本篇文章是由《北方法學(xué)》發(fā)表的一篇優(yōu)秀憲法論文，系面向國內(nèi)外公開發(fā)行的專業(yè)法學(xué)學(xué)術(shù)期刊，由黑龍江大學(xué)主北方法學(xué)=管主辦，大16開本，每期160頁，雙月刊，逢單月出版。辦刊宗旨：繁榮法學(xué)研究，服務(wù)法制建設(shè)，加強學(xué)術(shù)交流，培養(yǎng)法律人才。

　　改革開放以來，我們基本上是遵循以下理論邏輯進行社會主義民主法治建設(shè)的：沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化。因此，建設(shè)富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家，必須矢志不渝地發(fā)展社會主義民主，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。加強立法是健全社會主義法治的基本前提。而加強和推進民主立法，則既是保障人民當(dāng)家作主、發(fā)展社會主義民主的重要方面，也是使民主制度化法律化、健全社會主義法治的重要環(huán)節(jié)�？梢哉f，民主立法是人民民主與依法治國的重要結(jié)合點，民主立法堅持和實行得好壞，直接關(guān)系到中國特色社會主義民主法治建設(shè)的成敗。

　　1978年以來，在我國的立法工作中，民主立法、立法民主化、立法堅持人民民主、發(fā)揚立法民主等理念早已有所體現(xiàn)，但“民主立法”這個詞卻是在進入21世紀后才正式使用的。在全國人大常委會的工作報告中，有關(guān)“民主立法”的提法大致是這樣演進的：在九屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出：“力爭做到立法決策的民主化、科學(xué)化。”十屆全國人大第二次會議的常委會工作報告提出：“堅持立法為民，以人為本”;十屆全國人大第四次會議的常委會工作報告的表述是：“立法質(zhì)量不斷提高，立法民主化邁出新步伐”;十屆全國人大第五次會議的常委會工作報告使用了“科學(xué)立法、民主立法繼續(xù)推進，立法質(zhì)量進一步提高”的提法;十一屆全國人大第一次會議的常委會工作報告指出：“堅持走群眾路線、充分發(fā)揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要途徑。十屆全國人大常委會以改革創(chuàng)新精神，積極探索科學(xué)立法、民主立法的有效形式……先后將物權(quán)法草案、勞動合同法草案、就業(yè)促進法草案和水污染防治法修訂草案全文向社會公布，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見。”十一屆全國人大常委會的5年立法規(guī)劃進一步強調(diào)，“要繼續(xù)推進科學(xué)立法、民主立法……常委會審議的法律草案，除了不宜公開的以外，原則上都要向社會公布，這是不斷擴大公民有序參與立法的又一項重要舉措。要認真傾聽群眾呼聲，如實反映群眾意見，充分吸收合理成分，對各方面意見比較集中的問題，還可以通過座談會、論證會等形式進一步聽取意見、集思廣益。”黨的十七大在作出“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”戰(zhàn)略部署的同時，明確提出立法工作“要堅持科學(xué)立法、民主立法”。由此，民主立法受到高度重視，進一步成為我國立法工作的重要特征和主要旋律。

　　應(yīng)當(dāng)說，從主體角度來看，民主立法主要包括兩個大的方面，即立法機關(guān)公開透明的民主立法與公眾知曉的民主參與立法。民主立法是上位概念，包含了公眾民主參與立法。本文之所以把“民主立法”與“公眾參與”并列起來討論，是因為在我國國情下，人們往往把“民主立法”誤解為主要是立法機關(guān)的事情，諸如人大代表積極發(fā)言、法律草案公開征求意見、電視直播立法實況、允許公眾旁聽立法、召開立法聽證會、召開專家學(xué)者的立法座談會(論證會)，以及所謂“開門立法”的若干其他程序和方法，就是“民主立法”的主要內(nèi)容，而公眾對于立法的民主參與，往往被排除在民主立法之外、弱化在民主立法之中，表現(xiàn)出被動性、有限性、形式性和間接性等特征。公眾民主參與立法的現(xiàn)狀，與我國改革開放30年來立法工作突飛猛進的高速發(fā)展相比，與立法機關(guān)當(dāng)下所倡導(dǎo)的民主立法科學(xué)立法理念相比，公眾對于立法的民主參與，無論在參與的程度、參與的層次、參與的水平還是在參與的質(zhì)量、參與的效果等方面，都還處于蹣跚學(xué)步的“初級階段”。因此，為了強調(diào)和突顯公眾民主參與立法的重要性、緊迫性和必要性，本文把“公眾參與”同“民主立法”相提并論起來討論。

　　民主立法是相對于君主立法、專制立法、少數(shù)人立法、精英立法、專家立法、官僚立法、法官立法等立法現(xiàn)象(立法體制)而言的概念，它強調(diào)人民在國家立法中的主導(dǎo)地位、主要作用和參與程度，涉及立法的民主價值、民主功能、民主主體和民主制度等范疇或方面。

　　一、民主立法的價值

　　在哲學(xué)范疇，“所謂價值，就是客體與主體需要之間的一種特定(肯定與否定)的關(guān)系。”在人與外界事物的關(guān)系中，作為客體的外界事物對與作為主體的人的有用性和有益性，構(gòu)成了價值的基本關(guān)系。立法價值通常不是指立法作用或立法的有用性，而是指立法主體的需要與立法對象(法律所要調(diào)整的對象)間的相互關(guān)系，表現(xiàn)為立法主體通過立法活動所要追求實現(xiàn)的道德準則和利益。所謂立法主體，在民主政體下是指立法權(quán)效力范圍內(nèi)的全體人民，特別是他們的立法代表。立法者作為全體人民的代表所要謀求實現(xiàn)的，不僅是立法內(nèi)在的崇高道德準則——正義、公平等，同時也是立法外在的利益形式。這種正義與利益的結(jié)合，構(gòu)成了現(xiàn)代立法價值不可分割的兩個方面。在有的西方學(xué)者看來，“‘公平’一詞常被用來解釋‘正義’，但是與‘正義’一詞的一般意義最為切近的詞是‘應(yīng)得的賞罰’。一個人如果給了某人應(yīng)得的或應(yīng)有的東西，那么前者對后者的行為便是正義的行為”。[1]對正義的理解和認識，往往表現(xiàn)為一種“應(yīng)當(dāng)”的道德評價。而是否“應(yīng)當(dāng)”，剛來自于一個社會的文化傳統(tǒng)中形成的道德體系。亞里士多德和他的追隨者強調(diào)“分配正義”，意思是指社會利益和社會負擔(dān)應(yīng)得到合理分配，體現(xiàn)在立法的指導(dǎo)上;就是要使權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等的規(guī)定處于一種合理狀態(tài)。美國著名政治思想家羅爾斯在他的《正義論》中主張，對所有的社會基本價值——自由和機會，收入、財富和自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益�；�于這種正義理念，他提出了兩個正義原則：一是平等自由原則;二是差別原則和機會的公正平等原則。第一個原則不難理解，而差別原則是指分配的正義要“合乎最少受惠者的最大利益”。正義通過包括立法在內(nèi)的各種制度的合理分配而得到實現(xiàn)。分配的價值取向是實現(xiàn)正義，而正義的外在形式就是公平的利益--有形的或無形的各種利益。

　　在民主法治社會中，立法的基本功能與核心價值在于實現(xiàn)“分配正義”。無論是亞里士多德的正義理論，還是羅爾斯、諾奇克的正義理論，都對“分配正義”問題進行了深刻的探討，他們有關(guān)分配正義的思想觀點，對我們認識民主立法中的“分配正義”問題，具有重要意義。分配正義要求社會收入分配形式應(yīng)當(dāng)符合正義原則;國家或者其他主體通過社會制度的安排，來分配民眾的基本權(quán)利義務(wù)，分配社會利益的歸屬。把“分配正義”的原理引入法治領(lǐng)域，用于分析立法、執(zhí)法、司法等法治環(huán)節(jié)和現(xiàn)象，可明顯看出，立法大致相當(dāng)于“分配正義”，執(zhí)法大致相當(dāng)于“執(zhí)行正義”或“實現(xiàn)正義”，司法大致相當(dāng)于“矯正正義”。在民主立法意義上的“正義”，既包括如公正、平等、自由、民主、人權(quán)、和諧、博愛、理性等抽象的價值范疇，也包括利益、權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任、需要、關(guān)系等具體的現(xiàn)實范疇。通過立法的“政府分配不可避免地涉及在沖突的價值觀念中作出選擇，”[2]而民主立法的過程，就是追求正義的過程，就是通過合理配置權(quán)力、設(shè)計制度、設(shè)定權(quán)利義務(wù)、分配利益、調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為等方式，分配各種類型、各個層面的“正義”。

　　民主法治社會之所以需要立法并且樂此不疲，之所以需要“分配正義”并且把立法作為實現(xiàn)“分配正義”的一種主要方式，一個重要原因，就是民主立法的特定使命、價值和功能使然。民主法治社會需要通過立法這種制定行為規(guī)范、建章立制的方式，通過對各種復(fù)雜甚至沖突的利益的分配，對法定權(quán)利與義務(wù)(權(quán)力與責(zé)任)的配置，對各種社會關(guān)系的確立、變更和調(diào)整，對各種需要的滿足、抑制和平衡等等，以實現(xiàn)人類的最高價值——正義。契姆·佩雷爾曼指出，分配的正義有六種觀念：一是無差別地平等地分配價值，這是一種抽象的絕對公平;二是按照德行分配價值，這是一種道德標準;三是按照勞動分配價值，即所謂“按勞分配”，這只能保證同等效能的人之間的相互平等;四是按照需要分配價值，這就要求縮小貧者與富者之間的不平等差距;[3]五是按照身份分配價值，這表明只有在身份相同的人之間的分配才是平等的;六是按照法律權(quán)利分配價值，也僅體現(xiàn)為公民在適用法律上的一律平等。[4]除了第一種理想化的絕對平均的分配標準外，無論采用其余哪兩種或哪幾種標準進行分配，結(jié)果都不可能是平均主義的。

　　立法分配正義，強調(diào)用正義原則來處理各種利益矛盾關(guān)系。立法不是為了利益而分配利益，而是為了實現(xiàn)正義而分配利益，是以正義為尺度來分配、評價利益的分配。因此，立法者在設(shè)計、考慮不同利益的傾斜或平衡時，必須符合正義的價值要求。正如保羅·A·弗羅因德所言：“法官所奉行的標準是：一致性、平等性和可預(yù)見性;而立法者所奉行的標準則是：公平分享、社會功利和平等分配。”[5]立法作為分配正義的過程，是立法者協(xié)調(diào)利益、平衡關(guān)系、調(diào)解矛盾、減少沖突的過程，是各種價值突顯與妥協(xié)的過程。

　　在人民主權(quán)的理念和原則下，民主立法假定，人民是立法的真正主體，人民從事或者參加立法是立法正義價值的崇高體現(xiàn)和有效保障，人民參與并主宰立法的程度愈高、作用愈大，就愈接近真正的立法正義價值。因為人民最了解自己的意志愿望，最需要表達自己的利益訴求，因此人民制定的法律是最有利于實現(xiàn)自己利益和價值的制度安排和行為規(guī)范。從理論和邏輯上講，人民參與立法的人數(shù)愈多，參與立法的程度愈高，主宰立法的力度愈大，就愈符合人民當(dāng)家作主的本意，人民民主就實現(xiàn)得愈好。然而，在人口眾多、地域遼闊的國家，受到交通通訊和經(jīng)濟文化等傳播和參與條件的限制，在過去科學(xué)技術(shù)欠發(fā)達、不普及的條件下，人民不可能都親身參加立法，對于絕大多數(shù)人民來說，只能通過代議制民主來實現(xiàn)其民主立法的價值訴求。

　　代議制民主立法是現(xiàn)代民主立法的常見方式，它負有代表全體人民以立法方式來實現(xiàn)“分配正義”的使命。對于代議制民主立法而言，并不會也不可能因為采行代議制的民主立法方式就減損其實現(xiàn)正義的道義和法律責(zé)任。在事實上，代議制民主立法與直接民主立法相比，必然有一個從不夠民主向充分民主、從低度民主向高度民主、從間接民主向直接民主逐步發(fā)展衍化的過程，有一個從人民的較少數(shù)參與立法向大多數(shù)、絕對多數(shù)參與立法漸進增量的過程，有一個從形式上參與立法向形式與實質(zhì)統(tǒng)一參與立法的“進化”過程。這個過程，就是不斷追求更充分、更全面、更高度、更優(yōu)越民主立法的過程。從人民民主的實現(xiàn)形式來講，當(dāng)代中國的民主立法，還處在這個過程的初級階段;從人民民主正義價值目標的充分體現(xiàn)和有效實現(xiàn)來講，當(dāng)代中國的民主立法，也還處在一個不斷完善和調(diào)適發(fā)展的過程中，追求并實現(xiàn)充分的民主立法將是一項長期的任務(wù)，是一個長期的過程。

　　應(yīng)當(dāng)指出，在一定范圍內(nèi)，人民參與和主宰立法的程度高低對于實現(xiàn)立法的正義價值來說，并無必然的正比關(guān)系。人民參與立法的人數(shù)愈多、主宰立法的程度愈高，能夠推定證明立法的民主化、合理性、合法性程度的增加，但并不能必然保證民主立法正義價值成正比的提高。由于民主也有其局限和弊端，如多數(shù)人的暴政，所以，民主立法雖然可以解決立法的民主化問題，進而解決立法的合理性、合法性問題，但這并不意味著從實質(zhì)上真正完成了立法分配正義的價值使命。實現(xiàn)民主立法的正義價值是一個復(fù)雜的動態(tài)的更高層次的問題。

　　二、民主立法的功能

　　民主立法的直接功能當(dāng)然是創(chuàng)制(修改、補充、解釋廢止)法律，但在創(chuàng)制法律的背后，民主立法還具有提高立法質(zhì)量、體現(xiàn)民主價值、實現(xiàn)民主權(quán)利等多種功能。本文主要討論民主立法的以下三種功能。

　　首先，民主立法的表達和匯集功能。與專制君主立法的“朕即國家”、“朕即法律”、“言出法隨”相對立，民主立法的本質(zhì)，在于保障和實現(xiàn)人民民主，把人民的利益訴求和意志主張在民主法治的框架下充分表達出來，在民主立法的過程中有效匯集起來，通過立法技術(shù)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，通過立法程序上升為國家意志。立法權(quán)是“為著公共利益而制定法律的權(quán)力”，而“法律的目的在于防止損害”，[6]促進人民福祉。正如托馬斯·阿奎那所言：“法律的制定……是應(yīng)當(dāng)以公民的普遍利益為目的”。為了“找到”或者“發(fā)現(xiàn)”公民的普遍利益或者公共利益，就需要通過民主立法把人民的意愿表達出來，匯集成共識性規(guī)范。嚴格講來，民主立法的表達與立法表達是兩個既有區(qū)別，又有聯(lián)系的概念。民主立法的表達，是指公民個人、社會組織、企事業(yè)單位、國家機關(guān)等主體，通過合法方式對于制定法律、修改法律、解釋法律、廢止法律等所表示的意見、主張、建議、觀點、看法等，目的在于通過參與或影響立法來維護和保障某些特定的利益。立法表達則是運用立法技術(shù)將立法者基于共識認可的內(nèi)容記載下來，通過法定程序轉(zhuǎn)化為正式法律規(guī)范、法律文本、法律字符的活動，也可以理解為通過法定程序表述為法律規(guī)范、法律文本、法律字符等結(jié)果。

　　民主立法具有表達和匯集功能，這一方面是民主政治和人民主權(quán)的必然要求，另一方面，也是防止立法腐敗的內(nèi)在需要。任何公權(quán)力都會產(chǎn)生腐敗，立法權(quán)也不例外。相對于行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)督權(quán)而言，立法權(quán)及其立法的腐敗是更加嚴重、危害更大的腐敗，因為立法權(quán)及其立法是創(chuàng)制規(guī)范制度、賦予權(quán)力和權(quán)利、設(shè)定責(zé)任和義務(wù)的公權(quán)力和活動，是其他公權(quán)力獲得和行使的前提和依據(jù)。我國立法中存在的地方保護主義和部門保護主義，以及“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，行政機關(guān)“借立法起草擴權(quán)諉責(zé)”、“立法不作為”等現(xiàn)象，都是“立法腐敗”的表現(xiàn)。盧梭早就指出過：“政府濫用法律的危害之大遠遠比不上立法者的腐化”，因為“濫用法律還可以通過新的法律來補救，但立法者自身的腐化則是無法彌補的。”[7]毫無疑問，在發(fā)展社會主義民主政治、全面落實依法治國基本方略的實踐進程中，我們既要防止和解決“司法腐敗”、“行政腐敗”的問題，更要防止和解決“立法腐敗”的問題。

　　在民主立法中，人民最大限度地有序參與立法過程，通過多種形式、渠道和程序充分有效地表達自己的意志和愿望。從宏觀上來看，這是民主立法的內(nèi)在要求，是立法實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、確保黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的重要體現(xiàn);從微觀上來看，這是不同利益群體、不同階層代表、不同意志訴求、不同期望值表達的各種聲音，需要在立法過程中加以匯集，成為立法決策者做出決斷的重要依據(jù)。一般來講，如果民眾通過法律制度和程序使自己的意志在立法上表達得越具體充分、匯集得越科學(xué)完整，立法就越能夠充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主價值，那么，民眾也越愿意選擇通過法律制度和法定程序的方式來表達自己的意志、追求合理的利益，而更少地采用非法的、非理性的、有可能付出極大代價的極端方式來尋求自己利益的最大化實現(xiàn)。

　　對于弱勢群體、邊緣群體、少數(shù)人群體、立法信息不對稱的群體、缺乏立法資源的群體、缺乏立法參與專門知識等群體，他們意志表達和利益訴求的問題，要予以特別關(guān)注，努力從權(quán)利設(shè)定、制度安排、程序設(shè)計、機制運作等方面加以解決。由政黨、社團、工會、律師、專家學(xué)者、利益代表等接受有關(guān)群體的委托，作為他們的利益代表和立法代言人參與立法過程，就是現(xiàn)代民主立法解決上述問題的重要方式之一。

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