經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)下公共投資績效評價研究

唐 婧
摘 要：本文對經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)下的公共投資根據(jù)其投資目標(biāo)對績效評價指標(biāo)體系增添了事先評價指標(biāo)，這些指標(biāo)把典型的公共投資績效評價指標(biāo)體系同投資目標(biāo)更加有效地聯(lián)系了起來，這樣也形成了自然的評價標(biāo)準(zhǔn)，這會更加客觀地評價公共投資績效。最后本文對經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)下公共投資績效評價的一個指標(biāo)---消費者預(yù)期在經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)中的作用進(jìn)行了嘗試性地測算。
關(guān)鍵詞：金融危機(jī)；公共投資；績效評價
一、前言
1、1研究背景
從2008年上半年開始的世界經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)波及全球，中國也深受其害。我國政府為抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對我國的不利影響，于2008年11月5日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以應(yīng)對復(fù)雜多變的形勢。并實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺更加有力的擴(kuò)大國內(nèi)需求措施，加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。到2010年底具體實施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的十項措施約需投資４萬億元。為加快建設(shè)進(jìn)度，會議決定，2008年四季度先增加安排中央投資1000億元，2009年災(zāi)后重建基金提前安排200億元，帶動地方和社會投資，總規(guī)模達(dá)到4000億元。這樣大規(guī)模的公共投資備受關(guān)注，對如此大規(guī)模的公共投資進(jìn)行績效評價也就顯得尤為重要。
1、2研究意義
公共投資績效評價是一種財政支出管理制度，它也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的必然要求。公共投資績效評價是我國財政支出的一個重要環(huán)節(jié)。特別是近幾年我國公共投資項目增多，規(guī)模也不斷變大，其中不乏關(guān)系到民計民生的公共投資項目，這些項目使得公共投資績效評價越來越多地受到社會公眾的關(guān)注。公眾的參與加強(qiáng)了對公共投資

作者簡介：唐 婧，女，河南鄢陵人，主要研習(xí)經(jīng)濟(jì)管理。
的監(jiān)督，同時也使得公共投資績效評價工作得到了更大的重視和發(fā)展。
對公共投資進(jìn)行績效評價，我們可以：
（1）總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為下一步和未來的投資提供實施建議；
（2）績效評價有助于建立投資激勵約束機(jī)制，對投資行為進(jìn)行監(jiān)督，提高公共投資效率；
（3）為我國的績效預(yù)算改革探索道路；
（4）探索性的建設(shè)提高政府效率的制度。
二、文獻(xiàn)綜述
對于公共投資績效評價，近幾年我國學(xué)者主要做了三方面的研究：
1、構(gòu)建公共投資績效評價指標(biāo)體系；國內(nèi)對公共投資績效評價的研究主要集中于構(gòu)建評價指標(biāo)體系，其中比較有代表性的是：上海財經(jīng)大學(xué)“公共支出評價”課題組（2005）將公共支出績效評價指標(biāo)分為二層：一是終極指標(biāo)，包括效益類指標(biāo)、效率類指標(biāo)以及有效性指標(biāo)。二是初始指標(biāo)，包括投入類指標(biāo)、過程類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)以及效果類指標(biāo)。而財政部“我國推行財政支出績效考評研究”課題組則將評價指標(biāo)體系分為五層：一是，子系統(tǒng)層，即項目支出預(yù)算績效評價體系，這是財政支出績效評價的子系統(tǒng)；二是，要素層，按照績效目標(biāo)確定為邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和成果標(biāo)準(zhǔn)；三是，狀態(tài)層，體現(xiàn)每個子系統(tǒng)的狀態(tài)結(jié)構(gòu)；四是，變量層，用于描述狀態(tài)層；五是，指標(biāo)層，最基本的變量和定性指標(biāo)。
這些指標(biāo)體系有一個共同點就是依據(jù)公共投資活動過程來設(shè)計指標(biāo)，這樣比較容易進(jìn)行指標(biāo)的設(shè)計，但是這樣的指標(biāo)體系對公共投資目標(biāo)的反映能力值得商榷。
2、對公共投資績效評價制度的研究；徐志等（2006）從公共投資績效評價的內(nèi)涵和外延入手，在我國公共投資績效評價的實施基礎(chǔ)上對我國公共投資績效評價制度的構(gòu)建提出對策建議。不過多數(shù)學(xué)者在構(gòu)建公共投資績效評價指標(biāo)體系之后都對我國的評價制度進(jìn)行了研討，給出有利于完善我國績效評價制度的建議。
3、對特定行業(yè)、部門或政府機(jī)關(guān)公共投資績效評價的實證分析；葛薇（2007）對財政農(nóng)村義務(wù)教育支出進(jìn)行績效評價提出要建立以“結(jié)果”為導(dǎo)向的財政支出管理模式來提高財政資金的使用效率；而張旭（2008）則為財政支農(nóng)支出建立了績效評價指標(biāo)體系，并將其用于某市支農(nóng)支出績效評價的實證分析上，以期促進(jìn)有關(guān)部門加強(qiáng)支農(nóng)支出管理，節(jié)約財政支農(nóng)支出，提高支農(nóng)資金的使用效率。
績效評價的重點在于合理地設(shè)計評價指標(biāo)體系和設(shè)定合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理的指標(biāo)體系才能得出有實用價值的統(tǒng)計評價結(jié)果。通過回顧文獻(xiàn)，得知國內(nèi)學(xué)者們多數(shù)把公共投資績效評價的研究精力主要集中于投資項目的評價，而評價指標(biāo)則主要依據(jù)投資項目活動過程展開。這樣完全符合績效評價指標(biāo)設(shè)計的規(guī)范。但是這種設(shè)計方式設(shè)計的指標(biāo)缺少可對照的標(biāo)準(zhǔn)，需要去再構(gòu)建評價標(biāo)準(zhǔn)，這樣做一定會增加評價的偏差，并不利于績效管理和評價。并且其指標(biāo)也不利于反映投資的目標(biāo)，對投資活動的管理也只能是事后管理，存在滯后性。
本文從公共投資的投資目標(biāo)出發(fā)來為現(xiàn)在的評價指標(biāo)體系增添事先評價指標(biāo)和項目管理指標(biāo)，這樣將利用目標(biāo)管理的相關(guān)舉措對投資活動進(jìn)行事先管理，并且通過分解投資目標(biāo)到各個投資活動環(huán)節(jié)來得到各個階段的評價標(biāo)準(zhǔn)，這樣得到的指標(biāo)與依過程設(shè)計的指標(biāo)體系相互配合將能更好的評價投資績效。當(dāng)然這種指標(biāo)體系處處體現(xiàn)投資目標(biāo)并將不斷修正投資活動向目標(biāo)靠近。
三、從公共投資目標(biāo)出發(fā)設(shè)計的指標(biāo)體系
3、1依據(jù)投資目標(biāo)來設(shè)計評價指標(biāo)體系的理論準(zhǔn)備
依據(jù)投資目標(biāo)來設(shè)計事前評價指標(biāo)，蘊含著目標(biāo)管理的思想。在確認(rèn)了公共投資的目標(biāo)后，依據(jù)實施公共投資活動的部門及其實施階段逐級逐層地分解目標(biāo)，制定各個部門、階段的目標(biāo)，這也是各部門、階段的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。在公共投資活動結(jié)束后，對投資的實際情況進(jìn)行考核，對比之前的目標(biāo)（即評價標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行績效評價。這樣會更加客觀的評價投資績效，同時我們可以追蹤和檢查未達(dá)標(biāo)的原因，以此來促進(jìn)公共投資達(dá)到最初的設(shè)定目標(biāo)。
以2008年我國在金融危機(jī)下進(jìn)行的4萬億公共投資為例來解釋這種指標(biāo)體系的建立過程。本次公共投資的中央目標(biāo)是：加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。其中最重要、最顯而易見的目標(biāo)是：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。對該目標(biāo)我們要分解到公共投資活動的各個環(huán)節(jié)中。
而在研究投資與投資目標(biāo)的關(guān)系時，我們又不得不考慮的投資和經(jīng)濟(jì)增長相互作用的幾個主要途徑：
(1)乘數(shù)作用
投資乘數(shù)是指投資增加所引起的國民收入的增加額是投資增加額的倍數(shù)。投資乘數(shù)作用主要是由于投資所引起的一系列無止境次級消費所產(chǎn)生的。經(jīng)典的凱恩斯投資乘數(shù)計算公式為
k=ΔY/ΔG=1/(1-MPC)
其中：k表示投資乘數(shù)，ΔY表示由投資增加而增加的國民收入的增加額，
ΔG表示投資的增加額，MPC表示邊際消費傾向
凱恩斯的投資乘數(shù)是用來說明投資對收入和消費產(chǎn)生的影響的，其核心的原理是:家庭消費和家庭收入通過一連串的循環(huán)相互作用，致使在平衡狀態(tài)下產(chǎn)生一個大于初始總需求增量的國民收入增量。凱恩斯的乘數(shù)分析方法主要關(guān)心的是均衡狀態(tài)，在一定的邊際消費傾向下，把國民經(jīng)濟(jì)當(dāng)作一個部門，進(jìn)行的是總量分析，這對實際情況的描述過于簡單。凱恩斯的乘數(shù)理論還要求經(jīng)濟(jì)中存在沒有充分就業(yè)的資源，這樣才能保證連鎖反映過程中各輪次的鏈條不至于中斷，從而引起國民收入的成倍擴(kuò)張。
(2)消費者心理預(yù)期作用
消費者預(yù)期，是指消費者根據(jù)自己掌握的所有信息，對未來變化及自身利益得失進(jìn)行估計和判斷，并受此制約參與經(jīng)濟(jì)活動的心理與行為現(xiàn)象。預(yù)期作為消費者制定和實施消費決策的先決條件，對消費者信心、消費者的邊際消費傾向、消費者對待改革的支持程度以及公眾或群體消費心理都有直接影響。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論分析及現(xiàn)有的實證分析來看，心理預(yù)期都是直接影響消費支出的重要因素之一。
2008年11月當(dāng)中央的經(jīng)濟(jì)刺激計劃發(fā)布后，中國股市就結(jié)束了從2007年下半年開始的漫漫熊市，開始震蕩上漲。這充分的說明了人們看到公共投資計劃后預(yù)期到未來的中國經(jīng)濟(jì)一定會出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的，因此投資者的投資信心得到恢復(fù)，股市出現(xiàn)上漲，這也是消費者心理預(yù)期作用的一個證明。
(3)就業(yè)
投資能夠帶來一定時期特定行業(yè)的就業(yè)人員增加，一般來說投資規(guī)模越大，增加的就業(yè)機(jī)會越大。就業(yè)的增加一方面可以直接使得勞動者創(chuàng)造更多的增加值，即增加了GDP；另一方面，就業(yè)人員的收入增加導(dǎo)致社會消費增多，這也會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長。
(4)通貨
投資的增加可能會引起通貨膨脹，這主要有二個途徑：1、投資增加導(dǎo)致資金需求過旺，銀行相應(yīng)的貸款增加。這會進(jìn)一步導(dǎo)致貨幣超經(jīng)濟(jì)需要而發(fā)行，從而引起或加劇通貨膨脹。2、投資增加勢必使得新開工項目增加，對投資品的需求急劇增加，從而引起投資品價格上揚，這經(jīng)過市場傳遞使得消費品成本增加，全社會物價水平上漲，造成通貨膨脹�，F(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)研究認(rèn)為適當(dāng)?shù)耐ㄘ浥蛎浻欣�于�?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是惡性通貨膨脹就會對經(jīng)濟(jì)造成不良后果。所以在進(jìn)行投資是必須要考慮到經(jīng)濟(jì)的承受力，不能太過激烈的增加投資。
(5)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
公共投資結(jié)構(gòu)影響和制約著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。當(dāng)政府公共投資傾斜于某個產(chǎn)業(yè)時，必然會加速該行業(yè)的技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。但是國民經(jīng)濟(jì)中各產(chǎn)業(yè)、各部門之間存在著密切的經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系，他們相互制約，相互促進(jìn)，因此在進(jìn)行公共投資是必須要考慮投資要有合理的數(shù)量比例關(guān)系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性則直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長的速度。所以我們在評價公共投資時也要考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。
(6)可持續(xù)發(fā)展（資源、環(huán)境、生態(tài)）
對于可持續(xù)發(fā)展，我們國家的4萬億公共投資已經(jīng)明確規(guī)定防止公共投資資金流向“二高一熱”項目和領(lǐng)域。由于該部分已經(jīng)得到國內(nèi)外學(xué)者的充分論述，在此不再累述。
3、2依據(jù)投資目標(biāo)設(shè)計的評價指標(biāo)體系
下面我們結(jié)合目標(biāo)管理的原理，我們從公共投資目標(biāo)---促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長分解到投資的活動環(huán)節(jié)中，當(dāng)然要考慮上文提到的投資影響經(jīng)濟(jì)增長的途徑，以此來建立公共投資績效評價指標(biāo)體系。

 

公共投資績效評價指標(biāo)體系的優(yōu)化
一般的公共投資績效評價指標(biāo)體系主要是包括事后評價指標(biāo)，本文在這里所建立的指標(biāo)體系則是在事后評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上增添事先評價指標(biāo)及目標(biāo)管理的指標(biāo)，他們直接與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)方面聯(lián)系起來，這樣也就把事后評價指標(biāo)與投資目標(biāo)直接聯(lián)系了起來。其中具體的指標(biāo)我們可以考慮有以下幾方面：
1、投資決策階段：此階段我們要考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、乘數(shù)作用及投資成果的環(huán)境和生態(tài)等方面來設(shè)計投資決策階段的事后績效評價指標(biāo)。在此備選的指標(biāo)有：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面：包括第一、二、三產(chǎn)業(yè)比重，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整性等。（2）發(fā)展?jié)撃芊矫妫喊�括固定資產(chǎn)增長率、科研經(jīng)費比率及增長率、科研進(jìn)步貢獻(xiàn)率等。（3）投資效益方面：投資拉動的經(jīng)濟(jì)增長量、投資資金的使用效率、投資的乘數(shù)作用等。（4）環(huán)境生態(tài)方面：包括原材料的年需求量、污水處理率、生活垃圾地?zé)o害化處理率、綠化平均覆蓋率、環(huán)保產(chǎn)業(yè)占GDP比率、環(huán)境與生態(tài)建設(shè)投資比率、環(huán)境保護(hù)合格率、環(huán)境影響報告制度執(zhí)行率、排污費征收率等。
2、投資投入階段：此階段我們要考慮通貨壓力和就業(yè)量等方面來設(shè)計投資投入階段的事后績效評價指標(biāo)。在此備選的指標(biāo)有：（1）投資資金方面：投資資金來源比例構(gòu)成、投資資金對貨幣的需求量、投資資金使用周期及歸還期限、資金的構(gòu)成、資金的使用效率等。（2）就業(yè)方面：各個階段創(chuàng)造就業(yè)崗位數(shù)、就業(yè)者的平均工資、就業(yè)者的年齡構(gòu)成、就業(yè)者的學(xué)歷構(gòu)成等。
3、投資產(chǎn)出階段：此階段我們要考慮產(chǎn)出的狀況及其滿足社會及設(shè)計要求的能力、同時要綜合考核實際投資在各個階段的成效。在此備選的指標(biāo)有：（1）產(chǎn)出的狀況：年生產(chǎn)能力、原材料的利用率、產(chǎn)能的利用率等。（2）產(chǎn)出的功能性：產(chǎn)出的使用率、產(chǎn)出的更新率、產(chǎn)出的有效性等。
這樣構(gòu)建的指標(biāo)體系考慮的更加周全，能很好地把投資目標(biāo)加入到評價體系中，使得評價擁有更加客觀的標(biāo)準(zhǔn)。同時它能很好的反映投資各個環(huán)節(jié)上的活動影響經(jīng)濟(jì)增長的哪些方面，這也更加直接地衡量了投資達(dá)到投資目的的效果。這個指標(biāo)體系可以更加全面、客觀地評價公共投資績效。
四、在經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)下公共投資績效評價一些特殊思路的再解釋
4、1從目標(biāo)出發(fā)設(shè)計指標(biāo)體系的再思考
由于一般情況下公共投資在實施之初已經(jīng)有非常明確的目標(biāo)，所以自然會引起人們關(guān)注公共投資實施效果是否達(dá)到其目標(biāo)的好奇。這也是本文思考建立指標(biāo)體系的起點，當(dāng)然對公共投資來說它有這個優(yōu)勢，因為公共投資是財政政策的一種手段，目標(biāo)都很明確。
在公共投資項目績效評價的實證分析時，多數(shù)學(xué)者采用項目可行性報告中的數(shù)據(jù)，也多采用效益--成本法進(jìn)行分析，這樣進(jìn)行的評價的結(jié)果是不言而喻的。并且這樣的學(xué)術(shù)成果不能很好的被社會公眾所理解，相比之下公眾更希望能知道公共投資能給他們帶來多少收入，或者對國家能帶來哪些好處？而從目標(biāo)出發(fā)而設(shè)計的指標(biāo)體系直接把這些指標(biāo)計算出來，從這種意義上講這樣的指標(biāo)體系可以更加貼近生活實際需要。
4、2消費者預(yù)期作用的測算思路
消費者預(yù)期作用主要表現(xiàn)在：1、直接影響消費支出；2、可以放大經(jīng)濟(jì)政策的效應(yīng)；3、影響公共政策的實施效果。這些表現(xiàn)都是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的原理，在此我們就不再詳細(xì)討論。接下來介紹在經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)下消費者對公共投資預(yù)期作用的測算思路。
本文測算消費者預(yù)期作用使用的數(shù)據(jù)區(qū)間是2008年第四季度季度數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站上的季度數(shù)據(jù)庫。測算基本思路是：2008年第四季度的實際GDP可以分解成三部分（1）沒有1000億額外投資時的GDP；（2）1000億額外投資通過乘數(shù)作用帶來的GDP增長額；（3）預(yù)期作用產(chǎn)生的GDP增量。
對于第一部分的GDP計算，我們可以利用2008年前三季度的國民收入平均增長率來折算出；第二部分的GDP增長額，則利用歷年的投資乘數(shù)來測算。我們也可以根據(jù)尹俊峰等（2001）利用投入產(chǎn)出模型推導(dǎo)出了凱恩斯意義下的投資乘數(shù)公式來測算，這樣可能會更加精確。最終的預(yù)期作用產(chǎn)生的GDP增量則是2008年第四季度的實際GDP與前兩部分之和的差值。
根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的季度數(shù)據(jù)我們得到2008年第四季度的實際GDP為92645億元。同時發(fā)現(xiàn)2008年整體經(jīng)濟(jì)是下滑趨勢，利用數(shù)據(jù)測算出2008年第四季度沒有1000億額外投資時的GDP為90875.3471億元。通過查閱文獻(xiàn)并根據(jù)2008年的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，決定保守地采用公共投資乘數(shù)為1.51，這樣1000億的投資將創(chuàng)造1510億的GDP增長量。用這種測算方法知道：預(yù)期作用產(chǎn)生的GDP增量為259.6529億元，占第四季度GDP總量的0.28%。這也從一個側(cè)面說明了消費預(yù)期的重要作用。
此處的測算很粗略，在此僅作為思路說明的一種方式，在以后的研究中會進(jìn)一步地深入發(fā)掘。
五、結(jié)論與啟示
本文對經(jīng)典的公共投資項目績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行了優(yōu)化，對其增添了一部分與投資目標(biāo)有直接聯(lián)系的指標(biāo)。這樣就使得公共投資績效評價可以更加客觀有效地進(jìn)行，但本文只是指標(biāo)體系進(jìn)行了邏輯上的思考，要進(jìn)一步將這種思路付諸實施。下一步將結(jié)合實際的投資項目，從目標(biāo)出發(fā)構(gòu)建詳細(xì)的完整的指標(biāo)體系，進(jìn)行實際的績效評價。
預(yù)期作用測算部分是思路的一種說明，沒有能嚴(yán)格的進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)與方法的論證，但是這也不失是研究的一個新起點。
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