淺析地方政府公共決策中公民參與的缺陷及解決途徑
楊若琳

摘要：在地方政府公共政策制定中，存在著公民參與渠道少；公民參與意識薄弱；公民基本科學素養(yǎng)水平較低；公共政策制定過程監(jiān)督薄弱等問題。應從以下方面去改善：拓寬公民的利益表達渠道；擴大公民參與的深度和廣度；提高公民科學文化素養(yǎng)，強化公民參與意識；提高政府信息公開和透明化程度。
關鍵字：地方政府；公民參與；問題；對策
作者簡介：楊若琳（1989----），女，天津師范大學。
揚州市人大常委會研究室曾組織了“對市政府2007 年為民辦實事工作的社會評價調(diào)查”，發(fā)現(xiàn)相當數(shù)量的市民認為政府確定的為民辦實事項目并不是市民最迫切需要政府做的事情。[1]可見，地方政府決策項目有時會與市民需求存在一定差距。地方政府在政府體系中承擔著承上啟下的作用，平日里要制定眾多的公共政策，而這些政策的質(zhì)量關系著當?shù)厝嗣竦娜粘Ｉ�活水平的提高。不同的人們有不同的需求，需要地方政府在公共政策制定中引入公民參與，來提高本地政府公共政策質(zhì)量和公民對政府的滿意度。因此分析地方政府公共決策中公民參與缺陷的原因并探索解決途徑，對地方政府治理與和諧社會的建設有非常重要的現(xiàn)實意義。
一、公民參與的重要性
無論是初期的民主政治，抑或是轉(zhuǎn)型期的民主政治，還是成熟的民主政治，都具有一個共同的核心，這就是公民參與。[2]胡錦濤總書記曾提出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”。[3]改革開放以來黨和政府一直強調(diào)“公民的有序參與”并把它作為推進中國特色民主政治的重要內(nèi)容，因為公民參與有很多好處與優(yōu)勢：
1.使政府少花錢多辦事。隨著傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府的轉(zhuǎn)型，政府服務功能凸顯，制定的各種政策均以為人民服務為最終目標。若想為人民服務就必須深入群眾進行調(diào)查，否則只能是既浪費人力物力又沒得到實際效果。因此在制定政策時必須提前了解人們的需求方能“對癥下藥”，從而減少行政的盲目性，使政府免受更多的批評并達到少花錢多辦事的效果。
2.防止社會公仆變?yōu)樯鐣�主人。恩格斯認為，國家機關為了追求自己的利益會出現(xiàn)由社會公仆會變質(zhì)為社會主人的現(xiàn)象，而且這種現(xiàn)象在至今所有國家中都是不可避免的，因此要采取可靠的辦法來制止這種現(xiàn)象。[4]在現(xiàn)代若想防止政府由公仆變?yōu)橹魅�，除了需要權力體系自身內(nèi)部的相互制衡，還需要權利體系之外的制約——公民參與，即需要公民廣泛地參與社會公共事務，使公共事務的運行透明化，加強公民和輿論的監(jiān)督，使政府和官員更加奉公職守，否則公共權力就有失控的危險。
3.符合國家“善治”的要求。“善治”是政府與公民之間的良好合作，就是使公共利益最大化的社會管理過程。[5]也就是說“善治”要求國家與社會進行合作，使政治權力向公民社會回歸進而擴大公民對公共事務管理的參與程度，強調(diào)政府由“管理職能”向“服務職能”轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)公共權力的社會化和公共利益的最大化。因此，這種“善治”允許公民通過各種渠道積極參與公共行政的制定和實施，以確保公民利益的實現(xiàn)。
二、地方政府公民參與存在的問題
1.公民參與渠道少。很多地方政府在政策制定中雖然引入了一定程度的公民參與，但參與渠道大部分局限于做問卷調(diào)查。雖然地方政府開通了來信來訪等機制，為廣大普通公民提供了一個利益表達的機會，但多為事后彌補，即公民在利益受到損害后進行申訴的渠道，而對公共政策制定的影響很小，使公民參與大多流于形式、公民的意愿難以充分表達，不符合科學發(fā)展觀中“以人為本”的要求。
2.公民參與意識薄弱。隨著我國政治民主化進程不斷加深，公民參與意識也逐漸覺醒。但很多人傳統(tǒng)官本位思想還是比較濃厚，使一部分人仍然對自己的權利熟視無睹，逐漸形成一種與世無爭的政治心理和政治意識，認為政府出臺什么政策、下達什么要求自己照做就是了，難以認識到自己的主體地位和應有的責任。
3.公民基本政治素養(yǎng)較低，出現(xiàn)公民參與要求與參與能力不對稱的現(xiàn)象。一部分公民由于自身政治素養(yǎng)較低，不會充分表達自己的意愿或者提出一些天馬行空的想法根本不能實現(xiàn)。這一部分公民的知識水平、政治素養(yǎng)、綜合判斷的理性能力還沒有達到參與公共政策制定的高度。
4.規(guī)定的任意性和監(jiān)督的薄弱性。在我國是否讓公民參與某項政策的制定是政府機關自由裁決的事情，這樣會造成公民參與權的喪失。地方政府在公共政策制定的過程中缺乏專門的監(jiān)督機構，公民對地方政府公共政策制定的監(jiān)督比較薄弱。雖然有信訪等監(jiān)督機制，但它有不穩(wěn)定性：這種信訪形式會隨著事件和領導人的不同而不斷改變，而且大眾傳媒的作用又非常有限，所以會影響公民的有效參與。
三、解決途徑
1．拓寬公民在地方政府公共政策制定中的利益表達渠道。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展利益群體的多元化也隨之而來，在這種新形勢之下一定要疏通原有的利益表達渠道與方式，讓不同的利益群體有表達自己意見的機會。并在公共政策制定過程中，通過擺事實、講道理、介紹詳情、溝通、座談等多種方式緩解矛盾和沖突。只有如此，才能規(guī)范人民、利益群體的利益表達方式和機制，從而化解矛盾。否則，人們在自身利益無法表達或自身利益受損時，會產(chǎn)生越級上訪、靜坐、示威、沖擊地方政府部門等危及社會治安、社會和諧發(fā)展的事件。而且拓寬公民參與渠道有助于集思廣益，使得公共政策能夠獲得廣泛的社會認同和社會理解，從而能夠確保決策得到準確、有力的執(zhí)行，使決策真正達到預期目的和實現(xiàn)最大的社會效益。
2．擴大公民參與的深度和廣度。Sherry Arnestein的“公民參與階梯”理論中，將公民參與按照公民權利的實現(xiàn)程度分為三個層次八種類型。如果政策參與過程并未充分溝通，而停留在政府向民眾征詢意見而后決策，那么這種參與就只能劃作第二個層次，即“象征性參與”。[6]我國地方政府公共決策中公民參與的程度還僅僅停留在Sherry Arnestein所界定的“象征性參與”的層次上面，因此要想擴大公民參與的程度，必須要從廣度和深度兩方面推進。要切實讓公民參與到公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督程序中來，真正落實公民參與的合法權利和權益，而不僅僅存在于象征性層面上。要大量挖掘可行的公民參與形式，如各種公示制度、協(xié)商會、聽證會等，也就是在當?shù)胤秸�府和各利益群體之間建立一種規(guī)劃和決策的聯(lián)合機制，公民的意見才會起到真正的作用；此外，政府部門在進行相應的程序設計與制度安排方面，要堅持“公平、正義”的原則，使公民參與能夠促進公共政策朝著公共利益最大化的方向前進。
3．提高公民科學文化素養(yǎng)，強化公民參與意識。公共政策的制定不僅僅是政府的事情，更是與公民息息相關的事情。要想提高公民參與的意識 ，要做到如下兩個方面：第一，加強對公民的教育和培訓，增強其參與能力，使其能有效地參與公共決策。大力發(fā)展文化，增強教育宣傳，提高公民的科學文化素質(zhì)；加強相關政治知識和技能的傳授，提高公民的政治素養(yǎng)，使大多數(shù)公民能理性的思考政治問題，并運用自己的文化知識參與公共政策的制定。以往的政治教育，多注重意識形態(tài)方面的知識灌輸，而不注重傳授公民政治技術與技能，導致公民參與能力較低。因此應當通過向公民傳授必要的公民參與的知識與技能，使公民懂得如何參與公共政策制定的過程，增強公民參與的有效性。第二，創(chuàng)造良好的政治文化氛圍。“政治文化是一個國家在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情，這種文化是在該國家的歷史和當前的社會、經(jīng)濟和政治活動進程中形成的。由過去的經(jīng)歷所形成的態(tài)度模式對未來的政治行為有著重要的制約和影響。這種政治文化影響著個人在他們所扮演的政治角色中的行為、他們的政治要求的內(nèi)容和他們對待法律的態(tài)度”。[7]我國傳統(tǒng)文化中官本位思想比較濃厚，所以應該克服傳統(tǒng)政治文化造成的政治冷漠和政治屈服，積極培育適度的公民參與制度，強化公民參與的意識。
4．提高政府信息公開和透明化程度。公眾參與需要在了解有效信息的基礎上進行，沒有充分透明的信息，公眾只能是“盲目參與”，所發(fā)表的意見沒有意義。知情權是參與權的前提。在公民參與地方政府公共政策制定的過程中，地方政府應該推進政務公開，公布公共政策問題的相關信息和事宜，做到政務透明化，對自己決策的理由和依據(jù)做出必要而充分的解釋說明，使地方政府官員的行為暴露在公眾的視野和輿論之下，從而減少了地方政府暗箱操作的可能性，否則有偏向的信息可能會導致公民錯誤的參與，甚至使政府把公民參與當作實現(xiàn)政府不良目的的工具。因此，政府透明和信息公開是公民參與的兩個必要條件，公民參與中政府有責任和義務將有關信息毫無保留地提供給公民，以實現(xiàn)公民對公共權利的監(jiān)督和制約。
總而言之，民主化浪潮席卷全球，我國若想加強社會主義民主建設、構建和諧社會，有效的公民參與是題中之義。中國是社會主義民主國家，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心要求，人民是國家的主人，政府不存在任何脫離于人民的特殊利益，人民應與政府一起擔負起治理社會公共事務的責任。因此應不斷努力實現(xiàn)公民參與才是順應時展潮流的重要舉措。

[1]呂燕，《擴大公民參與提高決策水平基于揚州市政府為民辦實事項目確定方式的社會調(diào)查》，《人大研究》2009年第2期。
[2]郭秋永，《當代三大民主理論》，北京：新星出版社，2006：10-11。
[3]胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的政治報告。
[4]姚禮明編，《馬克思主義政治學著作選讀》，北京大學出版社，2007。
[5]何霜梅，《善治視野下的公民參與》，載《中央社會主義學院學報》，2009年4月第2期。
[6]周曉麗、馬曉東，《公民參與：公共政策合法性的路徑選擇》,載《理論探討》，2005年第5期。
[7]加布里埃爾•A•阿爾蒙德、小G•賓厄姆•鮑威爾，《比較政治學：體系、過程和政策(第二版) 》，東方出版社，2007

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