對(duì)重大事項(xiàng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(以下簡(jiǎn)稱“風(fēng)評(píng)”)是一項(xiàng)重要的社會(huì)管理創(chuàng)新項(xiàng)目，它是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，從源頭上減少社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的重要舉措，得到黨和政府的高度關(guān)注。黨的十七屆五中全會(huì)明確要求“建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，“十二五”規(guī)劃綱要也提出要“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的本質(zhì)是對(duì)重大事項(xiàng)可能帶來的負(fù)面社會(huì)影響進(jìn)行信息搜集、研判、制定預(yù)案。事實(shí)上，在其出現(xiàn)之前，黨委政府對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行決策時(shí)并非全然不考慮可能的負(fù)面社會(huì)影響，過去黨委政府決策時(shí)常提到一句話：“充分認(rèn)識(shí)工作中可能遇到的困難”，這些未來的困難就包括事項(xiàng)帶來的社會(huì)負(fù)面影響。

但是，這些傳統(tǒng)的“困難分析”并不能稱得上是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一套評(píng)估機(jī)制必須具備三個(gè)基本條件：1、應(yīng)該具有一定的強(qiáng)制性，凡屬于評(píng)估對(duì)象范圍的事項(xiàng)，必須進(jìn)入評(píng)估程序。2、應(yīng)該具有一套系統(tǒng)的評(píng)估框架，按照這個(gè)框架進(jìn)行系統(tǒng)地分析評(píng)估。3、應(yīng)該具有一定的規(guī)范性程序，按照程序進(jìn)行規(guī)范操作。而以往的“困難分析”并不具備這三個(gè)條件，首先，是否充分估計(jì)到項(xiàng)目的困難通常由決策者的工作風(fēng)格決定，在“GDP論英雄”的績(jī)效考核面前，“困難分析”不具有制度化的剛性，常常被“辦法總比困難多”的口號(hào)所掩蓋，無法阻止不合理事項(xiàng)的出臺(tái)或上馬。其次，分析工作困難并不是按照一個(gè)理論框架系統(tǒng)進(jìn)行，而是采用隨意性很大的“集思廣益”、“開諸葛亮?xí)?rdquo;等方法。最后，“困難分析”并沒有按照一套規(guī)范化的程序進(jìn)行，隨意性很大，所得結(jié)論的科學(xué)性、有效性就難以得到保證。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之所以被稱為一項(xiàng)“社會(huì)管理創(chuàng)新”就在于它克服了黨委政府原有的風(fēng)險(xiǎn)決策方式，力圖達(dá)到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”、“內(nèi)容完善”、“程序規(guī)范”著幾個(gè)要求，最大限度地保障了評(píng)估結(jié)論的科學(xué)可靠。但是，就目前來看，全國范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作距離這三個(gè)要求還存在一定差距。其中一個(gè)突出問題是很難做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”。 首先，各地的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作大多停留在“建章立制”階段，文件下發(fā)了很多，制度定了不少，具體的評(píng)估操作卻不多。浙江省2009年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，評(píng)估過5項(xiàng)以上項(xiàng)目的縣區(qū)僅占全省縣區(qū)總數(shù)的10.4%，評(píng)估過2-4項(xiàng)的占27.3%，評(píng)估過1項(xiàng)的占26%，尚未展開評(píng)估的占36.3%。

其次，在“風(fēng)評(píng)”中不僅存在“該評(píng)不評(píng)”的現(xiàn)象，還存在“評(píng)不該評(píng)”的現(xiàn)象。也就是說，一些沒有評(píng)估必要的項(xiàng)目反而得到評(píng)估。由于上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委進(jìn)行維穩(wěn)考核時(shí)，把是否做過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做了幾項(xiàng)評(píng)估，納入考核指標(biāo)體系。一些地方既想多報(bào)數(shù)字，又不想觸動(dòng)那些真正有社會(huì)影響的困難項(xiàng)目，于是就對(duì)一些明顯沒有社會(huì)負(fù)面影響的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。這種現(xiàn)象說明，即使在現(xiàn)有的為數(shù)不多的評(píng)估案例中，還存在一些無意義的評(píng)估。

“風(fēng)評(píng)”工作之所以仍停留在建章立制階段，之所以在低水平徘徊，存在很多原因。除了常見的“思想不重視”、“措施不得力”、“資金不到位”等問題外，還存在一些思想觀念上的問題。其中一個(gè)突出問題是許多地方領(lǐng)導(dǎo)還有一些從事維穩(wěn)工作的干部，對(duì)于“風(fēng)評(píng)”的性質(zhì)存在一些模糊的、甚至錯(cuò)誤的觀念，這些觀念也極大地制約了“風(fēng)評(píng)”工作的順利展開。其中一個(gè)非常普遍的錯(cuò)誤觀念是：風(fēng)評(píng)結(jié)論對(duì)重大事項(xiàng)應(yīng)該具有“一票否決權(quán)”，這種觀點(diǎn)也得到了一些學(xué)者的支持。從表面上看，這種做法賦予風(fēng)評(píng)較大的權(quán)力，體現(xiàn)出地方黨委政府對(duì)“風(fēng)評(píng)”工作的高度重視。但事實(shí)上，這種做法既不合理也不現(xiàn)實(shí)，反而成為開展風(fēng)評(píng)工作的障礙。

從決策的理論邏輯看，對(duì)重大項(xiàng)目、重大政策作出“停止”、“暫緩”、“實(shí)施”等決策，需要綜合考慮收益與風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)中既有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)又有經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)僅是一類風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果一個(gè)項(xiàng)目預(yù)期收益極大，即使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較大，也可以實(shí)施。如果僅僅從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)這一條出發(fā)就否決一個(gè)項(xiàng)目，是不合理的。

從實(shí)踐層面看，在決策權(quán)高度集中于地方黨委的現(xiàn)行體制下，“風(fēng)評(píng)”的“一票否決權(quán)”是地方黨委賦予的，地方黨委也有權(quán)力根據(jù)需要隨時(shí)取消這個(gè)權(quán)力。因此就根本而言，即使從文件上、表面上給了“風(fēng)評(píng)”一票否決權(quán)，這個(gè)權(quán)力也僅僅是形式上的，類似于干部選拔中的“群眾考察”。但是，正像形式化的“群眾考察”帶來一系列負(fù)面效應(yīng)一樣，“風(fēng)評(píng)”形式化的一票否決權(quán)也會(huì)對(duì)“風(fēng)評(píng)”本身帶來很多負(fù)面影響：

其一、“風(fēng)評(píng)”有否決權(quán)的同時(shí)也就意味著“風(fēng)評(píng)”要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中的的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)起完全責(zé)任。而這對(duì)于維穩(wěn)辦、評(píng)估小組來說是一個(gè)“不可承受之重”。這種顧慮導(dǎo)致許多地方的維穩(wěn)辦在推動(dòng)“風(fēng)評(píng)”工作時(shí)產(chǎn)生“求穩(wěn)心理”，怕承擔(dān)責(zé)任，從而影響了推動(dòng)這項(xiàng)工作的積極性。

群體性事件的發(fā)生受很多偶發(fā)因素的影響，即使是嚴(yán)格的、高質(zhì)量的“風(fēng)評(píng)”也并不能完全準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)它是否發(fā)生，何況“風(fēng)評(píng)”工作還處于摸索階段，沒成熟的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更沒有把握準(zhǔn)確預(yù)測(cè)可能遇到的種種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。完全可能出現(xiàn)這樣的情況：一個(gè)通過“風(fēng)評(píng)”的項(xiàng)目，或者因?yàn)樵u(píng)估中存在疏漏，或者因?yàn)槟承┡既坏挠|發(fā)性事件，或者因?yàn)榕龅侥硞�(gè)過激的對(duì)抗者，在實(shí)施中引發(fā)大規(guī)模群訪、群聚事件。由于“穩(wěn)定是第一責(zé)任”，遇到群體性事件，上級(jí)對(duì)相關(guān)官員的問責(zé)是最嚴(yán)厲的，常常是“就地免職”。因此，各地維穩(wěn)辦面對(duì)“風(fēng)評(píng)”普遍存在矛盾態(tài)度：一方面希望積極推動(dòng)這項(xiàng)工作，因?yàn)?ldquo;風(fēng)評(píng)”工作急劇擴(kuò)大了其職權(quán);另一方面又怕“風(fēng)評(píng)”工作搞起來后，自己要承擔(dān)起太大的責(zé)任，弄不好會(huì)掉烏紗帽，于是不敢、不愿大力推動(dòng)這項(xiàng)工作�？梢韵胂�，當(dāng)“風(fēng)評(píng)”的主管部門都對(duì)“風(fēng)評(píng)”都猶豫不決時(shí)，工作自然難以推進(jìn)。

其二，一旦”風(fēng)評(píng)”具有一票否決的效力，其準(zhǔn)確性就會(huì)受到影響。

“風(fēng)評(píng)”的基本目的是彌補(bǔ)黨委政府過去決策方式中存在的問題，給決策者提供全面準(zhǔn)確的“負(fù)面信息”，促使其在決策中充分考慮新政策、新項(xiàng)目對(duì)社會(huì)穩(wěn)定可能造成的負(fù)面影響，防止那些社會(huì)條件不成熟、社會(huì)承受力難以負(fù)擔(dān)的新政策、新項(xiàng)目匆匆出臺(tái)、上馬。但是，如果”風(fēng)評(píng)”具有了對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目“一票否決”的效力，“風(fēng)評(píng)”的準(zhǔn)確性就會(huì)受到影響。

一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目投入使用后，建設(shè)方和地方政府共同受益，但是由此引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任卻主要落在政府頭上。因此，項(xiàng)目建設(shè)方面對(duì)一個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較高的建設(shè)項(xiàng)目，常常還是希望其上馬，為了避免這個(gè)項(xiàng)目被“風(fēng)評(píng)”一票否決掉，建設(shè)方自然希望通過各種“公關(guān)途徑”影響“風(fēng)評(píng)”結(jié)論。而且，建設(shè)方完全有條件去影響“風(fēng)評(píng)”過程——目前“風(fēng)評(píng)”采用“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)”的原則，也就是說，由項(xiàng)目建設(shè)方聘請(qǐng)?jiān)u估小組專家、組織“風(fēng)評(píng)”論證會(huì)。這就給建設(shè)方影響”風(fēng)評(píng)”結(jié)果提供了極大的方便。而這樣“風(fēng)評(píng)”的準(zhǔn)確性就大打折扣，給決策者提供準(zhǔn)確的負(fù)面信息的目的就會(huì)落空。

綜上所述，筆者認(rèn)為，目前不宜提倡給予社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“一票否決”的效力。

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