摘要:中國是發(fā)展中國家，處于里格斯提出的“棱柱型社會”階段，楚雄州的行政生態(tài)呈現出一些特殊性：自然環(huán)境惡劣、經濟發(fā)展落后、文化上新舊價值觀念并存現象明顯、社會動員和社會同化程度較低、政治上自治制度的特殊要求等。對該地區(qū)的行政執(zhí)行力產生了獨有而深刻的影響，也對執(zhí)行力的提高提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　關鍵詞:楚雄,行政生態(tài),行政執(zhí)行力

　　我國是發(fā)展中國家，社會結構、價值系統(tǒng)和行為模式等都進入內發(fā)的或外發(fā)的巨大變遷之中，處于里格斯提出的“棱柱型社會”階段，普遍具有異質性、形式主義、重疊性等特點。楚雄彝族自治州由于一些自然環(huán)境因素和歷史原因，經濟社會的發(fā)展滯后于東部地區(qū)，在實踐中，政府執(zhí)行力是政府能力的一個重要體現，是把政策目標變?yōu)楝F實的重要載體和保證，是推動民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的一個重要力量。而政府的執(zhí)行力會受到本地區(qū)特有的社會文化以及歷史等諸因素的影響和制約。因此，當前十分有必要借鑒行政生態(tài)學的理論，來分析楚雄州目前的行政生態(tài)及其對行政執(zhí)行力的影響。

　　一、自然環(huán)境和經濟要素對行政執(zhí)行力的影響

　　由于自然地理和歷史原因，我國的民族自治地方普遍經濟發(fā)展較為落后，市場經濟制度雖然已經建立，但是遠未達到成熟，仍處于前工業(yè)化階段，經濟建設水平遠遠落后于發(fā)達地區(qū)。民族自治地方的貧困問題十分嚴重，在我國尚未解決溫飽問題的總人口中，其中至少有一半是少數民族。經濟基礎薄弱，生產力水平低，例如2008年全國人均GDP達到22640元，而楚雄州人均GDP僅為11389元。

　　全州行政區(qū)域總面積29258平方千米，山地面積占全州總面積的90%以上，盆地及江河沿岸的平壩所占面積不到10%，是一個以高中山和低山丘陵為主的地區(qū)。境內共有104個面積在1平方千米以上的盆地（在云南俗稱壩子），總面積1216.58平方千米，占到總面積的4.15%，其中面積在50平方千米以上的盆地有元謀、姚安、羅次、牟定、楚雄5個。這樣一種自然條件制約了生產力的發(fā)展。

　　同時各民族往往存在著不同的生產方式，如生活在平壩的民族的水田耕作方式生活在緩坡地帶的民族的畜牧生產方式、生活在高山上的民族的刀耕火種方式等，其相互間的差異性都是相當突出的。同一地區(qū)，居住于平壩、山腰和山頂的不同民族保持著不同生產方式的情況也較為普遍。

　　地方政府占有資源的總量和調配資源的能力影響著執(zhí)行力的高低，楚雄州較為惡劣的自然環(huán)境限制了自治機關資源的占有量及調配能力，與東部地區(qū)相比，在一定程度上造成同一項政策的執(zhí)行效果不盡如人意。

　　二、文化要素對行政執(zhí)行力的影響

　　美國著名學者亨廷頓說過：“按照傳統(tǒng)的準則是合法的、可接受的行為，在現代人的眼中卻成為腐化的和不可接受的。因此在一定程度上，現代化社會中的腐化與其說是行為違背了公認的準則，不如說是準則背離了現實的行為模式。”

　　2009年末，楚雄州常住人口270.1萬人，農業(yè)人口2221140人，非農業(yè)人口398479人；少數民族人口886621人，占總人口的33.8%，其中彝族人口717861人，占總人口的27.4%，占少數民族人口的81.0%。萬人以上少數民族有彝族（717861人）、傈僳族（55148人）、苗族（44007人）、傣族（21822人）、回族（21063人）和白族（16100人）。各個民族在適應自然環(huán)境和社會環(huán)境而生存發(fā)展的過程中，形成了不同的對環(huán)境的適應方式，創(chuàng)造了各具有特色的民族文化，都有著自己的歷史發(fā)展軌跡。歷史上形成的這樣一些歷史文化因素又作為一種傳統(tǒng)的力量，給各個民族今天的生存和發(fā)展打上了深深的烙印，使各個民族在價值觀念、思維方式、心理素質、宗教信仰、風俗習慣、語言文字等方面都表現出極大的差異性。加劇了過渡社會的異質性特點，該特點在文化層面上體現出新舊價值觀念同時存在，對人們的行為都會產生影響。

　　行政文化是行政系統(tǒng)的深層次結構，對行政管理活動有著重大影響。民族自治地方是多民族聚集的地方，民族傳統(tǒng)中的保守性、專制性、宗教性、封閉性、地域性等文化觀念模式，以及傳統(tǒng)的輕利、保守、平均主義的價值觀仍然存在，都與工業(yè)社會所提倡的商品性、競爭性、民主性、科學性、世俗性、開放性的觀念模式競爭、進取的價值觀之間必然充滿著尖銳的矛盾和沖突。

　　例如傳統(tǒng)的宗族血親關系，以血緣為紐帶的宗族，維系了傳統(tǒng)習俗的力量，再加上物質和經濟力量的聯結，使它在民族地區(qū)發(fā)揮著廣泛的作用。“一人得道，雞犬升天”，家族利益至上，會導致以權謀私現象的出現與泛濫。當地人們的思想觀念陳舊、保守，習慣于計劃經濟條件下的行政命令，寄希望于上級政府的投資，等、靠、要思想嚴重。許多干部缺乏市場意識、競爭意識、風險意識和開放意識，思想不夠解放，適應性不強，膽子不大，點子不多，缺乏責任感，沒有危機感。缺乏創(chuàng)新意識，不敢進行體制創(chuàng)新和產業(yè)結構調整，跟不上先進科技潮流。

　　以上這些消極的文化因素在一定程度上導致政府執(zhí)行力的弱化，政策措施不能落實，政策目標無法實現。

　　三、社會要素和溝通網絡對行政執(zhí)行力的影響

　　直到20世紀50年代前，在我國少數民族中仍然普遍存在著各種不同的社會形態(tài)，除了極個別的初具資本主義的因素外，其他的都處于前資本主義的社會形態(tài)，如封建社會、封建領主社會、農奴制社會、奴隸制社會，有的甚至還處于原始社會的后期，其社會組織形態(tài)基本上是母權制家族組織、父權制家庭公社和地緣性原始村社組織。雖然這些政治組織形態(tài)己經被社會主義制度所取代，但它們滲透到人們思想深處的觀念不是短期內可以消除的，至今仍然對少數民族成員產生著一定的影響。由于自然條件和歷史方面的原因，西部農村尤其是邊疆少數民族地區(qū)農村，社會發(fā)育的水平普遍不高。新中國成立時，這里的一些地區(qū)還處于原始社會末期�，F在，這里仍然在村社規(guī)模、社會內部結構、社會組織、制度化水平和社會交往等方面大大落后于東部地區(qū)。

　　里格斯所界定的溝通網絡包括社會的文化水平、適用語言的狀況、社會輿論的力量以及通信和交通的狀況等使整個社會互相“溝通”的手段。一個國家的溝通網絡是否暢通，對其公共行政具有重要影響。楚雄州的崇山峻嶺限制了交通的發(fā)展，阻礙了人們之間的交往聯系，易于造成分裂的社區(qū)，限制、分割了有利于人們生存和發(fā)展的“生存空間”，造成了少數民族的分散居住。特別是一些少數民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多分布在山區(qū)，多以小聚居的自然村落為組成部分，許多生活在山區(qū)的少數民族，常常是十幾戶、二十幾戶人家生活在一個村里，幾戶人家形成一個村子的也不少見，有的甚至是單家獨戶。延緩了社會溝通網絡的形成進程。

　　楚雄州生活著多個民族，有各自的民族語言，教育事業(yè)發(fā)展較為落后，電話、報紙等大眾傳播媒介的普及率較低，處于都市化進程的低級階段，交通工具種類少，地理環(huán)境的惡劣狀況加重了交通的不便性，種種因素制約了高度社會動員和社會同化的形成。

　　如能得到受眾群體和外界影響對象的很好配合，則行政執(zhí)行力會提高，反之則不然。楚雄州的社會動員和社會同化程度較低，政府與民眾之間的合作關系尚未充分形成，社會階層分化明顯，各種利益矛盾紛繁復雜，受決策影響的對象的配合程度低，難以形成較好的執(zhí)行氛圍，增加了執(zhí)行難度。

　　四、政治要素對行政執(zhí)行力的影響

　　地方政府主要行使政治治理、社會服務和經濟調控的職能，民族自治地方在履行上述職能之外，還具有一個特殊的自治職能，這是民族自治地方最大的一個政治特色。自治職能對行政執(zhí)行力提出了更高的要求，同時行政執(zhí)行力的高低，又反過來影響和制約著自治職能的達成程度。

　　根據1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第四條，民族自治地方的自治機關行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權，同時依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權限行使自治權，根據本地方的實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。自治州的自治機關行使下設區(qū)、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權。

　　根據馬斯格雷夫與歐茨的研究理論，分散化提供公共物品的收益與各轄區(qū)對集中提供的公共物品需求的方差正相關。這就意味著，各不同轄區(qū)在民族差異、經濟發(fā)展水平、地理環(huán)境、自然資源稟賦等方面差別越大，分散化提供公共物品的收益越大。因此，較全國性而言，民族自治地方分散化提供公共物品的收益應該是較大的。從資源優(yōu)化配置的角度來說，民族自治地方的自治職能的發(fā)揮和完善應受到引導和鼓勵。

　　但是在實際政治過程中，自治權在縱向上和橫向上分別受到上級國家機關和其他機關的一些限制，實際存在的黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督的體制使得自治地方的政府無法充分行使憲法和法律賦予的自治權，自治權出現了縱向和橫向的雙向流失，少數民族在聚居區(qū)自主管理內部事務的權利受到限制。

　　同時，楚雄的各個少數民族由于受各種歷史和現實因素的影響，形成了作為現行政治體系政治文化的亞文化形態(tài)的政治文化，不同民族的政治文化各有自己的特點。這就為少數民族地區(qū)的政策過程提供了較為復雜的政治文化環(huán)境，對其發(fā)生著無形的深刻影響。

　　總之，民族自治地方的行政生態(tài)在自然、經濟、文化、社會、政治等方面所具有的特性，對該地區(qū)的行政執(zhí)行力產生了獨有而深刻的影響，也提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。我們只有在準確把握行政生態(tài)要素的基礎上，揚長避短、因地制宜，才能真正地領會好、執(zhí)行好黨和政府的決策，切實提高行政執(zhí)行力。

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