在制定我國(guó)1982年憲法時(shí)，社會(huì)各界充分意識(shí)到“從我國(guó)的實(shí)際情況來看，為了堵塞財(cái)政財(cái)務(wù)工作的各種漏洞，設(shè)立對(duì)國(guó)家財(cái)政收支獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的審計(jì)機(jī)關(guān) 極為必要，”［2］開始考慮通過憲法設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，建立一套符合中國(guó)國(guó)情的審計(jì)體制。至于如何設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)處于什么地位都有不同認(rèn)識(shí)①，但是最 后決定把審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在行政系統(tǒng)內(nèi)部，審計(jì)署同國(guó)務(wù)院其他部委一樣同屬于國(guó)務(wù)院的組成部門，審計(jì)長(zhǎng)屬于國(guó)務(wù)院的組成人員。從當(dāng)時(shí)條件來看，審計(jì)體制做如此 設(shè)計(jì)主要基于以下兩個(gè)方面的原因:首先，保持審計(jì)獨(dú)立是絕大多數(shù)國(guó)家的通例，制憲者也意識(shí)到審計(jì)機(jī)關(guān)保持獨(dú)立的重要性，但是考慮到全國(guó)人大不是常設(shè)機(jī)關(guān)， 開會(huì)時(shí)間較短，不便于開展審計(jì)工作等原因就把審計(jì)機(jī)關(guān)放在了行政系統(tǒng)內(nèi)部。
　　［摘要］：審計(jì)署不同于其他國(guó)務(wù)院組成部門，其地位和職權(quán)受憲法保障，非經(jīng)修憲不得變動(dòng)和調(diào)整。審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象始終是使用財(cái)政資金的主體，國(guó)務(wù)院亦不能置身被監(jiān)督范圍之外。憲法第91條中的總理領(lǐng)導(dǎo)是指政治領(lǐng)導(dǎo)，在進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)督時(shí)，審計(jì)署不受任何機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人的干涉，包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)。

　�。坳P(guān)鍵詞］：憲法第91條,總理領(lǐng)導(dǎo),審計(jì)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立

　　一、審計(jì)制度的產(chǎn)生通過憲法對(duì)我國(guó)審計(jì)制度加以規(guī)范并不是很久遠(yuǎn)的事情。“建國(guó)時(shí)期，沒有設(shè)立專門的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而是由各級(jí)政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和各部門的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)審計(jì)監(jiān)督任務(wù)。它們有權(quán)對(duì)各行政機(jī)關(guān)和各部門的財(cái)務(wù)進(jìn)行事前稽核、事后檢查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題有權(quán)予以糾正和查處。”［1］我國(guó)1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法對(duì)審計(jì)制度的構(gòu)建也并未投入過多的關(guān)注，審計(jì)工作的開展繼續(xù)沿用建國(guó)時(shí)期確立的體制，但是伴隨著一些理念和認(rèn)識(shí)上的改變，原來承擔(dān)審計(jì)工作的監(jiān)察機(jī)關(guān)被裁撤，這段時(shí)間(1959.4－1982.12)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督任務(wù)主要由各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這種監(jiān)督體制一直延續(xù)到1982年。

　　其次，基于當(dāng)時(shí)我國(guó)剛剛實(shí)行改革開放的大背景，整個(gè)國(guó)家的主要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、富國(guó)強(qiáng)兵，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量在于政府，同時(shí)認(rèn)為全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)并不具體負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理工作，它的權(quán)力地位也僅停留于憲法和法律的規(guī)定。國(guó)家政務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限基本集中在政府特別是中央政府，工作的開展主要由政府來主導(dǎo)，把審計(jì)設(shè)立在行政系統(tǒng)中，政府首長(zhǎng)可以為審計(jì)工作的順利開展提供支持和條件，同時(shí)也方便政府通過審計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管。

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　　可見，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的設(shè)計(jì)主要是為了契合中國(guó)當(dāng)時(shí)的政治體制現(xiàn)實(shí)和基本國(guó)情狀況。①關(guān)于現(xiàn)行的審計(jì)體制，有學(xué)者總結(jié)為“政府參與審計(jì)管理工作，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)帥除注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)及會(huì)計(jì)事務(wù)所以外的所有審計(jì)組織。”［4］對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在行政系統(tǒng)之中這一現(xiàn)象，也有人認(rèn)為是意在增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

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　　憲法專設(shè)第91條確立審計(jì)制度，憲法第86條也明確了審計(jì)署首長(zhǎng)的地位，充分顯示了審計(jì)制度的重要性，為我國(guó)審計(jì)監(jiān)督工作走上規(guī)范化、制度化的軌道提供了根本法上的依據(jù)，這可謂1982年憲法的一大亮點(diǎn)。

　　二、審計(jì)實(shí)踐面臨的問題

　　審計(jì)制度因憲法的規(guī)定而獲得正當(dāng)性和相應(yīng)的法律地位，審計(jì)制度的實(shí)效性卻不盡如人意，面臨很多問題，如審計(jì)機(jī)關(guān)沒有追懲權(quán)力和績(jī)效審計(jì)開展不夠等，其中批評(píng)最多的就是審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不夠。

　　目前，審計(jì)機(jī)關(guān)遭遇了很多生發(fā)于我國(guó)審計(jì)體制(普遍認(rèn)為是行政型審計(jì)體制②)自身的問題。如審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位有著過多的經(jīng)濟(jì)上和行政上的聯(lián)系，對(duì)各部委等“兄弟單位”審計(jì)之后，對(duì)審計(jì)結(jié)果提出處理建議，審計(jì)機(jī)關(guān)要承受很大的政治壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)所處的這種行政序列體制現(xiàn)狀不但不能使審計(jì)機(jī)關(guān)輕裝前行，而且還難免會(huì)使審計(jì)人員精神或者良心上的獨(dú)立在外部諸多壓力之下大打折扣，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督顯得并不是那么輕松。審計(jì)機(jī)關(guān)的不完全獨(dú)立導(dǎo)致每一次審計(jì)風(fēng)暴中的審計(jì)機(jī)關(guān)都處在風(fēng)口浪尖上，獨(dú)立性不強(qiáng)已經(jīng)成為阻礙審計(jì)機(jī)關(guān)輕裝前行的羈絆。③這種體制下的審計(jì)監(jiān)督也被認(rèn)為是一種自我監(jiān)督，其在一定程度上也影響著審計(jì)結(jié)果的公信力。

　　面對(duì)前述問題，學(xué)者們圍繞強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性提出了對(duì)審計(jì)體制改革的設(shè)想，目前有如下觀點(diǎn):第一，對(duì)審計(jì)署“升格”，提高其行政級(jí)別。具體方法有兩種:一是整體提高審計(jì)署的級(jí)別;二是由更高級(jí)別的行政官員擔(dān)任審計(jì)署的行政首長(zhǎng)。

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　　第二，有必要使審計(jì)署“邁入”人大序列，成為人大的一個(gè)組成部門，使審計(jì)權(quán)歸屬于立法權(quán)，立法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督自然是順理成章，既保證了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立，也使人大對(duì)政府的監(jiān)督更具針對(duì)性。

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　　第三，提出我國(guó)應(yīng)建最高立審計(jì)院，形成國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和最高審計(jì)院這樣一府三院的體制。以此來增強(qiáng)審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性。

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　　第四，要保證審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性需要切斷地方政府與審計(jì)機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)行省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理。使省以下地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)工作等方面體現(xiàn)出較強(qiáng)的獨(dú)立性，以利于審計(jì)監(jiān)督功能的發(fā)揮。

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　　第五，主張把現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的部分職能、職責(zé)和工作體系從政府系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，在保留現(xiàn)行行政型審計(jì)機(jī)關(guān)的同時(shí)，又在人大系統(tǒng)中構(gòu)建了新的審計(jì)體系，這部分轉(zhuǎn)移出的職能主要是預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)所肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能和人大預(yù)算監(jiān)督職能的分離。

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　　前述各種方案均具有一定的理論價(jià)值，但如其而行勢(shì)必給目前既定憲法秩序帶來較大影響;況且，從審計(jì)制度產(chǎn)生的背景來看，筆者認(rèn)為，憲法第91條的規(guī)范內(nèi)涵并未得到更為細(xì)致的分析和發(fā)掘，在這種情況下，斷然實(shí)施前述對(duì)我國(guó)憲法秩序產(chǎn)生較大影響的各種方案似有不妥。鑒于此，對(duì)憲法第91條規(guī)范內(nèi)涵進(jìn)行重新闡釋以找出更合理的解決方案尚屬較優(yōu)選擇。

　　三、憲法第91條規(guī)范內(nèi)涵的重釋

　　我國(guó)憲法第91條的產(chǎn)生有著獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，如何理解這一規(guī)范對(duì)認(rèn)識(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中的憲法地位顯得至關(guān)重要。

　　(一)第一款:可否監(jiān)督國(guó)務(wù)院

　　憲法第91條第1款規(guī)定了審計(jì)監(jiān)督的范圍，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象和事項(xiàng)分別是國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支三大類。其中受監(jiān)督對(duì)象并不包括國(guó)務(wù)院。

　　那么審計(jì)署是否可以監(jiān)督國(guó)務(wù)院?則不無疑問。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，“國(guó)務(wù)院總理向全國(guó)人大提名副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)的人選。這意味著國(guó)務(wù)院組成人員都由總理挑選，他們就必須尊重總理對(duì)國(guó)務(wù)院全盤工作的領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院其他組成人員的工作要對(duì)總理負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院在整體上對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并由總理承擔(dān)總的責(zé)任。”［11］同時(shí)，《審計(jì)法》第7條也對(duì)這種領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了再度強(qiáng)調(diào)。由此認(rèn)為，首先，審計(jì)署既然接受國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)，又要對(duì)總理領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)務(wù)院進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，其困難程度不言而喻，甚至是不可能的。其次，從憲法第91條與憲法第126條和第131條對(duì)比來看，后兩條規(guī)定人民法院和人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。此處描述法院獨(dú)立行使審判權(quán)顯然已經(jīng)把行政機(jī)關(guān)完全排除出去。如果憲法第91條包括國(guó)務(wù)院，也應(yīng)采用這種表述方式。由此，憲法第91條中的“其他行政機(jī)關(guān)”不包括國(guó)務(wù)院。

　　筆者認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)包括國(guó)務(wù)院。

　　首先，從我國(guó)憲法第89條和第62條規(guī)定來看，國(guó)務(wù)院編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算，全國(guó)人民大表大會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。此處把由國(guó)務(wù)院提出的預(yù)算報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行情況列入了全國(guó)人大的監(jiān)督范圍，那么對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況這種頗為專業(yè)性的監(jiān)督，具體監(jiān)督方式為何?由誰(shuí)來執(zhí)行?《審計(jì)法》第4條對(duì)此予以明確規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況。必要時(shí)，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議。”可見憲法第62條所言對(duì)國(guó)務(wù)院預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督的報(bào)告形式為“審計(jì)工作報(bào)告”，這顯然意味著審計(jì)署可以通過審計(jì)來監(jiān)督國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況。由此可見，雖然憲法第91條沒有把國(guó)務(wù)院列入審計(jì)監(jiān)督范圍，但是根據(jù)憲法第62條、第89條和《審計(jì)法》第4條的規(guī)定綜合分析來看，國(guó)務(wù)院對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況仍然要受到審計(jì)署的審計(jì)監(jiān)督。

　　其次，“國(guó)務(wù)院總理由國(guó)家主席提名，并由國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大的決定，予以任命。由于國(guó)家主席是我國(guó)的國(guó)家元首，代表和象征著中華人民共和國(guó)，接受國(guó)家主席任命也就意味著受命于國(guó)家，接受國(guó)家的托付，擔(dān)負(fù)起總管全國(guó)行政的重任。”［12］國(guó)務(wù)院執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和作出的決定，同時(shí)又受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。而國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，國(guó)務(wù)院總理受命于國(guó)家，同時(shí)又要對(duì)國(guó)務(wù)院整體工作承擔(dān)責(zé)任，總理是否履行好這一崇高使命，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)通過審計(jì)工作報(bào)告的形式對(duì)國(guó)務(wù)院使用公共財(cái)政資金情況的監(jiān)督來進(jìn)行評(píng)判。在這種意義上，國(guó)務(wù)院主動(dòng)接受審計(jì)監(jiān)督不僅僅是對(duì)總理負(fù)責(zé)制的貫徹，也是國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)政治義務(wù)，更是總理履行國(guó)家對(duì)其授命的重要體現(xiàn)。因此，總理領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)署并不意味著國(guó)務(wù)院不受審計(jì)監(jiān)督，相反，政治意義上的總理負(fù)責(zé)制恰恰意味著總理領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院更應(yīng)該受到審計(jì)監(jiān)督。

　　最后，審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力的重要制度，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)做到“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟到哪里”［13］，其監(jiān)督對(duì)象范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)始終是財(cái)政資金的運(yùn)用而非主體地位的高低，所以，作為公權(quán)力主體的國(guó)務(wù)院運(yùn)用財(cái)政資金的狀況并不能因?yàn)槠湫姓��?jí)別高而逸出審計(jì)監(jiān)督范圍。

　　(二)第二款:特定語(yǔ)境下的“審計(jì)獨(dú)立”憲法文本談到公權(quán)力獨(dú)立行使的情形共出現(xiàn)三次，分別是:①憲法第126條:“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”②憲法第131條:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”③憲法第91條第2款:“審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”究竟憲法第91條中的“審計(jì)獨(dú)立”一詞應(yīng)該作何理解，與其他兩者有何不同。筆者認(rèn)為，對(duì)該條款中以下幾個(gè)詞語(yǔ)的理解當(dāng)屬解讀該詞關(guān)鍵。1．“其他行政機(jī)關(guān)”的范圍“其他:別的。”［14］通常是指特定范圍之外的東西。在我國(guó)行政型審計(jì)體制下，此處所言的“其他”究竟該作何理解則需要釋明。

　　憲法第91條第2款只是把其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人排除在監(jiān)督范圍之外，而我國(guó)憲法上出現(xiàn)的主體還有審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么從審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性來看，這兩類主體不能干涉審計(jì)監(jiān)督工作，顯屬當(dāng)然。然而在這一點(diǎn)上，憲法第91條卻有別于憲法第126條和憲法第131條，從后兩條規(guī)定來看，二者均采“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的表述。但是從憲法第127條(上下級(jí)法院之間監(jiān)督關(guān)系)和憲法第132條(上下級(jí)檢察院之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系)規(guī)定來看，憲法第126條和憲法第131條并未把這兩類機(jī)關(guān)排除在外，所以說此處所言的審判權(quán)和檢察權(quán)獨(dú)立是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，但審判機(jī)關(guān)并不能獨(dú)立于其上一級(jí)的審判機(jī)關(guān)和同級(jí)及以上的檢察機(jī)關(guān);而檢察機(jī)關(guān)也不能獨(dú)立于其上一級(jí)的檢察機(jī)關(guān)，仍然要接受上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

　　基于前述分析，審計(jì)監(jiān)督對(duì)象包括國(guó)務(wù)院，“其他”行政機(jī)關(guān)是相對(duì)于審計(jì)署本身而言的，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)在我國(guó)屬于行政機(jī)關(guān)，此處所表述的“其他行政機(jī)關(guān)”是指除審計(jì)署自身之外的行政機(jī)關(guān)。

　　2．總理領(lǐng)導(dǎo)

　　“領(lǐng)導(dǎo):①率領(lǐng)并引導(dǎo)朝一定方向前進(jìn);②擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的人”［15］。“領(lǐng)導(dǎo)”一詞可以從兩個(gè)層次進(jìn)行分析，一是靜態(tài)意義上:指行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人;二是動(dòng)態(tài)意義上:“領(lǐng)導(dǎo)就是利用權(quán)力去引導(dǎo)、指揮和影響個(gè)體、群體或組織，在一定條件下實(shí)現(xiàn)群體或組織既定目標(biāo)的行動(dòng)過程。”［16］該款所談到的總理領(lǐng)導(dǎo)顯然是指動(dòng)態(tài)意義上的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行不同的分類，而該款所談到的總理領(lǐng)導(dǎo)是指行政領(lǐng)導(dǎo)，由于行政領(lǐng)導(dǎo)往往預(yù)定了一定的行政目標(biāo)，而后通過執(zhí)行一定的事務(wù)性活動(dòng)來鞏固階級(jí)統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)階級(jí)使命，所以具有較強(qiáng)的行政性和政治性。

　�。�17］

　　所謂政治性是指總理對(duì)審計(jì)署在政治方向上的領(lǐng)導(dǎo)，做到為社會(huì)主義政治服務(wù)和為人民服務(wù)。

　　至于行政性，常常被理解為事務(wù)性，總理領(lǐng)導(dǎo)也包括事務(wù)性領(lǐng)導(dǎo)，但從《審計(jì)法》第9條和《審計(jì)法實(shí)施條例》第43條規(guī)定來看，本級(jí)政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)顯然是分開的，此舉也是出于保障審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)督獨(dú)立性的制度考慮。然而由于審計(jì)署作為最高審計(jì)機(jī)關(guān)，其沒有相應(yīng)的上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，筆者認(rèn)為，此時(shí)并不意味著審計(jì)署就失去了審計(jì)專業(yè)監(jiān)督方面的獨(dú)立性，總理自然享有了審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，審計(jì)署通過自律的方式保持了審計(jì)監(jiān)督權(quán)在專業(yè)事務(wù)方面的獨(dú)立性，同時(shí)從我國(guó)審計(jì)制度的形成過程來看，制憲者之所以把審計(jì)署放在行政系統(tǒng)內(nèi)部，交由國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，此舉也絕無讓審計(jì)監(jiān)督成為一個(gè)徒具虛名的制度擺設(shè)之意，當(dāng)時(shí)主要是考慮到“熟悉被監(jiān)督單位特別是熟悉他們的財(cái)政、財(cái)務(wù)開支和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)是做好審計(jì)工作的基本條件之一，”［18］所以才把審計(jì)署放在了國(guó)務(wù)院。由此可見，在總理的領(lǐng)導(dǎo)之下，并不意味著審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性就可以受到任意干涉，在該條中，“總理領(lǐng)導(dǎo)”也是存在界限的，即不能干涉審計(jì)署審計(jì)業(yè)務(wù)上的獨(dú)立性。

　　3．“獨(dú)立”的理解

　　“獨(dú)立”一詞有多種含義:“①單獨(dú)地站立;②一個(gè)國(guó)家或一個(gè)政權(quán)不受別的國(guó)家或別的政權(quán)的統(tǒng)治而自主地存在;③軍隊(duì)在編制上不隸屬于高一級(jí)的單位而直接隸屬于更高一級(jí)的單位的;④脫離原來所屬單位，成為另一單位;⑤不依靠他人。”［19］憲法文本共出現(xiàn)了三次權(quán)力的“獨(dú)立”行使，都表述為“依照法律規(guī)定獨(dú)立”，然而《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》并未對(duì)“獨(dú)立”二字著墨太多，只是重復(fù)著憲法規(guī)范的表述。類似問題在審計(jì)法中同樣存在，“審計(jì)獨(dú)立”的內(nèi)涵依然語(yǔ)焉不詳。而《審計(jì)法實(shí)施條例》第7條又規(guī)定國(guó)務(wù)院可以規(guī)定審計(jì)署的職責(zé)，這一規(guī)定無疑又為認(rèn)識(shí)“審計(jì)獨(dú)立”蒙上了一層迷霧。國(guó)務(wù)院是否可以規(guī)定審計(jì)署的職責(zé)?獨(dú)立的幾種含義，此處該采那種?而要回答這些問題，則必須以對(duì)我國(guó)審計(jì)監(jiān)督權(quán)的憲法地位的明確認(rèn)識(shí)為前提。

　　國(guó)家審計(jì)是世界上很多國(guó)家所共有的一項(xiàng)制度設(shè)置，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，各國(guó)審計(jì)制度設(shè)置的規(guī)范依據(jù)不盡一致，有憲法①，也有法律②。從規(guī)范層面來看，“憲法設(shè)置之機(jī)關(guān)如總統(tǒng)、國(guó)民大會(huì)、五院、審計(jì)長(zhǎng)及大法官，其權(quán)限憲法亦有原則性的規(guī)定，非經(jīng)修改憲法之程序不得廢除或變更”。

　　［20］

　　憲法規(guī)定的國(guó)家審計(jì)權(quán)是受到憲法保障的，法律規(guī)定的國(guó)家審計(jì)權(quán)顯然不可與其同日而語(yǔ)。這一點(diǎn)在我國(guó)憲法當(dāng)中也有較為明顯的體現(xiàn):首先，國(guó)務(wù)院組成部門的設(shè)立方面。部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行和審計(jì)署雖然同為國(guó)務(wù)院的組成部門，然而審計(jì)署的設(shè)立依據(jù)為憲法第91條，其他部委的設(shè)立依據(jù)則另當(dāng)別論。由此可見，“審計(jì)機(jī)關(guān)雖然地位是相當(dāng)于國(guó)務(wù)院的一個(gè)部委，是國(guó)務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)之一，但在所有國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)中，憲法專設(shè)一條對(duì)它的體制和職權(quán)作出規(guī)定，說明它具有特殊的地位。”［21］其次，國(guó)務(wù)院組成部門的調(diào)整方面。依據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》第8條、《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制管理?xiàng)l例》第7條和《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制管理?xiàng)l例》第4條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委的調(diào)整(合并、撤銷)由國(guó)務(wù)院按照法定程序進(jìn)行。結(jié)合前述分析，筆者認(rèn)為這里面可以適時(shí)調(diào)整的對(duì)象顯然不包括審計(jì)署，因?yàn)閷?duì)審計(jì)署的調(diào)整要通過修改憲法來完成，歷次國(guó)務(wù)院行政體制改革也證明了這一點(diǎn)。①最后，國(guó)務(wù)院組成部門所享權(quán)力的分配權(quán)屬不同。

　　依據(jù)我國(guó)憲法第89條第3款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)由國(guó)務(wù)院進(jìn)行劃分，這是國(guó)務(wù)院的職權(quán)之一。由于審計(jì)署的職權(quán)是由憲法規(guī)定的，所以，國(guó)務(wù)院可以調(diào)整的對(duì)象只是國(guó)務(wù)院其他組成部門的任務(wù)和職責(zé)而不包括審計(jì)署的任務(wù)和職責(zé)，這也是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)憲法地位上的特殊性使然，正是其特殊性促使了制憲者在制憲時(shí)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)與他部委及委員會(huì)在憲法上作了有所區(qū)別的制度安排。

　　鑒于前述對(duì)審計(jì)署和審計(jì)監(jiān)督權(quán)憲法地位的規(guī)范分析，筆者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)及其職責(zé)是由憲法規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使的樣態(tài)和程度，憲法已明文授權(quán)法律進(jìn)行規(guī)定，在法律沒有規(guī)定的情況下，國(guó)務(wù)院無權(quán)規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限�；�于此，此處“依照法律規(guī)定獨(dú)立”的內(nèi)涵應(yīng)理解為審計(jì)署在審計(jì)業(yè)務(wù)方面是獨(dú)立的，不受其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

　　(三)結(jié)論

　　結(jié)合對(duì)前述幾個(gè)關(guān)鍵詞的分析，可見我國(guó)審計(jì)署具有不同于國(guó)務(wù)院其他組成部門的特殊憲法地位。由此，依據(jù)憲法第91條，我們應(yīng)該對(duì)審計(jì)署做如下認(rèn)識(shí):審計(jì)署是受憲法保障的，非經(jīng)修憲不得變動(dòng)審計(jì)署的地位和調(diào)整其職責(zé)權(quán)限，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象始終就是使用財(cái)政資金的“主體”，國(guó)務(wù)院亦不能置身被監(jiān)督范圍之外。該條文中的總理領(lǐng)導(dǎo)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，在進(jìn)行審計(jì)專業(yè)事務(wù)監(jiān)督時(shí)，審計(jì)署不受任何機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人的干涉，包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)。

　�。蹍⒖�文獻(xiàn)］

　　［1］吳天昊等．新中國(guó)憲法行政法60年［M］．上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2010．352．

　�。�2］許崇德．中華人民共和國(guó)憲法史［M］．福建:福建人民出版社，2003．627．

　　［3］［10］楊肅昌，肖澤忠．試論中國(guó)國(guó)家審計(jì)“雙軌制”體制改革［J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2004，(1):5．6－9．

　�。�4］衛(wèi)建國(guó)．論我國(guó)社會(huì)主義審計(jì)體制的產(chǎn)生和發(fā)展［J］．中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，1995，(4)，30．

　�。�5］胡南舫．新憲法為什么規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)［J］．財(cái)會(huì)月刊，1983，(1):51．

　�。�6］艾君．建議給審計(jì)署升格［N］．新京報(bào)．2004－7－9．

　　［7］艾君．人大應(yīng)通過整改推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督［N］．新京報(bào)．2004－6－26．

　�。�8］項(xiàng)俊波．審計(jì)署應(yīng)升級(jí)為“審計(jì)院”［N］．南京日?qǐng)?bào)．2004－7－16．

　　［9］李齊輝，呂先锫，許道俊，劉新琳．試論我國(guó)審計(jì)制度的構(gòu)建和創(chuàng)新［J］．審計(jì)研究，2001，(2):39－40．

　　［11］［12］胡錦光，韓大元．中國(guó)憲法［M］．北京:法律出版社，2007．395．397．395．

　�。�13］******．2009年政府工作報(bào)告［R］．

　�。�14］［15］［19］現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典［S］．北京:商務(wù)印書館，1983．994．807．309．

　　［16］現(xiàn)代管理大辭典［S］．武漢:武漢大學(xué)出版社，2009．496．

　�。�17］王銳蘭．行政管理學(xué)導(dǎo)論［M］．北京:清華大學(xué)出版社北京交通大學(xué)出版社，2009．125．

　�。�18］［21］蔡定劍．憲法精解［M］．北京:法律出版社，2006．393．392．［20］吳庚．行政法之理論與實(shí)用［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005．129．

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