我國土地整理的探索、孕育、發(fā)展是人類利用自然、改造自然的必要措施，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，解決土地利用問題及人地矛盾的必然選擇。建國初期的土地整理還是一個探索的過程，到了改革開放以后，尤其是近10年來土地整理有了突破性進展，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出貢獻。當(dāng)前，土地整理已經(jīng)進入一個新的發(fā)展階段，同時也面臨著艱巨的挑戰(zhàn)，在今后的很長一段時間內(nèi)，我國的土地整理都將處于一個深刻變革和全面高速發(fā)展的階段。

　　提要：我國最早的土地整理可以追溯到3000年前的西周時期，但作為土地開發(fā)、利用、整治和保護的重要手段得以實施是在新中國成立后。在介紹建國以來土地整理工作的歷史性變遷基礎(chǔ)上，總結(jié)改革開放三十年以來土地政策的演變過程，并對土地整理政策發(fā)展現(xiàn)狀中存在的問題進行初步探討。

　　關(guān)鍵詞：土地整理,政策演變,發(fā)展現(xiàn)狀,問題對策

　　一、開放前的土地整理政策

　　改革開放前的土地整理政策主要分為建國初期、過渡時期及大躍進時期這三個階段。建國初期的土地整理政策最具有代表性的為1950年夏頒布的《中華人民共和國改革法》，此項政策的頒布，主要是為新解放區(qū)的廣大農(nóng)民解決土地問題�！吨腥A人民共和國土地改革法》的頒布使3億多的農(nóng)民獲得了土地，廢除了我國延續(xù)數(shù)千年的封建剝削土地制度，廣大農(nóng)民翻身得解放，成為了土地的主人，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了極大的提高。

　　過渡時期指的是社會主義三大改造時期，這時期的土地政策實行自愿互利原則，從興辦互助組到初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，由低級向高級發(fā)展。廣大農(nóng)民積極參與到農(nóng)業(yè)合作社的浪潮中去，走社會主義道路。但這一時期因受自然災(zāi)害等影響，糧棉產(chǎn)量有限。

　　大躍進時期黨的某些領(lǐng)導(dǎo)人片面追求社會主義的高速發(fā)展，認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作化、公有化程度越高，就越能促進國家的生產(chǎn)力水平提高。但事實證明，這一時期的土地政策與中國當(dāng)時的國情不符，沒有起到理想中的效果，并在一定程度上阻礙了當(dāng)時農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　二、改革開放后的土地整理政策

　�。ㄒ唬┨剿鞯氖�年：1978～1988

　　20世紀(jì)80年代，隨著國家的改革開放，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被廣泛推廣與發(fā)展，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。土地整理工作的重點集中到土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整上來，但因為把整片的土地分割成若干份分配給農(nóng)民，使得部分地塊支離破碎、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也受到了一定程度的破壞。這一時期的農(nóng)民對承包投入了巨大的熱情，自主地改善土地生產(chǎn)條件，民間開始出現(xiàn)自發(fā)、分散的土地復(fù)墾行為。

　　（二）孕育的十年：1988～1998

　　20世紀(jì)90年代以來，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人口數(shù)量的增加，土地資源數(shù)量特別是耕地銳減，我國開始號召廣大民眾開展以有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)生活環(huán)境，保護生態(tài)環(huán)境為目的的土地整理工作。1986年國家土地管理局的成立，使土地使用制度改革進入到了正軌。這一時期的土地整理重點主要集中在農(nóng)村地區(qū)，有兩種基本形式：一種是綜合治理，即對一定區(qū)域內(nèi)的田、水、路、林、村等進行綜合整治，對農(nóng)村建筑物的拆除搬遷、廢棄農(nóng)村工礦、農(nóng)村居民點的復(fù)墾及農(nóng)田水利的建設(shè)進行統(tǒng)一的規(guī)劃與實施。另一種是專項治理，即本著先易后難、重點突破的原則，對田、水、路、林的一項或多項進行專項整治，后續(xù)再完善綜合治理。

　�。ㄈ�）發(fā)展的十年：1998～2008

　　20世紀(jì)90年代后期，我國的土地整理才開始進入依法有序、有組織、大規(guī)模的現(xiàn)代意義上的土地整理發(fā)展時期。1997年中央的第11號文件及1999年《土地管理法》的頒布實施，中央以文件的形式明確規(guī)定了土地整理制度，使得我國的土地整理制度得以健全，并從字里行間鼓勵個人及單位組織開始土地整理活動，使投入到土地整理工作中去的隊伍不斷壯大，土地整理事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展。

　　三、土地整理政策的發(fā)展現(xiàn)狀

　　我國現(xiàn)代的土地整理起步雖然晚，但發(fā)展勢頭較好：1997年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》及2000年《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》的頒布實施使大多數(shù)地方都完成了土地開發(fā)整理專項規(guī)劃的編制，土地整理規(guī)劃體系初步建立。《土地管理法》則以法律的形式規(guī)定了新增建設(shè)用地土地有償使用費等資金渠道，保證了對土地整理長期穩(wěn)定的投入。且隨著近幾年國家的快速發(fā)展，資金規(guī)模日益擴大，目前，全國用于土地整理等項目的總投入達1000億元左右。1999年《土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)》的出臺，先后制定了項目可行性、規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算編制等技術(shù)規(guī)程，使土地整理標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。近幾年我國的土地整理處于高速發(fā)展時期，出臺多個文件政策，鼓勵開展土地整理工作。民眾開展土地整理工作的熱情日益高漲，專業(yè)隊伍及機構(gòu)逐步擴大，科學(xué)進步步伐加快，國內(nèi)外的合作日益加強。

　　四、我國土地整理存在的問題

　　由于我國土地整理起步較晚，與其它國家相比仍存在許多不足之處。

　�。ㄒ唬┲財�(shù)量，輕質(zhì)量及生態(tài)保護

　　由于我國山地眾多，可利用的土地資源少，且人口數(shù)量龐大，分配到人均的土地數(shù)量尤為稀少。使得我國最初的土地整理目標(biāo)是增加土地尤其是耕地的面積，但對土地資源的質(zhì)量及項目區(qū)周邊的生態(tài)環(huán)境保護沒有做出具體的要求。人們將大量的林地開墾為耕地、大海填為土地，有效增加了土地資源，但成本高且土地質(zhì)量低下，土地整理項目區(qū)周邊的植被、生物受到破壞，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重威脅。

　�。ǘ�）有效公眾參與少

　　我國大多數(shù)的土地整理項目未進行有效的公眾參與，項目區(qū)的選擇、可行性分析研究、規(guī)劃設(shè)計及施工驗收等多是政府相關(guān)部門組織實施，最關(guān)鍵的利益關(guān)系人無從參加。近幾年項目實施中，項目可行性差、規(guī)范設(shè)計不合理、資金使用不規(guī)范等問題層出不窮。

　�。ㄈ�）重前期評價和建設(shè)管理，輕后期管理與評價

　　我國開展土地整理這些幾年來，國家非常重視項目前期評價和建設(shè)管理，但驗收后項目交接、運營管理和后評價的辦法或制度很少。由于缺少相關(guān)制度，未明確所有人和使用管理責(zé)任人，當(dāng)工程資產(chǎn)受到損壞時，得不到及時修復(fù)；有些基本農(nóng)田建設(shè)后更是出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

　　（四）應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)較少、資金使用混亂

　　目前雖然有些土地整理項目部分采用GIS技術(shù)，但大量的土地整理項目還較多地采用傳統(tǒng)方法，系統(tǒng)應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)很少，規(guī)劃設(shè)計工作效率低下，評價結(jié)果科學(xué)性差，技術(shù)手段相對落后。土地整理資金應(yīng)專項用于土地整理項目，但由于監(jiān)管不力，資金擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　五、我國土地整理發(fā)展對策分析

　　（一）重視土地質(zhì)量提高、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護

　　今后的土地整理應(yīng)把提高耕地質(zhì)量及保護生態(tài)環(huán)境置于重要的地位。只有這樣，才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出率與利用率；重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，也可注重鄉(xiāng)村生態(tài)價值與文化背景的融合，打造鄉(xiāng)村旅游，搞活地方經(jīng)濟。

　　（二）加強公眾參與

　　土地是農(nóng)民的生存之本，農(nóng)民對土地的感情最為深厚，最為了解土地，土地關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。我國應(yīng)學(xué)習(xí)德國引入公眾參與制度，讓農(nóng)民參與整個土地整理項目的全過程，并對項目提出意見及建議，對項目進行監(jiān)督。只有農(nóng)民親自參與決策與實施，才能保證項目的科學(xué)性、正確性和持續(xù)性，真正達到實現(xiàn)土地整理的目標(biāo)。

　　（三）加強土地整理項目后續(xù)管理，進行土地整理項目后評價

　　我國的土地整理項目多集中于項目前及項目中管理，缺乏項目后管理。目前應(yīng)著重制定運營制度和后評價制度，明確所有人、管理負責(zé)人和使用人，明確資產(chǎn)使用、維修措施等。

　�。ㄋ模└咝录夹g(shù)應(yīng)用及加強資金使用管理

　　通過遙感RS技術(shù)、全球定位系統(tǒng)GPS和地理信息系統(tǒng)GIs3s技術(shù)結(jié)合，科學(xué)地制訂規(guī)劃，落實項目，確定整理模式，加強信息化管理，提高管理水平和效益。加強資金管理、保證專款專用是實現(xiàn)土地整理目標(biāo)的關(guān)鍵。國家要抓緊制定完善的資金管理制度體系，提高資金管理水平。

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