〔摘要〕環(huán)境治理所廣泛遭遇的“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”說(shuō)明解決環(huán)境問(wèn)題僅依靠政府和市場(chǎng)的力量還不夠，還需要社會(huì)力量的加入。依靠社會(huì)力量，加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治是解決環(huán)境問(wèn)題必須加以考量的選項(xiàng)。在實(shí)踐中，公民、社區(qū)、環(huán)保NGO等和企業(yè)社會(huì)主體在環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治中已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出了力量。當(dāng)前，需加快環(huán)境問(wèn)題的制度創(chuàng)新，完善環(huán)境自治法律體系;加大環(huán)境自治的政策扶持，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與環(huán)境自治;政府要讓渡部分環(huán)境治理權(quán)力，激發(fā)社會(huì)環(huán)境自治的活力;進(jìn)一步提升環(huán)境自治主體的主體意識(shí)與治理能力，落實(shí)環(huán)境自治責(zé)任，并建立以社區(qū)為基本單位的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制，完善區(qū)域環(huán)境治理體系，促進(jìn)環(huán)境“善治”。

　　〔關(guān)鍵詞〕海洋環(huán)境科學(xué)編輯部,環(huán)境問(wèn)題,社會(huì)自治,環(huán)保NGO

　　改革開(kāi)放至今，我國(guó)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，也開(kāi)始面臨前所未有的環(huán)境問(wèn)題。嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題阻礙了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，給人民群眾的身心健康帶來(lái)了極大的威脅和挑戰(zhàn)。然而，環(huán)境作為一種公共物品，在治理過(guò)程中卻遭到了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的雙重困境，說(shuō)明解決環(huán)境問(wèn)題，僅靠政府和市場(chǎng)的力量還不夠，還需社會(huì)力量的加入。當(dāng)今，我國(guó)的社會(huì)力量蓬勃興起，社會(huì)自治的意識(shí)不斷深入人心，社會(huì)力量在治理環(huán)境問(wèn)題中作用日漸突出，給環(huán)境治理帶來(lái)了新的希望。依靠社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治成為了解決環(huán)境問(wèn)題的重要路徑。

　　一、何為環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治

　　所謂環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治，就是以社會(huì)力量為主體，通過(guò)不同于政府和市場(chǎng)的治理方式，獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)對(duì)影響自己切身利益的環(huán)境問(wèn)題的自主治理。這種自主治理具有廣泛的包容性和開(kāi)放性，可以把一切受區(qū)域環(huán)境影響的社會(huì)成員都納入到環(huán)境問(wèn)題的治理體系中來(lái)，是社會(huì)成員保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的自我治理。環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的主體主要是公民、社區(qū)、以環(huán)境保護(hù)為宗旨的社會(huì)組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)保社會(huì)組織或環(huán)保NGO)，以及具有強(qiáng)烈環(huán)境責(zé)任的企業(yè)組織。環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民環(huán)境自治、社區(qū)的環(huán)境自治、企業(yè)組織的環(huán)境自治，以及環(huán)保社會(huì)組織的治理行動(dòng)。

　　在環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治體系中，公民是環(huán)境治理的主體，根據(jù)自己所享有的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)在環(huán)境治理中進(jìn)行自助互助或自我管理行動(dòng);社區(qū)是環(huán)境自治的基本單位，可以動(dòng)員社區(qū)內(nèi)各類(lèi)力量，特別是社區(qū)內(nèi)的企業(yè)組織自主治理社區(qū)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題;環(huán)保NGO是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理為宗旨的社會(huì)組織，是環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的中堅(jiān)力量，可以在一些環(huán)境治理專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮獨(dú)特作用，甚至可以部分替代政府和市場(chǎng);企業(yè)也是環(huán)境自治的重要社會(huì)力量，企業(yè)可以在利益誘導(dǎo)和社會(huì)責(zé)任雙重約束下自主治理好企業(yè)的環(huán)境問(wèn)題。

　　環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的邏輯意蘊(yùn)在于，假使每個(gè)公民都充分行使好自己的環(huán)境權(quán)利，履行好自己的環(huán)境保護(hù)義務(wù);每一個(gè)企業(yè)都承擔(dān)好自己的環(huán)境責(zé)任，治理好自己的環(huán)境問(wèn)題;每一個(gè)環(huán)保社會(huì)組織都積極行動(dòng)起來(lái)，發(fā)揮好自己的環(huán)境治理功能;每一個(gè)社區(qū)都能約束好自己區(qū)域內(nèi)的環(huán)境破壞行為，通過(guò)自治將自己區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題解決好，那么，全社會(huì)的環(huán)境問(wèn)題自然可以“善治”。

　　環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)自治不同于傳統(tǒng)意義上的政府主導(dǎo)下環(huán)境治理中的社會(huì)參與。在環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的結(jié)構(gòu)中，公民、環(huán)保NGO、社區(qū)和企業(yè)等社會(huì)力量不再僅僅是政府環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中的輔助力量，而是環(huán)境治理的主體，是環(huán)境治理的主導(dǎo)力量。當(dāng)然，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量作為環(huán)境治理的主體，并不是要否定政府在環(huán)境治理中的職責(zé)和作用，社會(huì)自治也不是當(dāng)下解決環(huán)境問(wèn)題的政府替代目標(biāo)，“在共同體以其多樣性的方式自覺(jué)地振作起來(lái)之前，官僚制還不能放棄其責(zé)任”。〔1〕因此，我們?cè)谶@里強(qiáng)調(diào)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治，只是想說(shuō)明在政府主導(dǎo)的環(huán)境治理體系之外還存在另一種治理路徑，即社會(huì)自治路徑。隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)治理必將從“他治”轉(zhuǎn)向“自治”，社會(huì)自治將會(huì)成為社會(huì)治理的基本內(nèi)容和主要方式。因此，環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治也是時(shí)展的必然選擇。

　　在當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治具有重要價(jià)值。首先，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治是保護(hù)公民環(huán)境權(quán)利的基本要求。環(huán)境權(quán)是基本人權(quán)，公民有權(quán)利享有良好環(huán)境，并保證環(huán)境權(quán)益不受侵害。權(quán)利需要權(quán)力來(lái)維護(hù)，公民的環(huán)境權(quán)利依賴(lài)于環(huán)境權(quán)力。公民環(huán)境治理的權(quán)力，與其讓渡給政府和市場(chǎng)來(lái)代理，不如自己行使權(quán)力更為可靠。因此，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利最可靠的保障。其次，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治也是還政于民的途徑。促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治，讓社會(huì)力量自主解決環(huán)境問(wèn)題，有利于培養(yǎng)公民的主體意識(shí)，減少對(duì)國(guó)家和政府的依附，更有利于形成社會(huì)力量自主決策、自主管理的習(xí)慣和制度安排，真正還政于民。其三，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治還能提高環(huán)境決策的有效性，促進(jìn)環(huán)境利益的公正分配。在環(huán)境自治的社會(huì)力量中不乏專(zhuān)業(yè)的環(huán)保組織，他們不僅能夠以專(zhuān)業(yè)的眼光參與環(huán)境治理，還能代表各方利益，參與政府環(huán)境決策，監(jiān)督政府環(huán)境行政，及時(shí)糾正政府在環(huán)境治理中的不當(dāng)行為，減少環(huán)境政策執(zhí)行中的沖突與摩擦，降低環(huán)境治理成本，提高環(huán)境決策的有效性，促進(jìn)環(huán)境利益分配的公平正義。此外，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治還有利于降低環(huán)保投入，減少政府失靈和市場(chǎng)失靈所造成的環(huán)境資源損失。

　　二、環(huán)境治理的“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”呼喚社會(huì)自治

　　眾所周知，環(huán)境是一種嚴(yán)重稀缺的公共資源。環(huán)境資源的自由享用帶來(lái)的“公地悲劇”迫使政府必須承擔(dān)環(huán)境治理的職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府承擔(dān)了環(huán)境治理的重任，也投入了大量的人力、物力和財(cái)力。然而在實(shí)踐中，受“GDP崇拜”影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)往往掩蓋了環(huán)境治理的需求，政府的環(huán)境政策也受到了利益集團(tuán)的左右，使政府難以在環(huán)境治理中履行 “公共信托”責(zé)任。同時(shí)，政府在環(huán)境治理中還存在效率低、短視以及權(quán)力尋租等問(wèn)題。尤其是在政府官員任期制剛性約束下，很難避免只注重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，不顧環(huán)境保護(hù)等長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題。此外，我國(guó)政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)在政府結(jié)構(gòu)中是弱勢(shì)部門(mén)，一種弱勢(shì)的環(huán)境治理是很難取得實(shí)際治理效果的。近年來(lái)頻發(fā)的重大環(huán)境事件，如華北華東地區(qū)的霧霾污染、太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件、洞庭湖鼠災(zāi)、淮河水污染等等，都顯示了環(huán)境治理的“政府失靈”。 　　在環(huán)境治理中“政府失靈”使得人們對(duì)私人部門(mén)的參與和市場(chǎng)機(jī)制的引入充滿了期待。特別是隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的蔓延，基于市場(chǎng)的環(huán)境治理手段開(kāi)始興起。我國(guó)為了保護(hù)環(huán)境，實(shí)施了環(huán)境稅收、排污權(quán)交易、環(huán)境財(cái)政與金融、可回收或易污染物品銷(xiāo)售中的押金退款等一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策和制度。但是，這些政策與制度還很不完善，落實(shí)也不到位。比如，排污權(quán)交易制度已被引入我國(guó)并開(kāi)展試點(diǎn)工作十多年了，但目前這項(xiàng)制度仍然停留在試點(diǎn)階段，并沒(méi)有建立起全國(guó)統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場(chǎng)，排污權(quán)交易在環(huán)境污染治理中的效果也不盡人意。排污權(quán)交易制度之所以難以建立起來(lái)，一方面與我國(guó)市場(chǎng)體系不健全市場(chǎng)機(jī)制不發(fā)達(dá)的國(guó)情有關(guān);另一方面，根本的原因在于環(huán)境是公共物品，難以被分割消費(fèi)，其產(chǎn)權(quán)和價(jià)格難以界定，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用。企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的投入往往難以通過(guò)市場(chǎng)交易給企業(yè)帶來(lái)直接的收益，無(wú)償使用環(huán)境資源，免費(fèi)排放污染對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)還是最經(jīng)濟(jì)的選擇。實(shí)踐證明，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的環(huán)境治理也是無(wú)效率的，存在“市場(chǎng)失靈”。

　　政府與市場(chǎng)在環(huán)境治理方面的“失靈”促使了公民環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒，為社會(huì)環(huán)保力量的興起留出了機(jī)會(huì)和空間。近年來(lái)，公民的環(huán)境意識(shí)特別是環(huán)境權(quán)利意識(shí)逐步覺(jué)醒。《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，自1995年起，我國(guó)環(huán)保部門(mén)收到群眾來(lái)信，接待群眾來(lái)訪以及電話、網(wǎng)絡(luò)投訴數(shù)量連年攀升。特別是自2002年以來(lái)，因環(huán)境問(wèn)題投訴和上訪人數(shù)以每年30%的速度遞增。大眾傳媒組織環(huán)保宣傳活動(dòng)的頻率也是呈現(xiàn)出不斷上漲的趨勢(shì)，從2007年的9321次增加到了2012年的10209次，參與人數(shù)高達(dá)4600多萬(wàn)人。①2006年廈門(mén)市PX項(xiàng)目遭到居民自發(fā)組織的“廈門(mén)611環(huán)保志愿者聯(lián)盟”各種方式的阻止，最終促使福建省政府遷建PX項(xiàng)目。廈門(mén)PX項(xiàng)目事件以及近年來(lái)北京、福州、廣州、南京、成都等地類(lèi)似的環(huán)境維權(quán)事件表明，我國(guó)公民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)以及環(huán)境自治意識(shí)已經(jīng)開(kāi)始覺(jué)醒。從一定意義上講，這標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的新時(shí)代，公民已真正進(jìn)入公共治理領(lǐng)域。另一方面，民間環(huán)保組織也呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。自1993年我國(guó)第一個(gè)在國(guó)家民政部注冊(cè)的環(huán)保NGO“自然之友”成立后，掀起了一波又一波環(huán)保的高潮，如今已成為我國(guó)環(huán)保組織的代表。這一時(shí)期，全國(guó)各地民間環(huán)保組織開(kāi)始蓬勃發(fā)展，截至2012年底，環(huán)保NGO數(shù)量已達(dá)到1438個(gè)，人數(shù)達(dá)到了13799人。②2003年的“怒江水電之爭(zhēng)”和2005年的“26度空調(diào)行動(dòng)”等，讓許多環(huán)保NGO開(kāi)始聯(lián)合起來(lái)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)而一致行動(dòng)。同時(shí)，環(huán)保NGO的活動(dòng)領(lǐng)域也逐漸拓寬，在環(huán)境宣傳教育、環(huán)保人才培養(yǎng)、環(huán)保政策建議、環(huán)保監(jiān)督、特定物種保護(hù)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等諸多領(lǐng)域無(wú)所不及。

　　①數(shù)據(jù)來(lái)源：1995-2012年《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

　�、跀�(shù)據(jù)來(lái)源：1995-2012年《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

　　在環(huán)境治理中，社會(huì)力量興起的原因是多方面的。最根本原因是隨著國(guó)家與社會(huì)的逐步二元化，國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的界限越來(lái)越清晰，公民社會(huì)日漸發(fā)育成熟，民眾出于對(duì)政府環(huán)境保護(hù)力度與效果的不滿和對(duì)市場(chǎng)環(huán)境保護(hù)力量的不信任，而自覺(jué)地行動(dòng)起來(lái)。此外，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等現(xiàn)代傳媒和通訊工具的發(fā)達(dá)，也為公眾表達(dá)自身環(huán)境權(quán)益訴求，積極地參與環(huán)保公共事務(wù)，促進(jìn)環(huán)保自覺(jué)行動(dòng)提供了便利條件。當(dāng)下，社會(huì)力量已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)環(huán)境治理不可或缺的重要力量。

　　三、環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的實(shí)踐

　　我國(guó)自古以來(lái)就有社會(huì)自治的傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)社會(huì)中，“皇權(quán)止于縣政”表明國(guó)家權(quán)力無(wú)法延伸到社會(huì)的每個(gè)角落，在那些行政權(quán)力力所不及的領(lǐng)域，就只好任由人民自治了。在這樣的條件下，鄉(xiāng)村社會(huì)得以形成一套自治機(jī)制。如一千年前藍(lán)田的《呂氏鄉(xiāng)約》就是一部較為完善的民間自治制度，其中，不僅有民主選舉的規(guī)定，也有民主議事的規(guī)則。這部由鄉(xiāng)民自行起草的鄉(xiāng)約，體現(xiàn)了鄉(xiāng)民自治的精神，并對(duì)后世明清時(shí)代的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了重大影響。同樣，我國(guó)在環(huán)境治理方面也有著自治的傳統(tǒng)和習(xí)慣。比如，云南麗江白沙鄉(xiāng)玉湖村在1950年代以前對(duì)當(dāng)?shù)氐纳�林資源就實(shí)現(xiàn)了自主治理。他們主要依靠一種被稱(chēng)為“老民會(huì)”的社區(qū)組織來(lái)對(duì)本地的森林資源進(jìn)行自主管理。“老民會(huì)”由村中很有威望的長(zhǎng)老組成，負(fù)責(zé)制定全村的村規(guī)民約，指定管山員和看苗員來(lái)看管好公山和田地。如有破壞環(huán)境資源者，由“老民會(huì)”依村規(guī)民約懲罰。村民個(gè)人對(duì)社區(qū)資源環(huán)境自治也起著重要作用。比如，婦女是上山砍柴、拉松毛的主要承擔(dān)者，因此她們的意見(jiàn)對(duì)推選和評(píng)價(jià)管山員至關(guān)重要，能否保證社區(qū)柴薪林的更新和持續(xù)使用也取決于婦女砍伐柴薪的具體方式和科學(xué)態(tài)度�！�2〕

　　近年來(lái)，我國(guó)由公民行動(dòng)、社區(qū)行動(dòng)、環(huán)保NGO和企業(yè)推動(dòng)的環(huán)境自治實(shí)踐越來(lái)越豐富。例如，2005年由“自然之友”和“北京地球村”等8家環(huán)保NGO發(fā)起并組織的“26度空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”，很快得到了全國(guó)51家民間環(huán)保組織和全國(guó)公眾的響應(yīng)和支持，并推動(dòng)了國(guó)家公共建筑空調(diào)節(jié)能政策的出臺(tái)①。同樣，公民和社區(qū)的環(huán)境自治行動(dòng)也引人注目。比如，湖南“湘潭環(huán)保協(xié)會(huì)”、“綠色瀟湘”等環(huán)保組織的志愿者們?cè)陂L(zhǎng)沙、湘潭、株洲等地監(jiān)測(cè)水質(zhì)，推動(dòng)湘江水環(huán)境治理長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，成效顯著。2006年以來(lái)，在江蘇泰州、常州、鹽城等地廣泛開(kāi)展的“社區(qū)環(huán)保圓桌會(huì)議”不僅有效約束了社區(qū)內(nèi)企業(yè)的排污行為，而且實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、社會(huì)和居民在環(huán)境利益博弈上的“多贏”，取得了很好的環(huán)境治理效果。2012年成都市成華區(qū)祥和里社區(qū)景觀街沿線46個(gè)商家及臨街17個(gè)院落和400多居民自發(fā)成了“社區(qū)環(huán)境自治協(xié)會(huì)”(聯(lián)盟)，通過(guò)協(xié)商對(duì)話和志愿者行動(dòng)，終于解決了車(chē)輛亂停亂放、噪音油煙擾民、下水道堵塞等等長(zhǎng)期困擾居民的環(huán)境問(wèn)題。在臺(tái)灣，“社區(qū)行動(dòng)引領(lǐng)政府走向零廢棄”也是值得關(guān)注的環(huán)保典范。在1980年代，當(dāng)政府準(zhǔn)備實(shí)施大規(guī)模垃圾焚燒處理的時(shí)候，社區(qū)的強(qiáng)烈反對(duì)不僅阻止了幾十個(gè)焚燒爐的建設(shè)，也促使政府采納垃圾前端減量和循環(huán)利用的目標(biāo)與項(xiàng)目，使得臺(tái)灣在人口和GDP都持續(xù)增長(zhǎng)的情況下，垃圾量得到顯著減少�！�3〕 　　①2007年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求所有公共建筑夏季室內(nèi)空調(diào)溫度不得低于26度。

　　西方國(guó)家環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的實(shí)踐相對(duì)更加豐富，也為我們提供了借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)的環(huán)境治理中，環(huán)保NGO和社區(qū)這兩股社會(huì)力量發(fā)揮著舉足輕重的作用。如美國(guó)環(huán)境的環(huán)境保護(hù)基金協(xié)會(huì)(Environmental Defense Fund)就曾與麥當(dāng)勞合作，將麥當(dāng)勞原有的塑料包裝換成了薄紙包裝，減少了70%-90%的浪費(fèi)，提高了能源效率�！�4〕此外，社區(qū)也發(fā)揮著積極的環(huán)境自治作用。政府、社區(qū)和企業(yè)可以通過(guò)圓桌對(duì)話的形式，平等地探討環(huán)境污染及其治理的相關(guān)問(wèn)題。例如，明尼蘇達(dá)州可持續(xù)發(fā)展圓桌會(huì)議(Minnesota Round Table on Sustainable Development)就是由30個(gè)企業(yè)、環(huán)境組織和社區(qū)領(lǐng)袖組成的，他們經(jīng)過(guò)兩年的審議，向州政府提交了最終匯報(bào)，其中包括治理五大湖的挑戰(zhàn)和建議實(shí)施的策略等。〔5〕在英國(guó)，從1981年頒布的《最高法院法》到1992年頒布的《環(huán)境信息條例》等一系列法律，保障了公民的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)決策參與權(quán)和環(huán)境訴訟參與權(quán)。公民和社會(huì)組織可以通過(guò)環(huán)境訴訟來(lái)維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益。如今，“以民事訴訟起訴違背環(huán)境法的行為己經(jīng)變得相當(dāng)流行”。〔6〕英國(guó)的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)也正在從官辦走向民辦。〔7〕英國(guó)的環(huán)境治理的具體實(shí)施一般是由有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、**組織、咨詢和認(rèn)證機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量來(lái)進(jìn)行。例如，英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)(BSI)就負(fù)責(zé)環(huán)境管理體系及審核體系標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂和咨詢;英國(guó)技術(shù)交流與咨詢公司(Resource)就是由貿(mào)工部提供資金，技術(shù)上由BSI支持的，可提供質(zhì)量、環(huán)境、安全等多種項(xiàng)目服務(wù)的獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)。它積極協(xié)助政府普及和推廣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和EMAS規(guī)則(“生態(tài)管理和審核規(guī)則”)，幫助政府制定環(huán)境管理政策、法規(guī)和計(jì)劃，開(kāi)展國(guó)內(nèi)外有關(guān)環(huán)境管理體系的交流、合作、咨詢等。〔8〕這些非政府組織在政府與企業(yè)之間架起了聯(lián)絡(luò)的橋梁，為環(huán)境治理進(jìn)行了大量卓有成效的工作。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐已經(jīng)證明了社會(huì)自治在解決環(huán)境治理中的重要作用，這為當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

　　四、實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的路徑

　　在現(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治是有條件的。環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的條件需要政府來(lái)提供，社會(huì)力量也需要不斷提高自治能力，才能自主負(fù)責(zé)，并與政府合作分擔(dān)治理責(zé)任。

　　(一)加快環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，完善環(huán)境自治法律體系

　　首先，要更新環(huán)境資源立法理念，將環(huán)境資源物權(quán)具體化、明晰化。重點(diǎn)是要恢復(fù)環(huán)境資源作為私權(quán)客體的本質(zhì)，明確環(huán)境資源所有權(quán)的界限，清晰劃分環(huán)境資源國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)的邊界。對(duì)國(guó)家所有權(quán)而言，可以嘗試實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)的分離，將部分環(huán)境管理權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì);對(duì)于集體環(huán)境所有權(quán)而言，在承認(rèn)集體是所有權(quán)主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新所有權(quán)行使方式，將集體所有權(quán)落實(shí)到集體內(nèi)部的成員身上，使集體成員能夠擁有真正意義上的環(huán)境權(quán)利。其次，要完善環(huán)境自治立法，保護(hù)各類(lèi)社會(huì)主體依法實(shí)行環(huán)境自治。當(dāng)務(wù)之急是要確立公民環(huán)境權(quán)的憲法地位，由國(guó)家作為義務(wù)人來(lái)保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并為建立健全公民環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)體系奠定基礎(chǔ)。完善公民環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)體系，關(guān)鍵是要清晰界定各個(gè)社會(huì)主體的環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)，落實(shí)環(huán)境自治責(zé)任，讓每一個(gè)公民、每一個(gè)社區(qū)、每一個(gè)企業(yè)、每一個(gè)環(huán)保社會(huì)組織做到環(huán)境保護(hù)“守土有責(zé)”。同時(shí)，還要盡快建立和完善與公民環(huán)境權(quán)有關(guān)的訴訟制度，使公民環(huán)境權(quán)利保護(hù)落到實(shí)處，這是健全環(huán)境自治法律體系的前提。

　　(二)加大對(duì)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的政策扶持，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與環(huán)境自治

　　加大對(duì)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的政策扶持力度，動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與環(huán)境自治是政府的責(zé)任。對(duì)此，政府首先要加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)，將環(huán)境社會(huì)自治納入社會(huì)建設(shè)的總體規(guī)劃之中，保障環(huán)境社會(huì)自治能夠穩(wěn)定推進(jìn)。其次，要加大對(duì)公民、社區(qū)、環(huán)保NGO以及參與環(huán)境保護(hù)與治理的企業(yè)的政策支持力度，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠以及人才政策、金融融資政策等支持環(huán)境自治主體發(fā)展，鼓勵(lì)環(huán)境自治行為。政府還可以通過(guò)綠色購(gòu)買(mǎi)等方式，鼓勵(lì)社區(qū)、環(huán)保NGO以及那些愿意參與環(huán)境治理的企業(yè)等組織積極與政府建立公私伙伴關(guān)系，強(qiáng)化在環(huán)保領(lǐng)域的合作;支持社區(qū)、環(huán)保NGO和致力于環(huán)境治理的企業(yè)加快環(huán)保資金積累，擴(kuò)大社會(huì)環(huán)保力量。特別是要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境價(jià)格政策，完善環(huán)境定價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)全社會(huì)力量投入環(huán)境自治中。

　　(三)政府要讓渡部分環(huán)境治理權(quán)力，激發(fā)社會(huì)環(huán)境自治的活力

　　在社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求與日俱增，而政府所承擔(dān)的環(huán)境服務(wù)供不應(yīng)求的情況下，通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)或者環(huán)境服務(wù)付費(fèi)等方式，委托授權(quán)給社會(huì)力量行使環(huán)境治理權(quán)力，并承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任是明智的選擇。奧斯本和蓋勒布指出，非營(yíng)利性的社會(huì)組織在提供那些異質(zhì)化、需要更多責(zé)任心與同情心、面向社區(qū)、產(chǎn)生微利、能夠提高他人福利的服務(wù)方面具有優(yōu)勢(shì)，這些領(lǐng)域是社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要領(lǐng)域�！�9〕環(huán)境治理正屬于此類(lèi)公共服務(wù)。美國(guó)紐約市在Catskill流域的環(huán)境治理就是一個(gè)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的成功案例。該項(xiàng)目中，處于下游的紐約市出資幫助上游的農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行農(nóng)場(chǎng)污染的治理，這些工作交由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施。污染治理的初始投資和日后費(fèi)用都由紐約市支付。經(jīng)過(guò)五年的努力，93%的農(nóng)場(chǎng)主自愿加入到該項(xiàng)目中，并且這一項(xiàng)目實(shí)施所花費(fèi)的費(fèi)用是使用水凈化處理廠這一替代方案的費(fèi)用的1/8�！�10〕在我國(guó)也有這樣的實(shí)踐，比如，深圳市就規(guī)定了關(guān)于環(huán)保局向相關(guān)環(huán)境社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域，包括“環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的日常運(yùn)行等專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)工作、環(huán)保宣傳教育、環(huán)境政策的研究和咨詢、環(huán)境治理設(shè)施績(jī)效評(píng)估、環(huán)保法律咨詢、環(huán)境科研”等①，實(shí)踐中也取得了良好成效。

　　①參見(jiàn)《深圳市推進(jìn)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的實(shí)施方案(試行)》之附件：《試點(diǎn)單位可向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的工作事項(xiàng)》。 　　值得注意的是，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)環(huán)境治理服務(wù)，政府只是從環(huán)境治理服務(wù)的直接提供者變成了間接提供者，但這并不代表政府責(zé)任的全數(shù)轉(zhuǎn)移。有了服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，政府作為環(huán)境治理責(zé)任主體的角色并未改變，政府并不能因此卸責(zé)。但是，在環(huán)境治理權(quán)力讓渡的過(guò)程中，社會(huì)組織壯大了自身的力量，也激發(fā)了社會(huì)環(huán)境自治的熱情，長(zhǎng)期效果是值得期待的。

　　(四)提高環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治主體的主體意識(shí)與治理能力，落實(shí)環(huán)境自治責(zé)任

　　首先，要在全社會(huì)培養(yǎng)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治的意識(shí)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市居民的環(huán)境意識(shí)水平與性別、年齡、收入水平、文化程度以及居住地等因素呈正相關(guān)�！�11〕因此要提高公民的環(huán)境自治意識(shí)，首先需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高公民收入水平和生活水平，加快教育發(fā)展，提升公民科學(xué)文化素質(zhì)，才能從根本上提高公民環(huán)境自治意識(shí)，培育環(huán)境自治文化氛圍。其次，要強(qiáng)化社區(qū)的環(huán)境自治主體地位，增強(qiáng)社區(qū)在環(huán)境自治中的獨(dú)立性和權(quán)威性，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感，進(jìn)一步提升社區(qū)環(huán)境自治意識(shí)。此外，還要減少政府對(duì)環(huán)保NGO自治行動(dòng)的干預(yù)，提高環(huán)保NGO的自治意識(shí)。

　　其次，要不斷提高環(huán)境自治主體的治理能力。對(duì)公民而言，一方面需要政府加以引導(dǎo)，創(chuàng)造公民環(huán)境自治的機(jī)會(huì)，讓公民在環(huán)境自治實(shí)踐中鍛煉自治能力;另一方面公民自身也要更多地通過(guò)合法渠道表達(dá)自己的環(huán)境利益訴求，爭(zhēng)取環(huán)境自治權(quán)，在實(shí)踐中培養(yǎng)環(huán)境自治的能力。對(duì)社區(qū)而言，重點(diǎn)是加強(qiáng)社區(qū)自身建設(shè)，厘清社區(qū)在環(huán)境自治中的工作重點(diǎn)，創(chuàng)新環(huán)境治理手段與方法，在維護(hù)居民環(huán)境權(quán)益中提升和鍛煉社區(qū)環(huán)境自治能力。對(duì)環(huán)保社會(huì)組織而言，重點(diǎn)是要提高環(huán)保NGO籌資能力，減少對(duì)政府的依賴(lài)，獨(dú)立自主開(kāi)展環(huán)境治理活動(dòng)，在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)自身輻射力、活動(dòng)力、影響力。

　　最后，要通過(guò)立法落實(shí)環(huán)境問(wèn)題社會(huì)自治主體的責(zé)任。對(duì)于公民而言，其責(zé)任在于保護(hù)環(huán)境，維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益;對(duì)于社區(qū)而言，其責(zé)任在于治理好本區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境，保證區(qū)域環(huán)境不被破壞;對(duì)于環(huán)保NGO而言，其責(zé)任在于促進(jìn)公眾了解環(huán)境知識(shí)，提升公眾環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)化環(huán)境自治，維護(hù)公民合法的環(huán)境權(quán)益，積極參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)，監(jiān)督環(huán)境違法行為;對(duì)企業(yè)而言，其責(zé)任在于承擔(dān)環(huán)境公共責(zé)任，履行好自身環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理義務(wù)。

　　(五)建立以社區(qū)為基本單位的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制，完善區(qū)域環(huán)境治理體系

　　社區(qū)是區(qū)域內(nèi)居民共同生活的場(chǎng)域，是多元利益匯聚的合作場(chǎng)所，也是利益與共的一個(gè)整體，這里可以產(chǎn)生最好的協(xié)商平臺(tái)，達(dá)成或促進(jìn)一致行動(dòng)。在我國(guó)公民逐步脫離“單位制”的今天，其所在的社區(qū)就成為了最直接的利益表達(dá)平臺(tái)和合作行動(dòng)的平臺(tái)。在我們面臨的環(huán)境問(wèn)題面前，應(yīng)該讓社區(qū)力量發(fā)揮更大的作用，促進(jìn)社區(qū)對(duì)其環(huán)境進(jìn)行自主治理。因?yàn)椋�在社區(qū)內(nèi)，污染者與被污染者，造成污染的企業(yè)與受影響的居民，同屬于一個(gè)環(huán)境社區(qū)，是利益共同體。社區(qū)治理這個(gè)平臺(tái)能夠推動(dòng)利益相關(guān)者對(duì)話與合作，推動(dòng)環(huán)境自治，促進(jìn)和平有序地解決環(huán)境沖突。倘若每個(gè)社區(qū)都能自主治理好其轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境，全社會(huì)的環(huán)境問(wèn)題必然有所改善。

　　建立以社區(qū)為基本單位的區(qū)域環(huán)境治理體系，首先要構(gòu)建由造成污染的企業(yè)、受影響的居民和相關(guān)政府部門(mén)組成的“環(huán)境社區(qū)”，在這個(gè)環(huán)境社區(qū)中，各主體地位平等，擁有平等的話語(yǔ)權(quán)和影響力，能進(jìn)行對(duì)話與合作，實(shí)現(xiàn)平等博弈;其次，要將環(huán)境治理納入社區(qū)建設(shè)規(guī)劃之中，成為社區(qū)治理的重要內(nèi)容;再次，政府應(yīng)幫助社區(qū)建立社區(qū)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)社區(qū)監(jiān)督其范圍內(nèi)的環(huán)境治理行動(dòng)，并建立一套嚴(yán)格的社區(qū)環(huán)境治理考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)環(huán)境自治行動(dòng)，將環(huán)境治理這種全球性思考落實(shí)到基層的草根性行動(dòng)中。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　“在官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，無(wú)論怎樣動(dòng)員或接納公眾的參與，也不能夠改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)，至多也只是賦予了權(quán)力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假象，其實(shí)，權(quán)力支配過(guò)程的性質(zhì)并不會(huì)發(fā)生改變。”〔12〕在環(huán)境治理中，依靠擴(kuò)大社會(huì)參與的途徑無(wú)法解決環(huán)境治理過(guò)程中的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。因此，強(qiáng)化社會(huì)力量在環(huán)境治理中的主體地位，維護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)利，落實(shí)社會(huì)力量在環(huán)境治理中的責(zé)任，并推動(dòng)環(huán)境治理從“他治”到“自治”的轉(zhuǎn)變，是必由之路。

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　　〔7〕 王由禮.英國(guó)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)：官辦正轉(zhuǎn)為民辦，分散在走向統(tǒng)一〔J〕.環(huán)境導(dǎo)報(bào)，1996，(4).

　　〔8〕 劉建生. 英國(guó)政府高度重視和大力推進(jìn)環(huán)境管理〔J〕. 中國(guó)質(zhì)量. 1997，(10).

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