Clarifying the Internal Audit Functions and Responsibilities and Increasing the Internal Audit Value
　　——A Discussion about Internal Audit Transformation and Development of the People’s Bank of China
　　WANG Kaijun
　　（Ankang Municipal Sub-branch PBC， Ankang Shaanxi 725000）
　　Abstract：The paper first describes the extension and development of the internal audit responsibilities in recent years， and then states the necessity to reposition the internal audit functions， and finally puts forward how to make clear the internal audit functions and responsibilities and how to achieve the targets of adding value so as to better serve for the central bank governance.
　　Keywords： central bank； internal audit transformation

　　隨著央行職能調(diào)整和業(yè)務(wù)發(fā)展變化，傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)模式已經(jīng)不能滿足基層央行事業(yè)發(fā)展的需要。內(nèi)審部門(mén)除了做好傳統(tǒng)意義的“查錯(cuò)糾弊”工作外，應(yīng)逐步向“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、控制驅(qū)動(dòng)、關(guān)注績(jī)效、服務(wù)治理、增加價(jià)值”的理念轉(zhuǎn)型，更加關(guān)注央行治理過(guò)程中的確認(rèn)、咨詢功能。因此，重新定位內(nèi)審職能作用，使之更好地為央行治理服務(wù)，不斷增加審計(jì)價(jià)值就顯得尤其重要。

　　摘要：本文首先闡述了近年來(lái)內(nèi)審職責(zé)的延伸和發(fā)展變化，進(jìn)而論述了重新定位內(nèi)審職責(zé)的必要性，提出如何明確內(nèi)審職責(zé)定位，實(shí)現(xiàn)增加價(jià)值的目標(biāo)，更好地為央行治理服務(wù)的相關(guān)建議。

　　關(guān)鍵詞：審計(jì)論文投稿,中央銀行,內(nèi)審轉(zhuǎn)型

　　一、內(nèi)審職責(zé)的延伸和發(fā)展

　　人民銀行內(nèi)審部門(mén)成立于1998年。由于成立初期特定的歷史背景，內(nèi)部審計(jì)主要行使內(nèi)審的監(jiān)督檢查職能。主要開(kāi)展了對(duì)分支機(jī)構(gòu)周期性全面審計(jì)、對(duì)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人及分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人離任審計(jì)、對(duì)會(huì)計(jì)年終決算、國(guó)庫(kù)、發(fā)行、固定資產(chǎn)管理、信息技術(shù)等業(yè)務(wù)開(kāi)展了專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)部分審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)展了后續(xù)審計(jì)等，主要以合規(guī)性審計(jì)、“查錯(cuò)糾弊”為主。這些審計(jì)項(xiàng)目對(duì)分支機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部控制和領(lǐng)導(dǎo)干部自律起到了一定的作用。但離任審計(jì)和全面審計(jì)兩種方式都存在一些問(wèn)題：全面審計(jì)內(nèi)容大而全，缺乏對(duì)問(wèn)題的深入分析研究，審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題責(zé)任落實(shí)難；離任審計(jì)“滯后”，審計(jì)效果不明顯等。

　　隨著中國(guó)人民銀行職能定位的變化，2003年以后內(nèi)部審計(jì)由合規(guī)性為主向內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方向轉(zhuǎn)變，人民銀行內(nèi)審職能由查錯(cuò)糾弊向內(nèi)部控制評(píng)審過(guò)渡。一是2005年新的《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》增加了對(duì)職能部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)和行屬企事業(yè)單位內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理情況的審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容；二是人民銀行經(jīng)過(guò)試點(diǎn)后于2005年推出了一種新的審計(jì)形式——領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)，注重審計(jì)時(shí)效，監(jiān)督關(guān)口前移，落實(shí)整改責(zé)任人，“審事議人”綜合評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況等，彌補(bǔ)了全面審計(jì)和離任審計(jì)的一些缺陷；三是2006年人民銀行制定了《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》，對(duì)健全人民銀行內(nèi)部控制機(jī)制、加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)部管理進(jìn)行了制度約束和規(guī)范。

　　2011年，人民銀行出臺(tái)《人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型2011-2013年規(guī)劃》，提出了內(nèi)審轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)：“由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)合規(guī)性審計(jì)，向內(nèi)部控制審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)模式轉(zhuǎn)變”。近年來(lái)，圍繞央行履職目標(biāo)和工作重心，人民銀行安康中支在進(jìn)一步鞏固合規(guī)性審計(jì)基礎(chǔ)上，以開(kāi)展征信績(jī)效審計(jì)為突破口，相繼開(kāi)展了人民幣反假、國(guó)庫(kù)管理等績(jī)效審計(jì)，拓展了績(jī)效審計(jì)的覆蓋面。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，不僅對(duì)審計(jì)對(duì)象各項(xiàng)業(yè)務(wù)的“對(duì)與錯(cuò)”作出判斷，而且對(duì)審計(jì)對(duì)象各項(xiàng)工作的“好與差”進(jìn)行了評(píng)價(jià)。同時(shí)，探索開(kāi)展了央行資產(chǎn)負(fù)債表健康性審計(jì)、以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)部控制審計(jì)等。央行資產(chǎn)負(fù)債表健康性審計(jì)，采取了“靜態(tài)”（常態(tài)）健康和“動(dòng)態(tài)”（活力）健康審計(jì)相結(jié)合、“合規(guī)+內(nèi)控+管理+績(jī)效”的審計(jì)思維方式。這些“審計(jì)思維、審計(jì)方法、審計(jì)模式”的轉(zhuǎn)變極大地拓展了內(nèi)部審計(jì)原有的職責(zé)。

　　二、內(nèi)審職責(zé)重新定位的空間和必要性

　�。ㄒ唬┖弦�(guī)性監(jiān)督體系的不斷完善，為內(nèi)審重新定位提供了空間條件

　　十幾年來(lái)，內(nèi)審部門(mén)在完善管理制度、強(qiáng)化控制措施、規(guī)范業(yè)務(wù)操作方面作出了較大的成績(jī)，為內(nèi)審轉(zhuǎn)型打下了一定的基礎(chǔ)。同時(shí)，近年來(lái)人民銀行內(nèi)部控制日趨強(qiáng)化，各類業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)不斷上線，業(yè)務(wù)操作流程各個(gè)環(huán)節(jié)可控而嚴(yán)密，合規(guī)性監(jiān)督體系也不斷完善。一是為規(guī)范會(huì)計(jì)核算和防范風(fēng)險(xiǎn)，成立了事后監(jiān)督中心，專職對(duì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行逐筆再監(jiān)督，使會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的合規(guī)性差錯(cuò)得到有效遏制；二是各業(yè)務(wù)上級(jí)主管部門(mén)在指導(dǎo)下級(jí)開(kāi)展工作的同時(shí)，也進(jìn)一步加大了對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)執(zhí)行法律、法規(guī)以及各項(xiàng)規(guī)章制度的“合規(guī)性”監(jiān)督檢查力度；三是近年來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)法檢查也對(duì)部分業(yè)務(wù)的“合規(guī)性”進(jìn)行監(jiān)督檢查。真實(shí)性、合規(guī)性監(jiān)督檢查已形成多頭共管的格局，有力地推動(dòng)了人民銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的規(guī)范化進(jìn)程，為內(nèi)審重新定位提供了空間和條件。

　　（二）重新定位內(nèi)審職責(zé)符合現(xiàn)代內(nèi)審發(fā)展潮流

　　國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）早在2002年的《職業(yè)實(shí)務(wù)框架》中，就對(duì)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行了新的定位：“內(nèi)部審計(jì)是一種旨在增加組織價(jià)值和改善組織營(yíng)運(yùn)的獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)。它通過(guò)系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法來(lái)評(píng)價(jià)和改善風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制及治理程序的效果，以幫助實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)”。當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作職責(zé)定位與現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的職能定位存在較大差距，已不能適應(yīng)央行管理者對(duì)內(nèi)審工作防范風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)管理、支持決策的日益高漲的期望，因此有必要對(duì)內(nèi)審職責(zé)重新定位。

　�。ㄈ�）內(nèi)審自身發(fā)展需要對(duì)內(nèi)審職責(zé)重新定位

　　人民銀行內(nèi)審經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，已不僅是傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)制度執(zhí)行的合規(guī)性審計(jì)。新的審計(jì)模式對(duì)內(nèi)審提出新的要求。審計(jì)內(nèi)容上，它要求關(guān)注流程運(yùn)轉(zhuǎn)、關(guān)注資源配置和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；審計(jì)方法上，它要求運(yùn)用調(diào)查、測(cè)試、研究等分析性審計(jì)和動(dòng)態(tài)評(píng)估式審計(jì)方法，同時(shí)更多運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)手段；審計(jì)評(píng)價(jià)上，它要求關(guān)注控制強(qiáng)弱、風(fēng)險(xiǎn)高低、危害大小以及對(duì)效率、效果情況的評(píng)價(jià)。顯然，上述要求提升了內(nèi)審在央行治理中的作用。這樣的內(nèi)審轉(zhuǎn)型，不單是對(duì)原有內(nèi)審職責(zé)的延伸，也將內(nèi)審作用提高到了顧問(wèn)咨詢、鑒證、更具建設(shè)性增加價(jià)值的層面。這是內(nèi)審職責(zé)適應(yīng)央行治理的發(fā)展變化而進(jìn)行的重新定位。

　　三、服務(wù)央行管理需求不斷增加審計(jì)價(jià)值

　　有什么樣的需求，才會(huì)有什么樣的供給。內(nèi)審層次和水平的不同，很大程度上取決于央行的定位和需求。因此，明確內(nèi)審職責(zé)定位，充分考慮如何服務(wù)央行管理的需求，才能實(shí)現(xiàn)增加價(jià)值的目標(biāo)。

　�。ㄒ唬┓�務(wù)治理，避免“過(guò)路式”審計(jì)

　　IIA秘書(shū)長(zhǎng)兼總裁理查德·錢(qián)伯斯曾發(fā)表過(guò)一篇博文，對(duì)一種“過(guò)路式”審計(jì)提出了批評(píng)。“過(guò)路式”審計(jì)就是一種機(jī)械化、固定化、程序化、被動(dòng)的審計(jì)。這種審計(jì)往往難以為管理層提供真正的價(jià)值，不像是開(kāi)展審計(jì)，更像是工作檢查。因此，我們不能僅僅是上級(jí)行布置了審計(jì)任務(wù)，下發(fā)了審計(jì)方案，規(guī)定了報(bào)告時(shí)間，內(nèi)審部門(mén)就按照要求千篇一律快速審計(jì)。內(nèi)審人員要在審計(jì)前好好思考“為什么審計(jì)、審計(jì)什么、怎么審計(jì)”這些問(wèn)題。不能僅限于完成審計(jì)任務(wù)，要從管理層的需求方面考慮開(kāi)展審計(jì)，審計(jì)計(jì)劃和內(nèi)容要充分考慮審計(jì)對(duì)象或特定業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，哪些領(lǐng)域、哪些環(huán)節(jié)應(yīng)作為審計(jì)的重點(diǎn)，必要時(shí)在對(duì)其控制過(guò)程進(jìn)行一定的調(diào)查或測(cè)試的基礎(chǔ)上來(lái)確定；也可以探索開(kāi)展“飛行檢查”式審計(jì)，對(duì)重要業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)崗位“原態(tài)”、“常態(tài)”突擊審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)審的“懸劍”效應(yīng)；審計(jì)方式不能局限于核查驗(yàn)證，要采取選擇談話、問(wèn)卷調(diào)查、跟班作業(yè)、計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等方法手段，多角度、多層面開(kāi)展項(xiàng)目審計(jì)，“查深、查透、查全”，提高審計(jì)價(jià)值。（二）抓好審計(jì)成果形成環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮審計(jì)“建設(shè)性”作用

　　審計(jì)報(bào)告是內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的最終成果，是發(fā)揮確認(rèn)和咨詢職能的最主要載體，也是內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)增加價(jià)值、促進(jìn)央行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要工具。審計(jì)報(bào)告質(zhì)量好壞決定著審計(jì)成果轉(zhuǎn)換的優(yōu)劣。審計(jì)報(bào)告中最能反映審計(jì)成果的是審計(jì)結(jié)論和建議，是內(nèi)審為央行增加價(jià)值的重要體現(xiàn)。因此，審計(jì)報(bào)告不能只是一張“問(wèn)題清單”，審計(jì)報(bào)告撰寫(xiě)要準(zhǔn)確把握央行的戰(zhàn)略目標(biāo)，深入分析影響央行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注內(nèi)部控制、關(guān)注資源配置、關(guān)注投入產(chǎn)出，從風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、央行治理等方面，不能只提一些理想化但無(wú)法整改、“正確但無(wú)用”的意見(jiàn)、建議，要提出有建設(shè)性、可行性的審計(jì)建議。內(nèi)審不但指出審計(jì)對(duì)象“不能這樣做”，還要告知審計(jì)對(duì)象“應(yīng)該這樣做”，充分發(fā)揮內(nèi)審咨詢、輔導(dǎo)作用，促進(jìn)審計(jì)對(duì)象迅速整改、徹底整改。

　�。ㄈ�）建立審計(jì)成果傳導(dǎo)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審增加價(jià)值

　　一是暢通內(nèi)審部門(mén)與審計(jì)對(duì)象的信息傳導(dǎo)機(jī)制，可采取審計(jì)結(jié)果公告、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)提示、約見(jiàn)談話等方式，及時(shí)傳導(dǎo)、反饋審計(jì)信息，發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用、咨詢服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果利用的最大化。二是與機(jī)關(guān)各部門(mén)建立“內(nèi)審信息交流磋商制度”，定期召開(kāi)內(nèi)審信息交流磋商座談會(huì)，機(jī)關(guān)各部門(mén)就審計(jì)項(xiàng)目信息進(jìn)行交流磋商，共同探討、解決審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，相互交流、相互啟發(fā)，提升審計(jì)成效，增加價(jià)值功能。三是搭建內(nèi)審成果信息平臺(tái)，建立內(nèi)審動(dòng)態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，各部門(mén)工作信息及時(shí)入庫(kù)、實(shí)時(shí)共享，充分發(fā)揮審計(jì)在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理中的協(xié)調(diào)作用、服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的價(jià)值增值。四是建立內(nèi)控聯(lián)合檢查制度，整合監(jiān)督資源、形成監(jiān)督合力。可以參照2009年初人民銀行系統(tǒng)開(kāi)展的內(nèi)控大檢查，由內(nèi)審牽頭，會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)、貨幣金銀、科技等部門(mén)組成檢查組檢查。一方面可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督成果共享，避免重復(fù)監(jiān)督、效率不高的問(wèn)題；另一方面可以優(yōu)化資源配置，將有限的內(nèi)審資源用于內(nèi)部控制審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)上，更好發(fā)揮內(nèi)審部門(mén)的顧問(wèn)、建議、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)等方面的咨詢作用，為央行治理增加價(jià)值。

　�。ㄋ模┘皶r(shí)修訂《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》，對(duì)轉(zhuǎn)型后的新職責(zé)重新定位

　　一方面，對(duì)內(nèi)審在內(nèi)部控制審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)活動(dòng)中的顧問(wèn)、咨詢、協(xié)調(diào)、輔導(dǎo)、服務(wù)等方面的作用形成制度，加以肯定和明確。有了制度上的保障，使內(nèi)審人員在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中依法審計(jì)、適法而為；另一方面，使轉(zhuǎn)型成果制度化、鞏固內(nèi)審轉(zhuǎn)型成果，有利于進(jìn)一步激發(fā)廣大內(nèi)審干部參與轉(zhuǎn)型工作，促進(jìn)內(nèi)審工作向更深層次發(fā)展。

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