對重大事項開展社會穩(wěn)定風險評估(以下簡稱“風評”)是一項重要的社會管理創(chuàng)新項目，它是推進決策科學化、民主化，從源頭上減少社會矛盾，實現(xiàn)社會安定團結(jié)的重要舉措，得到黨和政府的高度關注。黨的十七屆五中全會明確要求“建立社會穩(wěn)定風險評估機制”，“十二五”規(guī)劃綱要也提出要“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制”。

社會穩(wěn)定風險評估的本質(zhì)是對重大事項可能帶來的負面社會影響進行信息搜集、研判、制定預案。事實上，在其出現(xiàn)之前，黨委政府對重大項目進行決策時并非全然不考慮可能的負面社會影響，過去黨委政府決策時常提到一句話：“充分認識工作中可能遇到的困難”，這些未來的困難就包括事項帶來的社會負面影響。

但是，這些傳統(tǒng)的“困難分析”并不能稱得上是社會穩(wěn)定風險評估，一套評估機制必須具備三個基本條件：1、應該具有一定的強制性，凡屬于評估對象范圍的事項，必須進入評估程序。2、應該具有一套系統(tǒng)的評估框架，按照這個框架進行系統(tǒng)地分析評估。3、應該具有一定的規(guī)范性程序，按照程序進行規(guī)范操作。而以往的“困難分析”并不具備這三個條件，首先，是否充分估計到項目的困難通常由決策者的工作風格決定，在“GDP論英雄”的績效考核面前，“困難分析”不具有制度化的剛性，常常被“辦法總比困難多”的口號所掩蓋，無法阻止不合理事項的出臺或上馬。其次，分析工作困難并不是按照一個理論框架系統(tǒng)進行，而是采用隨意性很大的“集思廣益”、“開諸葛亮會”等方法。最后，“困難分析”并沒有按照一套規(guī)范化的程序進行，隨意性很大，所得結(jié)論的科學性、有效性就難以得到保證。

社會穩(wěn)定風險評估之所以被稱為一項“社會管理創(chuàng)新”就在于它克服了黨委政府原有的風險決策方式，力圖達到“應評盡評”、“內(nèi)容完善”、“程序規(guī)范”著幾個要求，最大限度地保障了評估結(jié)論的科學可靠。但是，就目前來看，全國范圍內(nèi)的風險評估工作距離這三個要求還存在一定差距。其中一個突出問題是很難做到“應評盡評”。 首先，各地的風險評估工作大多停留在“建章立制”階段，文件下發(fā)了很多，制度定了不少，具體的評估操作卻不多。浙江省2009年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，評估過5項以上項目的縣區(qū)僅占全省縣區(qū)總數(shù)的10.4%，評估過2-4項的占27.3%，評估過1項的占26%，尚未展開評估的占36.3%。

其次，在“風評”中不僅存在“該評不評”的現(xiàn)象，還存在“評不該評”的現(xiàn)象。也就是說，一些沒有評估必要的項目反而得到評估。由于上級黨委對下級黨委進行維穩(wěn)考核時，把是否做過風險評估，做了幾項評估，納入考核指標體系。一些地方既想多報數(shù)字，又不想觸動那些真正有社會影響的困難項目，于是就對一些明顯沒有社會負面影響的事項進行評估。這種現(xiàn)象說明，即使在現(xiàn)有的為數(shù)不多的評估案例中，還存在一些無意義的評估。

“風評”工作之所以仍停留在建章立制階段，之所以在低水平徘徊，存在很多原因。除了常見的“思想不重視”、“措施不得力”、“資金不到位”等問題外，還存在一些思想觀念上的問題。其中一個突出問題是許多地方領導還有一些從事維穩(wěn)工作的干部，對于“風評”的性質(zhì)存在一些模糊的、甚至錯誤的觀念，這些觀念也極大地制約了“風評”工作的順利展開。其中一個非常普遍的錯誤觀念是：風評結(jié)論對重大事項應該具有“一票否決權(quán)”，這種觀點也得到了一些學者的支持。從表面上看，這種做法賦予風評較大的權(quán)力，體現(xiàn)出地方黨委政府對“風評”工作的高度重視。但事實上，這種做法既不合理也不現(xiàn)實，反而成為開展風評工作的障礙。

從決策的理論邏輯看，對重大項目、重大政策作出“停止”、“暫緩”、“實施”等決策，需要綜合考慮收益與風險。風險中既有社會風險又有經(jīng)濟風險、技術(shù)風險，社會風險僅是一類風險。因此，如果一個項目預期收益極大，即使社會穩(wěn)定風險較大，也可以實施。如果僅僅從社會風險這一條出發(fā)就否決一個項目，是不合理的。

從實踐層面看，在決策權(quán)高度集中于地方黨委的現(xiàn)行體制下，“風評”的“一票否決權(quán)”是地方黨委賦予的，地方黨委也有權(quán)力根據(jù)需要隨時取消這個權(quán)力。因此就根本而言，即使從文件上、表面上給了“風評”一票否決權(quán)，這個權(quán)力也僅僅是形式上的，類似于干部選拔中的“群眾考察”。但是，正像形式化的“群眾考察”帶來一系列負面效應一樣，“風評”形式化的一票否決權(quán)也會對“風評”本身帶來很多負面影響：

其一、“風評”有否決權(quán)的同時也就意味著“風評”要對項目實施中的的社會風險承擔起完全責任。而這對于維穩(wěn)辦、評估小組來說是一個“不可承受之重”。這種顧慮導致許多地方的維穩(wěn)辦在推動“風評”工作時產(chǎn)生“求穩(wěn)心理”，怕承擔責任，從而影響了推動這項工作的積極性。

群體性事件的發(fā)生受很多偶發(fā)因素的影響，即使是嚴格的、高質(zhì)量的“風評”也并不能完全準確地預測它是否發(fā)生，何況“風評”工作還處于摸索階段，沒成熟的理論和實踐經(jīng)驗，更沒有把握準確預測可能遇到的種種社會風險。完全可能出現(xiàn)這樣的情況：一個通過“風評”的項目，或者因為評估中存在疏漏，或者因為某些偶然的觸發(fā)性事件，或者因為碰到某個過激的對抗者，在實施中引發(fā)大規(guī)模群訪、群聚事件。由于“穩(wěn)定是第一責任”，遇到群體性事件，上級對相關官員的問責是最嚴厲的，常常是“就地免職”。因此，各地維穩(wěn)辦面對“風評”普遍存在矛盾態(tài)度：一方面希望積極推動這項工作，因為“風評”工作急劇擴大了其職權(quán);另一方面又怕“風評”工作搞起來后，自己要承擔起太大的責任，弄不好會掉烏紗帽，于是不敢、不愿大力推動這項工作�？梢韵胂�，當“風評”的主管部門都對“風評”都猶豫不決時，工作自然難以推進。

其二，一旦”風評”具有一票否決的效力，其準確性就會受到影響。

“風評”的基本目的是彌補黨委政府過去決策方式中存在的問題，給決策者提供全面準確的“負面信息”，促使其在決策中充分考慮新政策、新項目對社會穩(wěn)定可能造成的負面影響，防止那些社會條件不成熟、社會承受力難以負擔的新政策、新項目匆匆出臺、上馬。但是，如果”風評”具有了對于建設項目“一票否決”的效力，“風評”的準確性就會受到影響。

一個建設項目投入使用后，建設方和地方政府共同受益，但是由此引發(fā)的社會風險和責任卻主要落在政府頭上。因此，項目建設方面對一個社會風險較高的建設項目，常常還是希望其上馬，為了避免這個項目被“風評”一票否決掉，建設方自然希望通過各種“公關途徑”影響“風評”結(jié)論。而且，建設方完全有條件去影響“風評”過程——目前“風評”采用“誰主管誰負責”、“誰建設誰負責”的原則，也就是說，由項目建設方聘請評估小組專家、組織“風評”論證會。這就給建設方影響”風評”結(jié)果提供了極大的方便。而這樣“風評”的準確性就大打折扣，給決策者提供準確的負面信息的目的就會落空。

綜上所述，筆者認為，目前不宜提倡給予社會穩(wěn)定風險評估“一票否決”的效力。

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