海上各類管理領域還是各具特色，下面以海監(jiān)和漁政為例來予以說明。在海監(jiān)管理領域，其表現(xiàn)為制度越來越細，到21世紀10年左右，其管理制度已由20世紀末的簡單的幾個規(guī)范性文件發(fā)展到成海上資源管理類、海洋權益保護類、海洋權益維護類和海上執(zhí)法程序類等類型化細致的局面;在漁政管理領域，其表現(xiàn)為增加針對管理者的規(guī)范，漁政的制度規(guī)范相對其它涉海領域時間要早，其立法的層面和成熟的程度也要相對高一些，漁政機構到21世紀初已經(jīng)習慣于以制度為工具進行漁政管理，但漁政管理者不會因制度的成熟而改變制度的工具性理念，因此，為了改革現(xiàn)狀，農業(yè)部只能于2004年新頒布《漁業(yè)行政執(zhí)法六條禁令》，以控制漁政人員的管理權限。海上行政管理印證“新控權論”，除了上述一般性的由“管理制度”到“控權制度”的過渡外，還有一種比較特殊的情況，它似乎不是從制度到制度的過渡，而是更直接的從“人對人”的命令式管理到無論是管理者，還是被管理者，都同時接受制度的約束，這就是海警。海警自改革開放以來至21世紀初一直活躍在近海對海域走私、偷渡等違法犯罪行為進行打擊，然而他們直到2007年《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》這個部門規(guī)章層面的規(guī)定頒布之前，過去海警的執(zhí)法行動所依仗的除了有些沿海省份如福建、浙江等規(guī)定一個簡單的地方性文件或海警自身的一些行動方案，剩下的就只是一套武警制服。這種狀況持續(xù)了有30年左右，沒有人覺得有什么不正常，只是到2005年，被浙江海警一支隊在臺州海域查獲的一起紅油走私案件的犯罪嫌疑人公開通過司法途徑向海警叫板，質疑海警行政主體資格的合法性。真可謂是“一石驚醒夢中人”，于是，公安部針對海警執(zhí)法依據(jù)的規(guī)章迅速出臺，緊接著是具有更廣泛效力的最高人民法院和最高人民檢察院關于海警辦案的司法解釋的頒布施行。這種模式似乎是從“管理”到“控權論”的跨越，中間似乎超越了“管理論”這個制度成熟發(fā)展的漸進式過程，其實，制度成熟的過程是跨越不了的，這個特別的“新控權論”階段應該是內涵著“管理論”發(fā)展階段的整個過程的，因此，此種特別的“新控權論”階段可以理解為有特色的或者是初級階段的“新控權論”階段。
閱讀期刊：行政科學論壇
《行政科學論壇》辦刊宗旨：堅持正確的辦刊方向，刊載行政學理論研究成果，交流行政體制改革的重點和難點問題，開展學術交流，為推進行政體制改革和政府職能轉變服務。讀者定位：國家各級行政管理人員、高等院校師生及相關科研院所的社會科學理論工作者。
