摘要：在法治國家中，作為保證行政權(quán)力不侵犯相對人權(quán)利的重要手段，司法監(jiān)督被認為是行政監(jiān)督體系中十分重要的組成部分。由于它程序嚴密，相對獨立，在監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法方面起到了巨大作用。本文通過分析行政執(zhí)法司法監(jiān)督的不足，并在研究國外有關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，提出了改善環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督的意見建議。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境行政執(zhí)法,司法監(jiān)督,完善措施,行政法論文投稿

　　一、行政執(zhí)法司法監(jiān)督相關(guān)概念分析

　�。ㄒ唬┉h(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督概述

　　1、定義。從廣義的角度看，環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督是指依法擁有監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)、社會團體、組織和公民個人等作為監(jiān)督主體，對開展的監(jiān)督行為。狹義的角度分析，是指依法擁有監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)對環(huán)境行政執(zhí)法公職人員的環(huán)境行政執(zhí)法活動，開展的具有法律效力監(jiān)督行為，并依法追究違法人員的責(zé)任。最狹義的定義則特指環(huán)境行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督和督察。本文傾向于從廣義的角度理解這一概念，認為這更能體現(xiàn)出我國環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)況及未來發(fā)展趨勢。

　　2、多種分類

　　一是國家監(jiān)督與社會監(jiān)督。依據(jù)賦予監(jiān)督主體的權(quán)力范圍、性質(zhì)不同進行劃分，國家監(jiān)督是國家部門在法律法規(guī)授權(quán)下，在規(guī)定的范圍內(nèi)實施的監(jiān)督行為，其結(jié)果具有法律效力。社會監(jiān)督，是指社會團體、新聞媒體、人民群眾對環(huán)境行政執(zhí)法行為實施的監(jiān)督，是對國家監(jiān)督的必要補充。

　　二是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。這是依據(jù)監(jiān)督主體與監(jiān)督對象是否屬于相同的體系框架進行的劃分。內(nèi)部監(jiān)督，意味著在環(huán)境行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部進行的監(jiān)督，是一種內(nèi)在防控機制，如行政系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督等。外部監(jiān)督是指由行政機關(guān)外部的組織、個體作為監(jiān)督主體開展的監(jiān)督活動，如社會輿論的監(jiān)督等。

　　三是對行政部門的監(jiān)督和對行政人員的監(jiān)督。按照監(jiān)督對象是整個行政機關(guān)還是具體執(zhí)行人員進行劃分，前者是指對行政機關(guān)做出的行政行為是否合法、合理進行的判斷與監(jiān)察，后者側(cè)重于對行政執(zhí)法人員在從事公務(wù)行為過程中有沒有濫用職權(quán)、缺位、越位以及是否徇私舞弊等等行為的監(jiān)督。

　　四是合法性與合理性的監(jiān)督。合法性監(jiān)督，主要是監(jiān)督執(zhí)法主體資格、程序與形式、權(quán)限與范圍、內(nèi)容與依據(jù)等方面是否符合法律法規(guī)。合理性監(jiān)督，重點則是在法定范圍內(nèi)行政執(zhí)法行為是否客觀有效、適度合理、遵循公平正義等，是對行政裁量權(quán)的一種評價和約束。

　　（二）環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督要素分析

　　1、環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督的概念、作用。環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督是指具有國家司法權(quán)的機關(guān)，如檢察院、法院等依照法律規(guī)定要件，對環(huán)境行政機關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法行為進行的監(jiān)督行為。主要作用是：一是對環(huán)境行政機關(guān)的違法行為進行預(yù)防和糾偏，二是督促環(huán)境行政機關(guān)及其公務(wù)人員依法正確履職。

　　2、環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督的程序。一是調(diào)查，司法機關(guān)通過調(diào)查、偵查等途徑，全方位了解環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)法行為過程及后果。二是評價，司法機關(guān)在調(diào)查結(jié)束后，基于事實，依于法律法規(guī)，作出的分析和評價，由此產(chǎn)生后續(xù)的措施和程序。三是處理，司法機關(guān)對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)行政行為作出的反應(yīng)和措施，包括批評權(quán)、糾正權(quán)、撤銷權(quán)等。四是懲戒，根據(jù)法律的授權(quán)，對違法的環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)進行處分、警戒以及處罰，屬于否定式的處理。

　　3、環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督程序的重要意義。首先，程序的設(shè)置，對權(quán)力過度膨脹設(shè)置了障礙壁壘，可稱之為一種前置性控制或外在性限制。其次，司法監(jiān)督程序是實現(xiàn)司法監(jiān)督的重要載體。只有通過程序上實施法律救濟，才能對相關(guān)環(huán)境行政機關(guān)及其公務(wù)人員的違法行為進行糾正或是懲處，才能有效保護行政相對人的合法權(quán)益。三是司法監(jiān)督程序具體規(guī)定了監(jiān)督主體、內(nèi)容、步驟、權(quán)限等要素，對于規(guī)范監(jiān)督行為，實現(xiàn)法律監(jiān)督效力具有現(xiàn)實意義。

　　二、國外司法監(jiān)督借鑒

　�。ㄒ唬┟绹�法院監(jiān)督模式

　　為遏制政府過度行政，限制其不必要的職能權(quán)限，美國早在上個世紀初期，就通過修改聯(lián)邦行政程序法，有效控制了行政膨脹。目前，美國法院體系的各個組成部分，都可以進行行政訴訟。而且除了法律規(guī)定不予審查的情形或自由裁量行為審查，其他的行政行為都可以受到法院的審查。其特點可概括為：一是監(jiān)督主體來自一般法院，并沒有設(shè)置專門的行政法庭；二是監(jiān)督內(nèi)容僅限于合法性，對于具體行為的合理性不作干涉；三是具有十分嚴格的審判監(jiān)督程序。四是監(jiān)督不涉及抽象性的行政行為。五是作為法律救濟制度，判決方式具有強制性。

　　（二）法國法院監(jiān)督模式

　　與美國模式不同，法國實行雙軌模式。即普通法院負責(zé)一般的民事刑事案件，而處理行政案件的則是相對平行的行政法院，它對于行政訴訟具有終審力。作為特殊的監(jiān)督系統(tǒng)，法國的行政法院體系由最高行政法院、若干個上訴行政法院以及地方行政法院組成，組織架構(gòu)、職責(zé)分工已相當完備成熟，其模式影響到西班牙、土耳其、荷蘭等多個國家。行政法院的基本職責(zé)可是：一是影響行政立法，在對行政法規(guī)合法性爭議的審核中，有權(quán)作出行政立法無效的決定；二是受案范圍主要限制在于政府行政有關(guān)的領(lǐng)域，同時包含對行政部門決定不服提交的訴訟；三是負責(zé)為政府決策提供必要的咨詢建議；四是協(xié)調(diào)、處理行政、司法部門之間的爭議；五是對行政部門內(nèi)部的爭議進行協(xié)調(diào)或裁決。

　�。ㄈ�）檢察機關(guān)監(jiān)督弱化

　　在西方，法國最早實施了檢察制度，當時的檢察官承擔著犯罪公訴和封建土地監(jiān)督的雙重職責(zé)。17世紀之后，檢察機關(guān)的職責(zé)主要轉(zhuǎn)向訴訟刑事犯罪、監(jiān)督審判等職能，同時也逐步參與民事案件監(jiān)督，如德國的公益代表人、日本檢察總長非常上告等制度。但總體來說，大部分發(fā)達國家并沒有將檢察機關(guān)列入法律意義上的專門督查行列，組織體系、法律地位等并不突出，檢察監(jiān)督機制并不發(fā)達。

　　三、我國環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督的現(xiàn)狀及不足

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)狀分析

　　1、檢察機關(guān)對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的司法監(jiān)督。作為憲法授權(quán)的國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機構(gòu)的監(jiān)督作用體現(xiàn)在各個法律領(lǐng)域，當然，這里也包含了對行政機構(gòu)以及相關(guān)公務(wù)人員執(zhí)法行為的監(jiān)督。人民檢察院組織法中就有對此的明確規(guī)定和要求。也有觀點認為，檢察機關(guān)應(yīng)當在這一方面進一步加強監(jiān)督職能，發(fā)揮更加積極主動的作用，特別是對于那些無人或是由于種種原因未能提起訴訟的違法行為。此外，檢察機關(guān)還可以對審判機構(gòu)作出的行政裁決進行抗訴，也是對行政活動進行監(jiān)督的一項重要手段。

　　2、審判機構(gòu)對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的司法監(jiān)督。一是非訴訟式監(jiān)督，即在對具體行政行為執(zhí)行前的審查。如《環(huán)境保護法》中對于行政復(fù)議的規(guī)定。二是訴訟式監(jiān)督，是指基于行政相對人的起訴，對具體行政行為進行合法性審查并進行裁決，是審判機關(guān)對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)司法監(jiān)督的主要形式。如《海洋環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等多項法律中對相對人提起行政訴訟都有明確規(guī)定。

　�。ǘ�）存在不足

　　1、檢察機關(guān)司法監(jiān)督存在的不足。一是滯后性，在整個司法監(jiān)督過程中不夠主動。在當前“事后監(jiān)督”模式下，檢察機關(guān)只能是在確實存在環(huán)境行政執(zhí)法錯誤，且有訴訟實體的情況才能發(fā)揮司法監(jiān)督功能。而對于行政執(zhí)法的事前、事中控制，行政審判的及時參與等方面不能起到很好的監(jiān)督。二是司法監(jiān)督不能完全獨立。盡管我國法律規(guī)定了檢察機關(guān)獨立行使監(jiān)督權(quán)，確定了司法與行政的分離機制，但實際中卻沒有得到很好的落實，甚至在個別地方出現(xiàn)了權(quán)大于法等令人堪憂的現(xiàn)象。這些問題的存在，嚴重損害了檢察機關(guān)司法獨立和法律權(quán)威統(tǒng)一。三是預(yù)防職務(wù)犯罪的法定職責(zé)缺失。在現(xiàn)行的法律體系中，沒有明確規(guī)定要求檢察機關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪上應(yīng)盡的職責(zé)，也就限制了檢察機關(guān)在環(huán)境行政執(zhí)法中進行事前防控的監(jiān)督。而且關(guān)于預(yù)防職務(wù)犯罪的規(guī)定大多是一些原則性的要求，操作性不強等。

　　2、審判機關(guān)司法監(jiān)督存在的不足。一是監(jiān)督范圍邊界不清，容易出現(xiàn)司法監(jiān)督真空。按照我國法律規(guī)定，審判機關(guān)的司法監(jiān)督僅針對于具體行政行為。而從法理學(xué)上，具體行政行為和抽象行為并沒有十分明確的劃分，在實際中更難分辨清楚。從另一方面來說，抽象環(huán)境行政行為依然會造成相對人的權(quán)益受到損害，但卻受不到應(yīng)有的法律保護。二是受案范圍過窄，不利于保護行政相對人的合法權(quán)益。實際中，只要具體行政行為不涉及相對人人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，盡管侵犯了其他合法權(quán)益，仍然無法起訴。同時，對于財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)的劃分目前尚未有一致認識，直接影響到具體案例中是否適用于起訴。三是司法監(jiān)督未能包括合理性審查。根據(jù)我國行政訴訟法有關(guān)規(guī)定，審判機關(guān)司法監(jiān)督僅適用于合法性審查原則。而對于具體行政行為是否合理，是否恰當不作裁決。這實際上就是將環(huán)境行政機關(guān)自由裁量權(quán)排除在司法監(jiān)督范圍之外，放任了相關(guān)公務(wù)人員主觀意識所導(dǎo)致的非公平。

　　四、加強我國環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督對策分析

　�。ㄒ唬┴S富行政訴訟相對人權(quán)益保護內(nèi)容。健全完善行政法律救濟機制，改變只針對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的訴訟受理機制，將行政相對人勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)等合法權(quán)益都納入訴訟受理范圍，確保其在受到行政主體違法侵害后，得到及時救助。應(yīng)迅速開展對行政訴訟法的修改，改變保護權(quán)利的限制，擴大相對人受保護權(quán)利的范圍，以確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍。

　�。ǘ�）拓展行政訴訟原告資格。一是賦予相關(guān)社會組織環(huán)境行政起訴權(quán)。在授予社會組織環(huán)境資源行政起訴權(quán)方面，應(yīng)采取的措施主要有：在其合法環(huán)境資源權(quán)益因環(huán)境資源行政行為受到非實質(zhì)性的損害時，授予他們以行政起訴權(quán)；在消除環(huán)境危險的訴訟中，建立社會團體和與本案無直接利害關(guān)系的環(huán)境資源行政訴訟的制度。二是授予行政相對人代表未來受影響人群的環(huán)境資源行政起訴權(quán)，確定當代人代表后代人的環(huán)境資源行的范圍、內(nèi)容以及行政起訴主體資格。三是探索建立公益訴訟激勵機制，資金來源可從訟訴成功后行政主體支付的賠償中提取或是由地方政府出資專項設(shè)置。這樣，一方面可以彌補原告的訴訟成本，另一方面，有利于增強社會大眾維護社會公益的積極性和主動性。

　�。ㄈ�）賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟權(quán)力。一是將抽象行政行為納入環(huán)境行政執(zhí)法司法監(jiān)督范圍，當環(huán)境行政部門某一政策措施可能對公眾環(huán)境產(chǎn)生危害而有沒有特定的人群作為原告時，檢察機關(guān)代表國家對環(huán)境行政執(zhí)法主體提起訴訟。二是將具有潛在危害環(huán)境公益的行政執(zhí)法行為納入訴訟范圍。提高檢察機關(guān)事前控制參與度，在該行政行為實施前或?qū)嵤┲�，尚未對環(huán)境造成實質(zhì)損害的時候，由檢察機關(guān)進行監(jiān)督，真正起到未雨綢繆的效果。三是加大對程序違法的監(jiān)督。程序違法指的是行政執(zhí)法主體在實施行政行為過程中沒有按照行政程序法或其它有關(guān)法規(guī)要求的程序開展，在違法行政活動中占有相當比例。開展程序合法性審查，有利于促進環(huán)境行政執(zhí)法行為公正公平，有效防止權(quán)力尋租等現(xiàn)象。

　　（四）建立專門行政法院。可以結(jié)合我國實際，借鑒法國行政法院的模式，建立具有中國特色的行政法院。首先，行政法院要獨立于地方行政機構(gòu)，脫離行政機構(gòu)序列體系，以確保其獨立的司法審判地位。其次，健全行政法院層級體系，在最高法的領(lǐng)導(dǎo)下，分別建制國家、省、地級市三級行政法院，對縣級法院行政庭職能進行整合和兼并。三是建立行政法院高素質(zhì)人才隊伍。錄用人員列入公務(wù)員序列，建立嚴格的培訓(xùn)考核機制，行政法官任命前須經(jīng)過專業(yè)理論考試以及特定工作年限鍛煉。此舉一是可以盡量減小改革阻力，在國家政治制度整體框架下完善法院的體制模式，較容易為社會公眾接受，不會產(chǎn)生較大的波動；二是可以很好的保障司法獨立性，由于垂直的人事領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，較之于其他法院，專門法院較少的受到地方政府的行政影響，對于當?shù)丨h(huán)境行政部門的執(zhí)法行為可以起到更為公正客觀的監(jiān)督作用；三是可以有效的兼顧行政審判的專業(yè)性與司法監(jiān)督的統(tǒng)一性，專門行政法院人員具備較強的法律專業(yè)知識以及行政業(yè)務(wù)知識，這在傳統(tǒng)法院體制中是不容易做到的。

　　（五）強化環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)職務(wù)犯罪的預(yù)防措施。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，各級檢察機關(guān)擁有對政府及其工作人員在從事行政管理活動過程中是否嚴格依法辦事、廉潔奉公開展監(jiān)督的權(quán)力，而對于檢察機關(guān)在參與民事行政案件的審判活動中，怎樣行使法律監(jiān)督權(quán)卻沒有提出明確具體的規(guī)定。這也是健全我國行政法制監(jiān)督體系的一項十分重要的內(nèi)容。筆者認為，一是要賦予檢察機關(guān)在環(huán)境行政機關(guān)制定政策或出臺改革措施時的審查權(quán)力，確保行政行為在源頭上合法合規(guī)；二是要賦予檢察機關(guān)對環(huán)境行政機關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪的情況時詢問、調(diào)閱有關(guān)文件、資料的權(quán)利，確保檢察機關(guān)及時獲取客觀信息；三是賦予檢察機關(guān)在環(huán)境行政機關(guān)存在管理漏洞、預(yù)防措施不力以及存在職務(wù)犯罪隱患情況下發(fā)出限期整改的檢察建議，相關(guān)環(huán)境行政機關(guān)必須在規(guī)定的時間內(nèi)將整改情況答復(fù)檢察機關(guān)。

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