中國職業(yè)技術教育民事公益訴訟起訴主體分析
摘要：2012年修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定了有關公益訴訟制度，在制度方面解決了公益訴訟的難題，但是在具體實施這一制度上還存在一些問題，例如提起公益訴訟的主體問題上就存在兩種不同的理解，對于“法律規(guī)定的機關和有關組織”是擴大解釋還是縮小解釋直接影響到提起公益訴訟主體范圍的確定。對“法律”作廣義解釋則擴大了機關的范圍，而有關組織如受法律規(guī)定的限制又會縮小了可以提起公益訴訟組織的范圍�；诜晌谋镜恼Z義分析和合憲性剖析，公益訴訟起訴主體中的“機關”必須是法律規(guī)定的機關，而“組織”則僅需要與環(huán)境保護與消費者權益有關即可。
關鍵詞：中國職業(yè)技術教育,公益訴訟,機關,有關組織
2012年修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》(下文簡稱新民事訴訟法) 第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”對于該條規(guī)定，立法過程中雖然爭議紛紜 ，各種不同的觀點相互交鋒碰撞，但是新民事訴訟法將公益訴訟納入后，“根據(jù)這一規(guī)定，社會普遍關注、學界呼吁多年的公益訴訟制度‘千呼萬喚始出來’，終于從理念成為立法，并即將付諸司法實踐，成為‘行動中的法律’。這是我國民事司法改革的一項重要成就”[1]。它無疑將在制度層面化解公益訴訟實踐難題，對于公益訴訟的研究也轉向認真研究民事公益訴訟條款的具體適用問題上，以更好地促進公益訴訟，發(fā)揮其應有的社會功能。當然在充分肯定公益訴訟立法在我國開始破冰的同時，我們還要冷靜地看到，新民事訴訟法關于公益訴訟的規(guī)定還是原則性的，粗放式的。
2013年3月民政部長李立國在“兩會”中表示 “公益慈善等四大類社會組織將直接登記”，希望通過組織化的載體發(fā)揮人民主體作用[2]。這樣使得綠家園①等具有公益性，但由于無法找到業(yè)務主管單位，不能在民政部門登記注冊的問題得以解決，那么獲得“合法”身份的這些組織是否還需要“法律規(guī)定”才可以提起公益訴訟? 2013年1月10日邯鄲市冬泳協(xié)會向山西天脊集團提起環(huán)境公益訴訟。那么“冬泳協(xié)會”是新民事訴訟法的“有關組織”嗎?
新民事訴訟法關于公益訴訟起訴主體的規(guī)定在理解上存在多樣性，全國人大常委會法制工作委員會民法室在新民事訴訟法條文說明中語義焉詳，認為哪些組織適宜提起民事訴訟，可以在制訂相關法律時進一步明確規(guī)定，還可以在司法實踐中逐步探索。高民智[3]在《人民法院報》上刊文認為有關組織不受法律規(guī)定的限制。而最高人民法院民事訴訟法修改研究小組則認為“法律規(guī)定”不僅限定“機關”，還限定“有關組織”，即這兩類主體只有經(jīng)過法定，才可提起公益訴②。這樣解讀的多樣性與現(xiàn)代法律的運作之間存在著矛盾，此矛盾的解決方式之一就是運用法律的文義解釋方法來解決。“現(xiàn)代(書面記載)法律的各個環(huán)節(jié)，在相當程度上是通過文本的閱讀而運用的”[4]。新民事訴訟法關于起訴主體歧義的關鍵是因“法律規(guī)定的機關和有關組織”一詞中的“的”與“和”字引起的。本文亦嘗試從“的”與“和”字入手分析新民事訴訟法中的公益訴訟主體的范圍。
一、法律文本中偏正與聯(lián)合詞組中“的”與“和”用法分析
(一)“的”字的用法
“的”字在現(xiàn)代漢語中的使用頻率極高，用法也很復雜。對它的性質和用法，語法學界有過多種描寫。例如朱德熙把“的”分為三類：作為副詞性后附成分，作為形容詞性后附成分的“的”和作為名詞性后附成分的“的”。教科書上分作不同的三類：結構助詞、時體助詞和語氣助詞。而本文僅涉及“的”的句法功能，即 “的”③分布于偏正結構層面，其主要功能是構成偏正結構，表示修飾與被修飾關系。不少偏正結構(包括“的”字結構)需要它的幫助才能構成，因而我們說這個 “的”(指“的”)具有句法功能[5]。例如：“當事人的申請”和“當事人申請”，帶“的”的為偏正結構的短語，去掉“的”會變成別的主謂結構形式的短語。這說明“的”具有構成偏正結構的功能。有的學者把“的1”叫做“結構助詞”。
有些偏正結構可以帶“的”，也可以不帶“的”，但無論帶 “的”還是不帶“的”，都屬于偏正結構。例如“有關組織”也是偏正結構的短語，內(nèi)部有修飾與被修飾關系。“的”字可以不出現(xiàn)，那是因為偏項對正項的修飾性比較明顯，不必用“的”來標示。在通用語言中，可不用“的”的情況下，在表述過程中卻加入“的”，這是因為“的”除了句法功能之外還有語用功能，可以用來凸顯偏項，即表示對偏項修飾性的強調。從另一個角度看，與其說是加了“的”之后偏項才被凸顯的，不如說是因為人們要凸顯偏項才用“的”來標示的，因為 “的”只是充當凸顯標記而已。例如“有關組織”用“有關的組織 ”來表述則強調了“有關”這一偏項。
(二)“和”④字的用法
“和”在通用語言中，可以做名詞、動詞、形容詞、介詞、連詞，也可以不獨立成詞而做其他詞的后綴，有近50種意義[6]。以其為虛詞的角度看，“和”作連詞最普遍的用法是連接名詞、代詞及名詞性詞組。但現(xiàn)代漢語中“和”的用途現(xiàn)在擴大了，不限于連接名詞性詞語了，“和”也可連接動詞或形容詞，但用“和”連接成的動詞或形容詞詞組作謂語是有條件的，這些條件是：動詞或形容詞必須是雙音節(jié)的，并列的謂語動詞、形容詞前或后要有共同的修飾語或賓語、補語或每個動詞后分別有“了”、“著”[7]。例如新民事訴訟法第8條：“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利。人民法院審理民事案件，應當保障和便利當事人行使訴訟權利。”“保障和便利”系并列的謂語共同修飾“當事人行使訴訟權利”。
2012新民事訴訟法共使用“和”字130處⑤，共涉及76條。綜觀 “和”字在新民事訴訟法中的用法，“和”僅作連詞使用，連接詞、詞組或者句子，表示并列關系，不表示選擇關系。而選擇關系則由“或者”來表述⑥。在通用語法規(guī)則上看“和”可以是連詞，又可以是介詞，通常區(qū)分這兩種用法的方法是：第一，如果“和”連接的成分是并列關系兩者組成并列詞組，前后兩部分可以調換位置，不影響意思表達的，則“和”為連詞;“和”前后的詞語不是并列關系的，前面是主要的，前后位置不能調換的，則“和”為介詞。第二，介詞“和”前邊可有狀語，連詞“和”不能。第三，介詞“和”可出現(xiàn)于一個句子或一個成分的前后，連詞“和”不能[8]。 但是在法律文本中“和”字前后兩部分卻不可調換位置，而“和”兩邊的成分不能調換并不是這些“和”是介詞，從性質上這些“和”還是連詞屬性，主要原因是法律文本中“和”字連接的部分存在某種法律意義上的聯(lián)系，并不是單純地考慮“詞性”、“詞的種類”等，如果調換位置則會引起法律理解與適用上的混亂，例如，“人民法院應當用當?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字進行審理和發(fā)布法律文書”，單純從語法角度分析“進行審理和發(fā)布法律文書”與“發(fā)布法律文書和進行審理”是沒有區(qū)別的，但在訴訟法上這兩者則是有程序先后問題。“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人”中“法人和其他組織”也不能互換位置，因為從語義上看，法人是組織的一種，“其他組織”意指除法人以外的其他組織，這兩者在語義上有順承關系。因此連詞“和”在法律文本中的使用不僅有語法的要求，而且還要注意法律規(guī)定的內(nèi)存邏輯甚至是訴訟原理，例如新民事訴訟法第12章“第一審普通程序”中的第1節(jié)“起訴和受理”中蘊含著民事訴訟法的“訴權”與“審判權”基本理論，也不能調換位置。
二、新民訴法中公益訴訟起訴主體的語義分歧
新民事訴訟法第55條中關于公益訴訟的起訴主體規(guī)定為：“法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定的起訴主體從文本解釋的角度有兩種理解方式，一是“法律規(guī)定的機關”可以向人民法院提起公益訴訟，“法律規(guī)定的有關組織”也可以向人民法院提起公益訴訟;二是“法律規(guī)定的機關”可以向人民法院提起公益訴訟，“有關組織”也可以向人民法院提起公益訴訟。第一種理解方式是以“的”為中心點，將“法律規(guī)定的機關和有關組織”視為一個定中結構的偏正短語，“法律規(guī)定的”修飾一個由“和”字構成的并列中心詞“機關和有關組織”。第二種理解則是以“和”為中心點，將“法律規(guī)定的機關和有關組織”視為一個由“和”構成的聯(lián)合短語，“和”字連接的兩部分是一個并列關系，“法律規(guī)定”僅修飾“機關”一詞。這兩種不同的理解影響公益訴訟的范圍的確定。
(一)偏正式的理解
偏正短語是一個兩部分組成的結構，并且這兩部分是修飾和被修飾的關系。 修飾部分叫做修飾詞語;被修飾部分叫做中心詞語。定中結構偏正短語，修飾詞語叫定語，被修飾詞語叫中心詞語(在句子中可充當主語或者賓語)。如“訴訟代理人的權限”、“當事人的陳述”。前面一個字(詞)是修飾后面的字(詞)的。二字(詞)的地位不同。
基于前文關于“的”字在法律文本中的作用分析，“法律規(guī)定的”顯然是偏正短語的偏項，作為定語修飾其后的正項，形成定中結構�，F(xiàn)代漢語語法學認為，定中結構的形成有三個條件：一是中心語是名詞或具有名詞性;二是定語是名詞或具有名詞性;三是用在主語、賓語或介詞后置成分的位置上，AB結構成分之間用“的”。三個條件中，只要符合其中一個條件，便可以稱為定中結構[9]。顯然“法律規(guī)定的機關和有關組織”符合定中結構的條件，形成定中結構的偏正短語。在句子中，定中結構相對封閉。定語一般只同中心語發(fā)生語義聯(lián)系，較少同其他句子成分(如狀語、補語、述語等)發(fā)生語義聯(lián)系。而且在句子的語義結構中也具相對的獨立性，定中結構的語義分析應當相對獨立地進行研究。以“的”字為中心點，必然將公益訴訟的起訴主體理解成為一個偏正短語，形成如下解讀。見圖1。
在這一偏正短語中，“法律規(guī)定”的語義指向了聯(lián)合短語“機關和有關組織”， “法律規(guī)定”修飾“機關和有關組織”，從而形成了“法律規(guī)定的機關”和“法律規(guī)定的有關組織”這樣的理解。
(二)聯(lián)合式的理解
“兩個或多個成分之間平等地組合，彼此不分主次，意義上則有并列、選擇以及遞進等多種關系，這就是聯(lián)合短語”[10]。聯(lián)合短語的各部分之間可以用上連詞，也可以不用。若使用連詞。大致上有個分工，動詞的聯(lián)合可以用“并”，接形容詞的聯(lián)合可以用“而”連接，名詞的聯(lián)合一般用“和”，也可間和“跟”、 “同”、“與”連接。其中以“和”的使用最為廣泛，有的短語若不用“和”容易引起誤解，那么是非用不可的，不能省略，如“水上和航空事故”省略了“和”就會使人誤解為“水上的航空事故”，就成了偏正關系。有時并列的成分不止兩項，一般只用一個“和”字，這個“和”放在末兩項之間。例如，新民事訴訟法第27 條中的“鐵路、公路、水上、航空運輸和聯(lián)合運輸合同”。一般來說。在聯(lián)合短語中如果并列的幾項可以分組，讓“和”與頓號連用來表明分組并列的關系，如新民事訴訟法第119條規(guī)定的起訴必須符合的條件之一是 “有具體的訴訟請求和事實、理由”，這里的“訴訟請求”是指原告要求人民法院予以確認或保護的民事權益的內(nèi)容和范圍必須具體，即原告向人民法院提出保護自己民事權益的具體內(nèi)容。如果原告不提具體訴訟請求，人民法院也無從進行審理和裁判;而“事實、理由”則是原告提出訴訟請求應當根據(jù)事實和理由，人民法院在受理案件時必須要有明確的訴訟請求，但不以要求原告提供足以勝訴的證據(jù)作為立案條件[11]200，這兩者的法律含義是不同的。第119條的“和”字用在 “訴訟請求”與“事實、理由”之間則表明了這種分組關系。同樣，新民事訴訟法第152條規(guī)定判決書內(nèi)容包括：“判決認定的事實和理由、適用的法律和理由” 也是這種用法。
以“和”字為中心點，必然將公益訴訟的起訴主體理解成為一個聯(lián)合短語，形成如下解讀：
在這個聯(lián)合短語中， “和”字連接的成分是一個平等關系，同為偏正短語。正如呂淑湘在《現(xiàn)代漢語八百詞》中提出的，連詞“和”，表示平等的聯(lián)合關系。連接類別或結構相近的并列成分[12]。這一聯(lián)合短語做主語，定然形成“法律規(guī)定的機關可以向人民法院提起訴訟，”以及“有關組織可以向人民法院提出訴訟”的理解。
三、新民訴法中公益訴訟起訴主體的文義解釋
(一)文義解釋的開始
“文義解釋是法律解釋的起點”[13]。一切法律解釋都是始于法律文本，“法律解釋的標的是‘承載’意義的法律文字，解釋就是要探求主項的意義。假使要與字義相連續(xù)，則‘解釋’意指，將已包含于文字之中，但被遮掩住的意義‘分解’、攤開并且予以說明”[14]。不論法律解釋的方法有多少，有多復雜，文義解釋一直是法律解釋中的基礎方法。法律解釋首先從法律的文義入手。德國考夫曼[15]認為，法律解釋的基本要素之一就是語法解釋，其對象是詞語，因為詞語是從立法者思維走向我們思維的通道。法律是以語言的形式表現(xiàn)出來的，只有通過對法律條文的用語和語句按照通常的意思解釋及法律專用語言進行專門解釋才能為法律適用奠定基礎。為此，對于公益訴訟起訴主體的文義解釋不僅涉及語法結構，還需要對其法律條文的用語進行必要的分析。 1.關于起訴主體中的“法律”。
在我國廣義的“法律”是指法的整體，包括憲法、法律、有法律效力的解釋及行政機關為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件(如規(guī)章)等，狹義的法律不是各種法的總稱，而僅是由全國人大及其常委會依據(jù)法定職權和程序制定和修改的，規(guī)定和調整國家、社會和公民生活中某一方面帶有根本性的社會關系或基本問題的一種法 [16]。如果嚴格根據(jù)語義解釋，那么“法律規(guī)定”中的“法律”，就是指這種由立法機關制定頒布的法律。有學者認為這種解釋方法帶來的弊端，是現(xiàn)有法律對公益訴訟的規(guī)定極為匱乏，目前只有刑事訴訟法和海洋環(huán)境保護法對此作了規(guī)定。其中，海洋環(huán)境保護法第90條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這種解釋方法不可取，因為它限制或阻礙了公益訴訟制度的發(fā)展，使得人民法院過去多年的公益訴訟試點限于停滯[17]，建議將“法律”的范圍擴大到最高人民法院的司法解釋。這一主張固然有可取之處，但卻是厚此薄彼的，如果允許司法解釋可以規(guī)定提起公益訴訟的機關有哪些，那么立法解釋是否可以?國務院制訂的行政法規(guī)是否可以?地方性法規(guī)是否可以?如此一來“法律規(guī)定”中的“法律”又變成了廣義的法律。另外更為重要的是，行政機關是國家機關，行政職權只能由立法賦予，不能隨意地創(chuàng)造、設立，這是法治原則的要求。其代表國家提起公益訴訟的權利只能由法律(狹義)來規(guī)定，具體內(nèi)容下文將進一步闡述。
2.關于起訴主體中的“機關”。
從憲法第3章規(guī)定的“國家機構”看，國家機構包括立法機關、行政機關、司法機關，此外還有軍事機關。司法機關又包括人民法院和人民檢察院。這其中立法機關、軍事機關、人民法院不能提起公益訴訟。那么只有行政機關和人民檢察院才符合新民事訴訟法中“機關”的要求成為公益訴訟的起訴主體。而湯維建[18]教授認為行政機關也不宜被賦予公益訴權。原因在于行政機關行使的是行政權，而提起訴訟不屬于具體行政行為;行政機關提起公益訴訟會打破訴訟平衡。因為行政機關在進行訴訟時手握訴權和行政權兩種權利對當事人造成不恰當?shù)耐{和壓迫;行政機關提起公益訴訟也會掩蓋行政失誤，不利于通過公益訴訟揭示行政違法。
本文認為，行政機關作為公益訴訟的起訴主體并無不妥，問題的關鍵在于行政機關作為起訴主體的訴訟請求范圍必須要明確⑦，它只能提起公益損害的賠償訴訟而不能提起停止損害的訴訟。行政機關不僅是某一領域的管理者、服務者，同時它也是公共利益這一特殊信托財產(chǎn)的當然法定保護義務承擔者，而當這一利益受到損害時，行政機關有義務代表國家向損害者提出賠償請求。而從職權的角度看，行政機關是指按照憲法典和有關組織法的規(guī)定設立的，依法行使國家行政權、對國家各項行政事務進行組織和管理的機關，可以以自己的名義獨立行使法律規(guī)定的行政權。例如我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。”這一職責的承擔必定是由具體的行政機關來完成。“環(huán)境不同于經(jīng)濟，不易于為企業(yè)、組織、個人所重視、關注，對于經(jīng)濟，即使行政機關不過問，企業(yè)、組織、個人為自己的生計，也會努力支發(fā)展，但是對于環(huán)境，行政機關如果不干預，企業(yè)、組織、個人往往就會聽之任之。”[19]行政機關的職責并不具有權利所具有的自由選擇特性，權力一經(jīng)授予，行政機關就必須根據(jù)法定授權履行職責，否則就必須承擔因不履行職責所帶來的責任。行政機關通過行政行為來施行法律、維護公益是行政機關的職責之一，行政機關不能放棄行政管理權而去尋求司法救濟。
3.關于主體中的 “有關組織”。
新民事訴訟法中使用“組織”一詞共35處，涉及23條，組織是人類社會的細胞和特殊標志。人類為了改造自然，治理社會，管理自身，必須有意識地結合起來，以便憑借群體的力量來完成單個人無法實現(xiàn)的目標。這種結合便是組織。組織可以分為兩大類：一類是自然組織，另一類就是社會組織。自然組織是自然現(xiàn)象，屬于自然系統(tǒng)。社會組織是人類特定的組織，屬于人為系統(tǒng)，可以分為政府組織、營利組織和非營利組織三大類，它們分別對應著國家、市場和社會。所有這些組織可以被統(tǒng)稱為廣義的社會組織。公益訴訟主體的“有關組織”屬于狹義的社會組織，狹義的社會組織僅是指對應著國家與市場以外的社會中的非營利組織而言。
一般認為現(xiàn)代意義上的非營利組織出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)前后與非營利組織類似的詞匯還有“非政府組織”“市民社會組織”、“第三部門”等。而在非營利性組織這個系統(tǒng)中包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三個主要的一級子系統(tǒng)。1998年國務院將設于民政部的原社會團體管理局改為民間組織管理局，“民間組織”一詞從此作為“非營利組織”的中國官方用語開始被正式使用。我國全國性的社會團體達1 837個，民辦非企業(yè)組織48個，基金會166個，境外基金會代表機構14個[20]。其中，社團及民辦非企業(yè)單位的非營利性組織性質在1998年《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中有十分明確的規(guī)定。社會團體和民辦非企業(yè)單位均是開展非營利性實際工作的組織形式。有學者認為上述各種組織，情況復雜，良莠不齊。因此，有必要通過司法解釋對可以起訴的有關組織的范圍進行必要的過濾和限制[20]。筆者認為對于可以提起公益訴訟的 “組織”通過關聯(lián)性就能有效地過濾，即通過法律文本中的“有關”一詞來限定。
何謂“有關”?這需要根據(jù)上下文的語境作出判斷。“一般說來，成文法靠語言來表述，并以文字記載下來，值得注意的是，這里所說的‘語言’是自然語言。自然語言本身是可能存有歧義的。而語境是消除歧義的一個重要手段。甚至可以說是某種意義上的消除法典歧義的天然手段。畢竟，法典是不可能以單獨的語詞形式存在的，法典不同于詞典，法典從來都是以條款的形式上下前后渾然一體的。也就是說，法典首先是且最后必定是語境中的文本”[21]。單獨看“有關”會不知所云，但在新民事訴訟法第55條中看“有關”則是指“與污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為有關”。因此，此處的“有關組織”必定是環(huán)境保護、消費者權益保護等維護社會公共利益的組織，而非其他組織。這樣一來肖建國教授擔心的組織眾多、良莠不齊的組織會得到一定的過濾。 (二)文本解釋的終結
“文義解釋不僅是一切法律解釋的出發(fā)點，而且是一切法律解釋的終點。”文義解釋的方式是有局限性的，單純從語言學的角度去解釋法律會受到很大的限制。因為文本解釋不涉及對法律條文的立法目的適當?shù)脑u價，也不考慮歷史上立法者的真意，甚至有時會出現(xiàn)斷章取義。為更準確地理解法律必須結合其他方法對法律條文進行理解，但當運用其他方法進行解釋后與法律文本相差甚遠，必須證明其他解釋方法的科學性與合理性時，還是要回到文義解釋來評價其他解釋[13]76。運用文本解釋方法，“考慮到我國的機關較多，為了避免混亂，本條規(guī)定‘法律規(guī)定的機關’可以提起訴訟，也就是說，可以提起公益訴訟的機關，要有明確的法律依據(jù)”[11]82。而“有關組織” 不受“法律規(guī)定的”限制，但應當與起訴事項有一定的關聯(lián)[23]。當然這一結論還需要運用其他方法來作進一步的論證。
1.“機關”作為公益訴訟的起訴主體必須由“法律規(guī)定”。
“全國律協(xié)憲法與人權委員會專門提交了一份公益訴訟立法建議稿，其主要內(nèi)容包括：調整公益訴訟主體范圍，允許公民個人提起公益訴訟，限制行政機關提起公益訴訟”[22]。這主要是基于“機關”在國家治理中的地位與作用的一種考量。
首先從“機關”權力的來源看，“機關”權力的來源和依托有兩個：直接的來源和依托是對公共資源的控制，根本的來源和依托則是人民以明示(如公開選舉等)或默示的方式授權或委托。“機關”的權力來自于人民的授予，并由法律來規(guī)定，法律沒有規(guī)定的權力，“機關”不得擅自行使。不允許對“機關”權力作擴張解釋和推定，只能在職權范圍內(nèi)恪守“公民權利是政府權力天然界限”的原則，不得沒有法律依據(jù)而介入私權領域，對個人生活的干預應止于最低限度，如果法律未授權某一“機關”提起公益訴訟的權力，那么“機關”及其工作人員不能行使法律未規(guī)定的權力，否則構成越權。具體表現(xiàn)為“機關”的所有職權來自于憲法和組織法的規(guī)定，組織法的核心內(nèi)容是關于機關設置及其權限的規(guī)定。一是設定“機關”的權力;二是分配“機關”的權力;三是調整“機關”的權力。
其次，從“機關”權力的屬性來看，“機關”權力是由人民通過憲法、法律授權行政機關管理經(jīng)濟和管理社會的權力，關涉到社會公共利益，棄權必然使公共利益受損，權力主體沒有選擇行使權力與否的自由。法律授予“機關”職權，實際上也賦予了“機關”義務和責任，“機關”的職權從另一角度說就是職責，作為責任主體，權力主體對授予它的法定權力則一概不得放棄或不行使，必須盡一切力量去保證完成。如果法律賦予“機關”公益訴訟的起訴權利，即形成“機關”職權的一部分，“機關”職權依法行使的過程意味著“機關”職責的履行過程，放棄職權就意味著放棄職責，放棄法定的義務。
最后，從“機關”權力的作用來看，“機關”權力主體可以按照社會公共利益和由此形成的公共價值要求產(chǎn)生符合社會發(fā)展需要的積極而健康的作用，也可能產(chǎn)生侵害或破壞社會公共利益、違背公共價值的消極或阻礙作用，即“機關”權力的負作用。當前我國正處于社會轉型期和經(jīng)濟轉軌期，在公權力擴張性沒有得到有效制約與監(jiān)督的情況下，難以確保公權力機關是在真正代表與維護公共利益，而法治國家的邏輯起點和制度目的就在于通過法律制度制約公權力。在我國現(xiàn)階段的公權力配置過程中，一個基本理念就是約束公權力的擴張，法治國家的核心不在于“機關”權力的大小，而在于“機關”是受到法律嚴格限制的，其邊界是確定的、明晰的，“機關”行使其權力既不能缺位，也不能越位。司法是權力的最后一道防線，賦予“機關”公益訴訟起訴資格必須根據(jù)法律的規(guī)定：一是有關法律必須有明確的賦權，使“機關”獲得提起公益訴訟的資格;二是法律必須規(guī)定“機關”提起公益訴訟的訴訟請求范圍。即只能提起因侵害公益而造成的損害賠償訴訟，而不能放棄法律賦予的行政權力，卻像私權利主體一樣去運用司法手段實現(xiàn)行政目標，有學者認為，人民法院要審查其是否已經(jīng)用盡了法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法措施，如果“機關”還可以通過行使行政權力來制裁違法行為、維護社會公共利益，則人民法院不宜受理[23]。筆者并不認同此做法，關于行政執(zhí)法措施用盡問題，仍然是一個行政法層面的問題，確如所說用盡了行政執(zhí)法手段，仍不能制裁違法行為的話，只能說行政法律規(guī)范缺位或不完善，應當在行政法領域尋找解決方案，而不應該由司法手段去完成本應該由行政手段完成的任務，即使由司法來解決這一問題，法院也需要依據(jù)相應的行政法律規(guī)范來裁決，法院也無裁決的依據(jù)。民事訴訟法的任務是制裁民事違法行為，并不調整行政違法行為。有鑒于此，法律應該規(guī)定“機關”只能提起因侵害公益而造成的損害賠償訴訟，否則是對行政資源與司法資源的雙重浪費，可能導致行政不作為，甚至模糊了行政權與司法權的界限。
2.“有關組織”作為公益訴訟的起訴主體的要求不同于“機關”。
首先，從“有關組織”的性質來看，新民事訴訟法第55條中規(guī)定的“有關組織”是私法性質的組織，民間性是國際通行的非營利組織的界定標準之一，它也是我國非營利組織設立的基礎。我國的非營利組織，包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會，是根據(jù)私法上的設立行為而成立的。如在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定，“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”。“舉辦”的基礎是舉辦者“舉辦的意思”，舉辦者的意思通過民辦非企業(yè)單位“章程”的形式表現(xiàn)出來。而非營利組織作為私法人的實質在于通過其參與社會活動實現(xiàn)一定公益目的，因而私法人的民事行為能力是實現(xiàn)法人目的的核心條件。國家出于維護當事人的利益，要通過對法人的審查而賦予、限制或撤銷法人的行為能力。非營利組織的法人資格亦是經(jīng)主管部門批準，并經(jīng)注冊登記而享有行為能力和權利能力。一旦“組織”依法成立后，在其章程范圍內(nèi)的權利能力與行為能力均受法律保護，一般法學理論認為：“對國家機關，法無授權即禁止;對人民大眾，法無禁止即許可。”法律對于公權力與私權利的要求不同，即法律不可能象限制“機關”權力一樣去限制“有關組織”的權利。 其次，從“組織”的作用來看，在一個民主的社會里，制約政府的權力是一個永恒的主題。任何公共權力都需要制約，在“國家―市民社會”的框架下，國家和市場處于非此即彼的對立對等的極端狀態(tài)。進入20 世紀中后期以后，以哈貝馬斯為代表的學者突破了二元框架的束縛，構建了三元框架，其中有代表性的有哈貝馬斯的“公共領域―經(jīng)濟―國家”框架，薩拉蒙的“政府部門―非營利部門―營利部門”框架等，從本質上講，政府部門與營利部門、營利部門與營利部門之間并沒有根本利害沖突，也沒有不可調和的矛盾。但是，由于各經(jīng)濟主體存在著各自獨立的經(jīng)濟利益，彼此間有一些矛盾和摩擦是不可避免的，對這些矛盾和摩擦，一旦處理不及時或處理不當，就會加劇彼此間的對立沖突，影響正常的社會經(jīng)濟活動。非營利部門與政府部門、營利部門形成功能互補、制約的關系，能增強社會自治功能，通過組織化的載體發(fā)揮人民主體作用。非營利性組織作為公民社會的最基本的組織載體，是來自外部的最重要的制約力量，并且對政府和市場起溝通、協(xié)調的作用，構成一個三元權力結構的穩(wěn)定格局。
最后，在審批制和登記制下的“有關組織”提起公益訴訟無需再經(jīng)法律規(guī)定。按照1998 年條例第35條，社會團體未經(jīng)批準，擅自開展社會團體籌備活動，或者未經(jīng)登記，擅自以社會團體名義進行活動，以及被撤銷登記的社會團體繼續(xù)以社會團體名義進行活動的，由登記管理機關予以取締，沒收非法財產(chǎn);構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予治安管理處罰。因而，未登記社團的成員或負責人，即使行為不構成犯罪，也可能因為未經(jīng)批準籌備社團或以未登記社團名義活動而面臨治安管理處罰。2000年民政部頒布《取締非法民間組織暫行辦法》第 2條明確規(guī)定：“未經(jīng)登記，擅自以社會團體或者民辦非企業(yè)單位名義進行活動的”屬于非法民間組織。
在我國，任何民間性組織的合法性，無論是營利性組織，還是非營利性組織，都取決于其是否登記。我國先后有三個社會團體登記領域的行政法規(guī)：1950年《社會團體登記暫行辦法》，1989年《社會團體登記管理條例》，1998年《社會團體登記管理條例》⑧。無論是否存在具備法人資格和不具備法人資格的社會團體的區(qū)分，也無論是否允許非法人資格社會團體的存在，這三個行政法規(guī)都采取了一個基本的管理思路：除三類不需要登記的社會團體⑨，其他社會團體都需要經(jīng)批準登記，而在登記審批的過程中對于“組織”是否有權提起公益訴訟應作必須的審查，經(jīng)過審批和登記依法成立的組織在其權利能力與行為能力范圍內(nèi)的活動，無須法律再授權。
四、結 論
新民事訴訟法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”其中有關起訴主體問題的規(guī)定，從法律的文本分析來看，存在兩種不同的理解，本文認為“法律規(guī)定的機關和有關組織”是一個聯(lián)合短語作主語，即是由“法律規(guī)定的機關”和“有關組織”兩個定中結構的偏正短語構成的聯(lián)合短語，基于此，可以提起公益訴訟的機關，必須是“法律規(guī)定的”，而“組織”必須是“有關”的。這種理解是符合漢語語法結構的，是文本解釋的結果，但公益訴訟的起訴主體這一問題還涉及“機關”和“組織”的性質及及其權力(利)義務問題，需要依據(jù)憲法中的原則、價值和規(guī)定進行分析，因為“在多數(shù)可能的解釋中，應始終優(yōu)先選用最能符合憲法原則者”[14]217。“機關”的權力從其性質上看是“公權力”;從其來源上看又來自于人民的授予，并由法律來規(guī)定，“機關”有權力行使是受到法律嚴格限制的，其邊界是確定的、明晰的，“機關”行使其權力既不能缺位，也不能越位。而可以提起公益訴訟的“組織”是私法性質的組織，無論是其法律地位還是權利屬性都與可以提起公益訴訟的機關有著本質的區(qū)別。所以本文從文本解釋入手分析我國公益訴訟的起訴主體之后，還存在兩種不同的理解，對此又進行了合憲性分析，驗證了“法律規(guī)定的機關和有關組織”是一個聯(lián)合短語作主語，最終得出可以提起公益訴訟的機關，要有明確的法律依據(jù)。”而“有關組織”不受“法律規(guī)定的”限制，這樣可以在公益訴訟中更便于反映民眾訴求，發(fā)揮人民主體的作用，也能在政府指導下充分發(fā)揮其對生態(tài)文明建設的作用。
注釋：
�、� 綠家園全稱為綠家園志愿者。綠家園沒有經(jīng)任何政府部門的批準，其發(fā)起人和負責人認為，綠家園并沒有以“組織”或“社團”的名義開展活動，綠家園的參與人都是環(huán)保志愿者，稱為“綠家園環(huán)保群體”更為合適。參見陸建華：《大陸民間組織的興起――對北京三個綠色民間組織的個案分析》，載《中國社會科學季刊》(香港)2000年冬季號，第123頁。
�、� 關于哪些組織可以提起公益訴訟的不同解讀，可比較全國人大常委會法制工作委員會民法室編《〈中華人民共和國民事訴訟法〉條文說明、立法理由及相關規(guī)定》，北京大學出版社，2012年版第82頁、高民智《關于民事公益訴訟的理解與適用》人民法院2012年12月7日第四版以及奚曉明主編的《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版第94頁中的不同論述。
�、� 朱德熙的《說“的”》(1961)是結構助詞“的”早期研究的奠基之作。他論證了助詞“的”是三個不同語素的相同表現(xiàn)形式。參見齊滬揚著《現(xiàn)代漢語虛詞研究綜述》，安徽教育出版社2002年版第254-259頁。
�、� “和”在劃分詞類時有些爭執(zhí)：它是介詞還是連詞呢?趙元任(1979)稱它為“介詞性連同”;呂叔湘(1979)認為是連介兼類詞;朱德熙(1982)認為是介詞，亦是連詞�？傊S多學者認為“和”是連介兼類詞。那么，對于它的連介分化，也就成了棘手問題。不少學者為此作了專門研究，提出了一些區(qū)分方法。參見齊滬揚著《現(xiàn)代漢語虛詞研究綜述》，安徽教育出版社2002年版，第207頁。
�、� 不包括“中華人民共和國”、“和解”、“和好”這樣的專有名詞。
�、� 新民事訴訟法中“或者”一詞使用268處。 ⑦ 比較其他國家、地區(qū)的公益訴訟制度，在公益訴訟中限定訴訟請求的情況不在少數(shù)，例如德國在2002年修正了《德國法律咨詢法》，在消費者保護領域允許使用損害賠償團體訴訟，而此前德國的團體訴訟請求只能是停止損害或撤銷之訴;我國臺灣地區(qū)《消費者保護法》第53條規(guī)定企業(yè)經(jīng)營者有重大違反消費者保護法有關規(guī)定的，消費者保護官可以訴請法院停止或禁止企業(yè)的違法經(jīng)營行為。參見潘申明著《比較法視野下的民事公益訴》，法律出版社2011版第170-179頁。
�、� 1950年《社會團體登記暫行辦法》規(guī)定，“凡社會團體均應依照本辦法的規(guī)定向人民政府申請登記”;全國性的社會團體由中央人民政府內(nèi)務部審查批準并發(fā)給登記證，地方性社會團體，由省級人民政府審批并發(fā)給登記證。1986年我國《民法通則》設立了法人制度后，才在法律上有法人與非法人團體之分。1989年《社會團體登記管理條例》盡管將社會團體分為具備法人條件和不具備法人條件兩種類型，但這兩種類型的區(qū)別，不在于是否需要登記，或登記程序的區(qū)別。該條例最基本的分類，仍是全國性社會團體與地方性社會團體。該條例也同樣規(guī)定，“申請成立社會團體，應當經(jīng)過有關業(yè)務主管部門審查同意后，向登記管理機關申請登記。”1998年《社會團體登記管理條例》規(guī)定社會團體都應當具備法人資格，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，并依法登記。參見陳金羅著《中國非營利組織法的基本問題》，中國方正出版社2006年版，第45頁。1950年《社會團體登記暫行辦法》規(guī)定，“凡社會團體均應依照本辦法的規(guī)定向人民政府申請登記”;全國性的社會團體由中央人民政府內(nèi)務部審查批準并發(fā)給登記證，地方性社會團體，由省級人民政府審批并發(fā)給登記證。1986年我國《民法通則》設立了法人制度后，才在法律上有法人與非法人團體之分。1989年《社會團體登記管理條例》盡管將社會團體分為具備法人條件和不具備法人條件兩種類型，但這兩種類型的區(qū)別，不在于是否需要登記或登記程序的區(qū)別。該條例最基本的分類，仍是全國性社會團體與地方性社會團體。該條例同樣規(guī)定，“申請成立社會團體，應當經(jīng)過有關業(yè)務主管部門審查同意后，向登記管理機關申請登記。”1998年《社會團體登記管理條例》規(guī)定社會團體都應當具備法人資格，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，并依法登記。參見陳金羅《中國非營利組織法的基本問題》中國方正出版社，2006年版，第45頁。
�、� 1998年《社會團體登記管理條例》第三條規(guī)定：成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。社會團體應當具備法人條件。條例規(guī)定下列團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍，即參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體;由國務院機構編制管理機關核定，并經(jīng)國務院批準免于登記的團體;機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體。
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