摘要:國(guó)有企業(yè)先后歷經(jīng)了四次改革，每次改革都伴隨著資產(chǎn)流失，改革不能深入等諸多問(wèn)題。新公共服務(wù)理論展示了一種新的公共管理思想，可以讓我們從另一種視角來(lái)看待國(guó)有企業(yè)改革的問(wèn)題。結(jié)合新公共服務(wù)的思想，從國(guó)有企業(yè)改革要注重公民利益，公民第一，公民參與等方面，本文提出了對(duì)國(guó)企進(jìn)行改革的幾種新思路。

　　關(guān)鍵詞:國(guó)有企業(yè),改革,新公共服務(wù)

　　一、國(guó)有企業(yè)改革歷經(jīng)的四個(gè)階段

　　第一階段從上世紀(jì)80年代初到90年代初。國(guó)企改革邁出了“放權(quán)讓利”的第一步。這段時(shí)間內(nèi)，國(guó)有企業(yè)改革主要以擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、實(shí)行利潤(rùn)留成、利潤(rùn)包干等方式，圍繞放權(quán)讓利、把企業(yè)推向市場(chǎng)的思路推進(jìn)。這一階段的改革，使得國(guó)有企業(yè)的活力與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，有了很大的提高。然而，由于沒(méi)有觸及國(guó)有企業(yè)深層次矛盾，國(guó)有企業(yè)外部環(huán)境改革相對(duì)滯后，政企始終難以分開(kāi)，因此，國(guó)有資產(chǎn)流失開(kāi)始出現(xiàn)，而且有越發(fā)展越嚴(yán)重之勢(shì)。

　　第二階段從1992年黨的十四大開(kāi)始，到黨的十五大召開(kāi)。在這一階段的改革中，主要措施為推行企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)，國(guó)營(yíng)企業(yè)從此便成為國(guó)有企業(yè)。十四屆三中全會(huì)明確了國(guó)有企業(yè)改革的方向是“建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。

　　第三階段從1997年至2002年。1997年黨的十五大提出，“要按照‘產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)’的要求，對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行規(guī)范化的公司制改革的同時(shí)，把國(guó)有企業(yè)改革同改組、改造、加強(qiáng)管理結(jié)合起來(lái)”。1999年黨的十五屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，要“有退有進(jìn)、有所為有所不為。”正是在這一系列方針政策指引下，國(guó)有企業(yè)改革出現(xiàn)了人們稱(chēng)之為“國(guó)退民進(jìn)”、“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”的新局面。

　　第四階段從2002至今。黨的十六大和十六屆三中全會(huì)又一次鮮明地提出了國(guó)有企業(yè)改革的大方向：要大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。這標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)改革將從建立現(xiàn)代企業(yè)制度向建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的新目標(biāo)轉(zhuǎn)變，最后實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”。這些無(wú)疑為國(guó)有企業(yè)繼續(xù)深化改革指明了前進(jìn)的方向。

　　國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷的這4次改革，由于伴隨著改革未進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的政企分開(kāi)；政資分開(kāi)，缺乏監(jiān)督等因素，造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。國(guó)有企業(yè)改革第四階段才剛剛開(kāi)始，解決國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題的道路還很漫長(zhǎng)。

　　二、當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革面臨的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┱�企分開(kāi)

　　實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)一直是國(guó)有企業(yè)改革的重要目標(biāo)之一。政企分開(kāi)在改革之初就被提出，然而至今仍沒(méi)有達(dá)到設(shè)想目標(biāo)。政企關(guān)系實(shí)際上一直處于一種矛盾狀態(tài)：為了國(guó)有資產(chǎn)保值增值，政府依然以各種理由、各種身份對(duì)企業(yè)實(shí)施行政干預(yù)，使得政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重；作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代表，政府受多方面因素的限制，沒(méi)有很好履行職責(zé)，使得相當(dāng)一部分國(guó)有資產(chǎn)處于失控狀態(tài)。

　�。ǘ�）國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)去向

　　在1993年之后的十幾年時(shí)間內(nèi)，全體中國(guó)人投資的國(guó)有企業(yè)幾乎沒(méi)有給國(guó)家上繳利潤(rùn)，更別說(shuō)給普通老百姓分紅。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)終于開(kāi)始向國(guó)家上繳利潤(rùn)，然而利潤(rùn)上繳比例只有5%或10%。以2011年為例，納入中國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍內(nèi)的中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)共11115億元，共上繳823億元，占利潤(rùn)總額的7.4%。同時(shí)另一個(gè)有趣的現(xiàn)象是納入中國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍內(nèi)的中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)共11115億元，比上年增長(zhǎng)了9.7%，而上繳利潤(rùn)總額只增長(zhǎng)了8.7%。從各種可查資料中得知，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)去向大致可分為以下幾個(gè)方面：

　　1.壟斷企業(yè)利潤(rùn)大部分拱手讓給“海外投資者”。壟斷企業(yè)在國(guó)內(nèi)高價(jià)發(fā)行低分紅甚至不分紅，在國(guó)外低價(jià)發(fā)行卻高額分紅：中石油在美國(guó)上市融資不過(guò)29億美元，上市四年海外分紅累積高達(dá)119億美元。僅中國(guó)石油、中國(guó)石化等四個(gè)公司四年海外分紅就超過(guò)1000億美元，至少合計(jì)六七千億元人民幣。而中國(guó)全部上市公司，在18年里給全體股民的分紅總額剛剛超過(guò)2000億元人民幣。中石油在香港上市的時(shí)候，發(fā)行價(jià)只有1.27港元；回到內(nèi)地上市，卻以16.7元的“低價(jià)發(fā)行”“回報(bào)內(nèi)地股民”。

　　2.壟斷利潤(rùn)成了企業(yè)內(nèi)部，尤其是高管的高工資高福利。2005年電力、電信、石油、金融、煙草等行業(yè)共有職工833萬(wàn)人，工資和額外收入總額估算卻相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)職工工資總額的55%。

　�。ㄈ�）國(guó)有企業(yè)“民營(yíng)化”

　　由于國(guó)有企業(yè)的壟斷地位不斷加強(qiáng)，阻礙了中小民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。社會(huì)各階層均有或大或小的聲音要求國(guó)有企業(yè)“民營(yíng)化”，“私有化”。但國(guó)有和集體企業(yè)私有化的結(jié)果可能是國(guó)庫(kù)收入大減，國(guó)庫(kù)只能收到私企的稅費(fèi)，而私有企業(yè)利潤(rùn)（也叫做剩余價(jià)值）則被資本家占有，也就體企是資本家占有原國(guó)有和集業(yè)的利潤(rùn)，國(guó)庫(kù)沒(méi)有原國(guó)有和集體企業(yè)的利潤(rùn)收入之后，造成國(guó)庫(kù)收入大減。從而政府所能提供的各項(xiàng)公共服務(wù)數(shù)量，質(zhì)量都必然大幅下降。同時(shí)，原屬于國(guó)庫(kù)的企業(yè)利潤(rùn)被資本家占有，于是社會(huì)出現(xiàn)了工人和資本家之間的兩極分化。

　　三、新公共服務(wù)理論原則下國(guó)有企業(yè)改革思路及對(duì)策

　　面對(duì)國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，新公共服務(wù)思想為我們提供了一種新的看待問(wèn)題的途徑。由此我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)思考國(guó)有企業(yè)改革的新路徑：

　　1.公共利益是通過(guò)公仆和公民對(duì)社會(huì)做出有意義的貢獻(xiàn)而提高的，而不是通過(guò)企業(yè)家管理者把公共資金看作是他們自己的資金方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的�，F(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)的管理者大多為本地方，本部門(mén)甚至個(gè)人的利益服務(wù)，造成大量的資產(chǎn)流失和利潤(rùn)的濫用。實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，政資分開(kāi)，讓國(guó)有企業(yè)真正造福于民是國(guó)有企業(yè)改革的首要任務(wù)。

　　（1）國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)應(yīng)收歸各級(jí)人大，各級(jí)人大代表全體公民對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理和監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)由各級(jí)人大直接管轄，政企，政資分開(kāi)得到基本實(shí)現(xiàn)。減少了行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，提升了企業(yè)活力，使國(guó)有企業(yè)在無(wú)行政權(quán)力的支撐下公平的與外企，民營(yíng)企業(yè)等其他形式經(jīng)濟(jì)實(shí)體競(jìng)爭(zhēng)，真正的在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中不斷進(jìn)步和加強(qiáng)。

　　（2）引入職業(yè)經(jīng)理人制度。職業(yè)經(jīng)理人的信托責(zé)任是資本主義的精神之一，政府應(yīng)推動(dòng)國(guó)企人事改革，用市場(chǎng)化薪酬吸引職業(yè)經(jīng)理人。國(guó)有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)由各級(jí)人大聘請(qǐng)具有良好信托責(zé)任的職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任。國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人由職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任則取消了其行政級(jí)別，消除了官本位思想。各級(jí)人大代表全體公民（股東）通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)來(lái)監(jiān)管職業(yè)經(jīng)理人對(duì)經(jīng)理人進(jìn)行管理，職業(yè)經(jīng)理人對(duì)企業(yè)的業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)，企業(yè)的業(yè)績(jī)未能達(dá)到預(yù)期則予以解除契約。這是政企分開(kāi)的另一個(gè)重要表現(xiàn)，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離也是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要標(biāo)志。聘請(qǐng)有信托責(zé)任的職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)企業(yè)，可在相當(dāng)大的程度上避免企業(yè)各自以部門(mén)利益，地方利益為重的局面，也能在全體公民股東和各級(jí)人大的監(jiān)督下消除企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)腐敗發(fā)生的可能。

　　2.新公共服務(wù)理論中“公民第一”的思想表明公民注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的普通利益和共同體。“公民第一”的思想將激勵(lì)越來(lái)越多的人履行他們作為公民的職責(zé)。另一方面，公仆的基本角色是幫助公民清楚表達(dá)他們的利益要求并實(shí)現(xiàn)這些利益，而不是試圖用新的方式來(lái)控制和引導(dǎo)社會(huì)。公共行政管理者必須把創(chuàng)造集體的，普遍的公共利益放在最重要的位置。最好的政府不在于它僅僅實(shí)現(xiàn)了既定的可量化的目標(biāo)，而在于建立公共利益和公共責(zé)任的理念。因此，在利潤(rùn)分配改革方面：

　�。�1）使股票市場(chǎng)真正充當(dāng)二次分配的角色，避免國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，利潤(rùn)大量向外輸出。公民通過(guò)持有國(guó)有企業(yè)的股票分得企業(yè)經(jīng)營(yíng)的紅利，讓企業(yè)利潤(rùn)分配到每個(gè)股東是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心意義所在，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果理應(yīng)讓全體國(guó)民共享。讓利于民，既對(duì)縮小目前的貧富差距有積極意義又能為企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)籌集社會(huì)資金。

　�。�2）企業(yè)最終實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)在各級(jí)人大和全體公民的監(jiān)督下應(yīng)全額上繳政府財(cái)政。政府應(yīng)利用企業(yè)利潤(rùn)產(chǎn)出民生所急需公共產(chǎn)品。如全民免費(fèi)醫(yī)療，直接補(bǔ)貼公路收費(fèi)以致公路交通免費(fèi)，降低物流成本等。

　　3.新公共服務(wù)理論認(rèn)為如今政府的作用在于：與私營(yíng)及非盈利組織一起，為社區(qū)所面臨的問(wèn)題尋找解決辦法。其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問(wèn)題的協(xié)商解決提供便利。在這樣一個(gè)公民積極參與的社會(huì)中，公共官員將要扮演的角色越來(lái)越不受服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者，**人甚至裁判員。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民參與的重要作用，政府官員所需要的不是管理控制的老辦法，而是做**，協(xié)商以及解決沖突的新技巧。在國(guó)有企業(yè)改革中，公民參與的作用也是非常突出的。

　　（1）按照十六大精神，除了關(guān)系到國(guó)家安全、關(guān)系到資源壟斷、關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的三類(lèi)國(guó)有企業(yè)保持國(guó)有獨(dú)資之外，其余企業(yè)都應(yīng)該走股權(quán)多元化的改革之路，實(shí)行國(guó)有控股或參股。同時(shí)也應(yīng)讓國(guó)有企業(yè)壟斷的行業(yè)對(duì)民營(yíng)資本開(kāi)放，形成競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)打破國(guó)企的定價(jià)權(quán)有積極促進(jìn)作用，也能讓國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大。

　�。�2）全體公民參與的監(jiān)督體制的建立。在對(duì)應(yīng)改革中發(fā)生的腐敗問(wèn)題，公民參與顯得尤其重要，政府的角色應(yīng)該從企業(yè)的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榕c公眾的協(xié)商者和裁判員。政府官員應(yīng)同普通公民一起積極的開(kāi)展對(duì)國(guó)企的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督，邀請(qǐng)非盈利組織參與對(duì)企業(yè)的審計(jì)，接受普通群眾對(duì)企業(yè)違法行為的舉報(bào)。國(guó)企的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)完全處于公民的監(jiān)督之下，使得企業(yè)透明度大大加強(qiáng)。政府對(duì)公民參與的積極回應(yīng)讓公民對(duì)國(guó)企的主人翁意思得以回歸。通過(guò)公民參與的過(guò)程政府可建立于公民的信任和合作的關(guān)系，同時(shí)也提升政府在群眾中的積極，正面的形象。

　　總之，在目前和未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，越來(lái)越多的改革將沖擊國(guó)有企業(yè)，影響政府的執(zhí)政方式。引導(dǎo)國(guó)企改革的新途徑要求我們?cè)诳创�改革途徑時(shí)不止考慮舊改革目標(biāo)的政治，法律標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是始終緊緊圍繞公民利益，公民參與等以民為本的改革思路上來(lái)。我們應(yīng)該盡快在我們的改革重心上建立公共利益和公民參與的公共服務(wù)概念。我們應(yīng)該把公民放在第一位。

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