摘要:中國是發(fā)展中國家，處于里格斯提出的“棱柱型社會(huì)”階段，楚雄州的行政生態(tài)呈現(xiàn)出一些特殊性：自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、文化上新舊價(jià)值觀念并存現(xiàn)象明顯、社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)同化程度較低、政治上自治制度的特殊要求等。對(duì)該地區(qū)的行政執(zhí)行力產(chǎn)生了獨(dú)有而深刻的影響，也對(duì)執(zhí)行力的提高提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　關(guān)鍵詞:楚雄,行政生態(tài),行政執(zhí)行力

　　我國是發(fā)展中國家，社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值系統(tǒng)和行為模式等都進(jìn)入內(nèi)發(fā)的或外發(fā)的巨大變遷之中，處于里格斯提出的“棱柱型社會(huì)”階段，普遍具有異質(zhì)性、形式主義、重疊性等特點(diǎn)。楚雄彝族自治州由于一些自然環(huán)境因素和歷史原因，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展滯后于東部地區(qū)，在實(shí)踐中，政府執(zhí)行力是政府能力的一個(gè)重要體現(xiàn)，是把政策目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的重要載體和保證，是推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要力量。而政府的執(zhí)行力會(huì)受到本地區(qū)特有的社會(huì)文化以及歷史等諸因素的影響和制約。因此，當(dāng)前十分有必要借鑒行政生態(tài)學(xué)的理論，來分析楚雄州目前的行政生態(tài)及其對(duì)行政執(zhí)行力的影響。

　　一、自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)要素對(duì)行政執(zhí)行力的影響

　　由于自然地理和歷史原因，我國的民族自治地方普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，市場經(jīng)濟(jì)制度雖然已經(jīng)建立，但是遠(yuǎn)未達(dá)到成熟，仍處于前工業(yè)化階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)。民族自治地方的貧困問題十分嚴(yán)重，在我國尚未解決溫飽問題的總?cè)丝谥�，其中至少有一半是少�?shù)民族。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低，例如2008年全國人均GDP達(dá)到22640元，而楚雄州人均GDP僅為11389元。

　　全州行政區(qū)域總面積29258平方千米，山地面積占全州總面積的90%以上，盆地及江河沿岸的平壩所占面積不到10%，是一個(gè)以高中山和低山丘陵為主的地區(qū)。境內(nèi)共有104個(gè)面積在1平方千米以上的盆地（在云南俗稱壩子），總面積1216.58平方千米，占到總面積的4.15%，其中面積在50平方千米以上的盆地有元謀、姚安、羅次、牟定、楚雄5個(gè)。這樣一種自然條件制約了生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　同時(shí)各民族往往存在著不同的生產(chǎn)方式，如生活在平壩的民族的水田耕作方式生活在緩坡地帶的民族的畜牧生產(chǎn)方式、生活在高山上的民族的刀耕火種方式等，其相互間的差異性都是相當(dāng)突出的。同一地區(qū)，居住于平壩、山腰和山頂?shù)牟煌�民族保持著不同生產(chǎn)方式的情況也較為普遍。

　　地方政府占有資源的總量和調(diào)配資源的能力影響著執(zhí)行力的高低，楚雄州較為惡劣的自然環(huán)境限制了自治機(jī)關(guān)資源的占有量及調(diào)配能力，與東部地區(qū)相比，在一定程度上造成同一項(xiàng)政策的執(zhí)行效果不盡如人意。

　　二、文化要素對(duì)行政執(zhí)行力的影響

　　美國著名學(xué)者亨廷頓說過：“按照傳統(tǒng)的準(zhǔn)則是合法的、可接受的行為，在現(xiàn)代人的眼中卻成為腐化的和不可接受的。因此在一定程度上，現(xiàn)代化社會(huì)中的腐化與其說是行為違背了公認(rèn)的準(zhǔn)則，不如說是準(zhǔn)則背離了現(xiàn)實(shí)的行為模式。”

　　2009年末，楚雄州常住人口270.1萬人，農(nóng)業(yè)人口2221140人，非農(nóng)業(yè)人口398479人；少數(shù)民族人口886621人，占總?cè)丝诘?3.8%，其中彝族人口717861人，占總?cè)丝诘?7.4%，占少數(shù)民族人口的81.0%。萬人以上少數(shù)民族有彝族（717861人）、傈僳族（55148人）、苗族（44007人）、傣族（21822人）、回族（21063人）和白族（16100人）。各個(gè)民族在適應(yīng)自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境而生存發(fā)展的過程中，形成了不同的對(duì)環(huán)境的適應(yīng)方式，創(chuàng)造了各具有特色的民族文化，都有著自己的歷史發(fā)展軌跡。歷史上形成的這樣一些歷史文化因素又作為一種傳統(tǒng)的力量，給各個(gè)民族今天的生存和發(fā)展打上了深深的烙印，使各個(gè)民族在價(jià)值觀念、思維方式、心理素質(zhì)、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字等方面都表現(xiàn)出極大的差異性。加劇了過渡社會(huì)的異質(zhì)性特點(diǎn)，該特點(diǎn)在文化層面上體現(xiàn)出新舊價(jià)值觀念同時(shí)存在，對(duì)人們的行為都會(huì)產(chǎn)生影響。

　　行政文化是行政系統(tǒng)的深層次結(jié)構(gòu)，對(duì)行政管理活動(dòng)有著重大影響。民族自治地方是多民族聚集的地方，民族傳統(tǒng)中的保守性、專制性、宗教性、封閉性、地域性等文化觀念模式，以及傳統(tǒng)的輕利、保守、平均主義的價(jià)值觀仍然存在，都與工業(yè)社會(huì)所提倡的商品性、競爭性、民主性、科學(xué)性、世俗性、開放性的觀念模式競爭、進(jìn)取的價(jià)值觀之間必然充滿著尖銳的矛盾和沖突。

　　例如傳統(tǒng)的宗族血親關(guān)系，以血緣為紐帶的宗族，維系了傳統(tǒng)習(xí)俗的力量，再加上物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)力量的聯(lián)結(jié)，使它在民族地區(qū)發(fā)揮著廣泛的作用。“一人得道，雞犬升天”，家族利益至上，會(huì)導(dǎo)致以權(quán)謀私現(xiàn)象的出現(xiàn)與泛濫。當(dāng)?shù)厝藗兊乃枷胗^念陳舊、保守，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政命令，寄希望于上級(jí)政府的投資，等、靠、要思想嚴(yán)重。許多干部缺乏市場意識(shí)、競爭意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和開放意識(shí)，思想不夠解放，適應(yīng)性不強(qiáng)，膽子不大，點(diǎn)子不多，缺乏責(zé)任感，沒有危機(jī)感。缺乏創(chuàng)新意識(shí)，不敢進(jìn)行體制創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，跟不上先進(jìn)科技潮流。

　　以上這些消極的文化因素在一定程度上導(dǎo)致政府執(zhí)行力的弱化，政策措施不能落實(shí)，政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

　　三、社會(huì)要素和溝通網(wǎng)絡(luò)對(duì)行政執(zhí)行力的影響

　　直到20世紀(jì)50年代前，在我國少數(shù)民族中仍然普遍存在著各種不同的社會(huì)形態(tài)，除了極個(gè)別的初具資本主義的因素外，其他的都處于前資本主義的社會(huì)形態(tài)，如封建社會(huì)、封建領(lǐng)主社會(huì)、農(nóng)奴制社會(huì)、奴隸制社會(huì)，有的甚至還處于原始社會(huì)的后期，其社會(huì)組織形態(tài)基本上是母權(quán)制家族組織、父權(quán)制家庭公社和地緣性原始村社組織。雖然這些政治組織形態(tài)己經(jīng)被社會(huì)主義制度所取代，但它們滲透到人們思想深處的觀念不是短期內(nèi)可以消除的，至今仍然對(duì)少數(shù)民族成員產(chǎn)生著一定的影響。由于自然條件和歷史方面的原因，西部農(nóng)村尤其是邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村，社會(huì)發(fā)育的水平普遍不高。新中國成立時(shí)，這里的一些地區(qū)還處于原始社會(huì)末期�，F(xiàn)在，這里仍然在村社規(guī)模、社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織、制度化水平和社會(huì)交往等方面大大落后于東部地區(qū)。

　　里格斯所界定的溝通網(wǎng)絡(luò)包括社會(huì)的文化水平、適用語言的狀況、社會(huì)輿論的力量以及通信和交通的狀況等使整個(gè)社會(huì)互相“溝通”的手段。一個(gè)國家的溝通網(wǎng)絡(luò)是否暢通，對(duì)其公共行政具有重要影響。楚雄州的崇山峻嶺限制了交通的發(fā)展，阻礙了人們之間的交往聯(lián)系，易于造成分裂的社區(qū)，限制、分割了有利于人們生存和發(fā)展的“生存空間”，造成了少數(shù)民族的分散居住。特別是一些少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多分布在山區(qū)，多以小聚居的自然村落為組成部分，許多生活在山區(qū)的少數(shù)民族，常常是十幾戶、二十幾戶人家生活在一個(gè)村里，幾戶人家形成一個(gè)村子的也不少見，有的甚至是單家獨(dú)戶。延緩了社會(huì)溝通網(wǎng)絡(luò)的形成進(jìn)程。

　　楚雄州生活著多個(gè)民族，有各自的民族語言，教育事業(yè)發(fā)展較為落后，電話、報(bào)紙等大眾傳播媒介的普及率較低，處于都市化進(jìn)程的低級(jí)階段，交通工具種類少，地理環(huán)境的惡劣狀況加重了交通的不便性，種種因素制約了高度社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)同化的形成。

　　如能得到受眾群體和外界影響對(duì)象的很好配合，則行政執(zhí)行力會(huì)提高，反之則不然。楚雄州的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)同化程度較低，政府與民眾之間的合作關(guān)系尚未充分形成，社會(huì)階層分化明顯，各種利益矛盾紛繁復(fù)雜，受決策影響的對(duì)象的配合程度低，難以形成較好的執(zhí)行氛圍，增加了執(zhí)行難度。

　　四、政治要素對(duì)行政執(zhí)行力的影響

　　地方政府主要行使政治治理、社會(huì)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能，民族自治地方在履行上述職能之外，還具有一個(gè)特殊的自治職能，這是民族自治地方最大的一個(gè)政治特色。自治職能對(duì)行政執(zhí)行力提出了更高的要求，同時(shí)行政執(zhí)行力的高低，又反過來影響和制約著自治職能的達(dá)成程度。

　　根據(jù)1984年5月31日第六屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第四條，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)。

　　根據(jù)馬斯格雷夫與歐茨的研究理論，分散化提供公共物品的收益與各轄區(qū)對(duì)集中提供的公共物品需求的方差正相關(guān)。這就意味著，各不同轄區(qū)在民族差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境、自然資源稟賦等方面差別越大，分散化提供公共物品的收益越大。因此，較全國性而言，民族自治地方分散化提供公共物品的收益應(yīng)該是較大的。從資源優(yōu)化配置的角度來說，民族自治地方的自治職能的發(fā)揮和完善應(yīng)受到引導(dǎo)和鼓勵(lì)。

　　但是在實(shí)際政治過程中，自治權(quán)在縱向上和橫向上分別受到上級(jí)國家機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)的一些限制，實(shí)際存在的黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督的體制使得自治地方的政府無法充分行使憲法和法律賦予的自治權(quán)，自治權(quán)出現(xiàn)了縱向和橫向的雙向流失，少數(shù)民族在聚居區(qū)自主管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利受到限制。

　　同時(shí)，楚雄的各個(gè)少數(shù)民族由于受各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響，形成了作為現(xiàn)行政治體系政治文化的亞文化形態(tài)的政治文化，不同民族的政治文化各有自己的特點(diǎn)。這就為少數(shù)民族地區(qū)的政策過程提供了較為復(fù)雜的政治文化環(huán)境，對(duì)其發(fā)生著無形的深刻影響。

　　總之，民族自治地方的行政生態(tài)在自然、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治等方面所具有的特性，對(duì)該地區(qū)的行政執(zhí)行力產(chǎn)生了獨(dú)有而深刻的影響，也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我們只有在準(zhǔn)確把握行政生態(tài)要素的基礎(chǔ)上，揚(yáng)長避短、因地制宜，才能真正地領(lǐng)會(huì)好、執(zhí)行好黨和政府的決策，切實(shí)提高行政執(zhí)行力。

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