園林職稱論文發(fā)表期刊推薦《東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》是由教育部 主管、東北林業(yè)大學(xué)主辦的我國林業(yè)方面重要的全國性學(xué)術(shù)性期刊，16開本，國內(nèi)外公開發(fā)行，創(chuàng)刊于1957年。多年來，本刊在廣大作者和讀者的大力支持 下，質(zhì)量不斷提高，聲譽(yù)逐漸擴(kuò)大，多次得到有關(guān)部門的表彰和獎勵，是我國首屆、第二屆全國優(yōu)秀科技期刊和中文核心期刊，是“中國期刊方陣”雙效期刊。
　　一、水業(yè)市場化改革的兩大動機(jī)

　　中國城市水業(yè)的市場化改革在政府和企業(yè)的共同探索中不斷推進(jìn)。近年來，國家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)的改革政策，更加快了城市水業(yè)市場化的進(jìn)程。

　　水業(yè)市場化改革由兩大動機(jī)所推動，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業(yè)運(yùn)營效率，增進(jìn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　這兩大動機(jī)在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側(cè)重。應(yīng)該說到目前為止，增加投資仍然是政府推動改革的核心動機(jī)，而對效率的追求則剛剛提上日程；由于地方城市政府是城市水業(yè)的投資主導(dǎo)，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場化改革的引資效果。

　　面對中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)狀和對建設(shè)發(fā)展資金的巨大需求，各級政府目前仍然難以避免將引資作為水業(yè)市場化的首要目的。而在多數(shù)已經(jīng)完成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)達(dá)國家，其推行市場化改革的目的更側(cè)重于效率的提高。自20世紀(jì)80年代以來，水業(yè)市場化改革在各個(gè)國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發(fā)展中國家由于在水業(yè)市場化改革中只重引資而忽略監(jiān)管和體制建設(shè)，造成了公共服務(wù)體系混亂和嚴(yán)重的社會問題。面對我國當(dāng)前如此不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對如此多樣的水業(yè)市場項(xiàng)目現(xiàn)狀，中國政府必須高度重視市場化改革項(xiàng)目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題的同時(shí)，必須完善相應(yīng)的市場監(jiān)管體系。否則將像許多發(fā)展中國家一樣，出現(xiàn)公共服務(wù)體系的混亂，帶來嚴(yán)重的社會問題。

　　2005年可以視為中國城市水業(yè)市場化改革的監(jiān)管年，政府將水業(yè)的市場監(jiān)管真正提上了工作日程，城市水業(yè)市場化改革也逐步邁進(jìn)第三階段。

　　關(guān)于水業(yè)市場化改革的投資問題，已經(jīng)在《水業(yè)藍(lán)皮書》系列之三中論述，本文將主要就水業(yè)的特許經(jīng)營模式和市場監(jiān)管問題進(jìn)行重點(diǎn)討論。

　　二、水業(yè)市場化改革逐步進(jìn)入第三階段

　　城市水業(yè)的市場化改革已經(jīng)在探索中走過了兩個(gè)階段：

　　一是以市場開放為主旨的階段。這一階段以招商引資、打破壟斷為基本特征。投資主體多元化的出現(xiàn)改變了城市水業(yè)原來單一政府投資的結(jié)構(gòu)，同時(shí)也為進(jìn)一步引入競爭打下了基礎(chǔ)。此外，為配合市場開放，供水價(jià)格的制度化建設(shè)也在此階段開始實(shí)施，建立了供水價(jià)格體系，并啟動了污水處理收費(fèi)工作，價(jià)格體系的改革提供了市場化的前提條件。

　　二是以引入競爭為主旨的階段。這一階段以企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價(jià)改革和市場準(zhǔn)入為特征。傳統(tǒng)國有水業(yè)企業(yè)的改制引發(fā)了水業(yè)產(chǎn)權(quán)體制的改革，為進(jìn)一步的政企分開打下基礎(chǔ)；水價(jià)改革提出“全成本價(jià)格”概念，改變了城市水業(yè)的福利性質(zhì)；更為重要的是，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的提出實(shí)施，啟動了市場準(zhǔn)入的競爭機(jī)制，確定了政府與企業(yè)的監(jiān)管與被監(jiān)管的市場關(guān)系，為進(jìn)一步完善水業(yè)市場化的體系框架奠定了基礎(chǔ)。

　　但是，前兩個(gè)階段的改革均是以投資和產(chǎn)權(quán)為核心，政府市場化改革的動機(jī)更多是在解決投資不足問題，偏離了市場化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業(yè)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業(yè)改革正逐步邁進(jìn)第三個(gè)階段，改革的目標(biāo)也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現(xiàn)就是開始注重監(jiān)管、重視運(yùn)營和服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益和安全。

　　雖然中國水業(yè)市場化改革目前還未能總體進(jìn)入以效率為目標(biāo)的第三階段，但是其趨勢已是十分顯著。

　　第三階段的改革包括多方面的完善，是一項(xiàng)長期的工作，任重道遠(yuǎn)。中央政府應(yīng)該成為推進(jìn)第三階段改革的核心力量。改革包括諸多內(nèi)容：政府的角色由行業(yè)管理向市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，將引發(fā)了水管理體制的變革；投融資體制的理順方面，包括政府資金投資效率的提高、水業(yè)適應(yīng)性金融工具的開發(fā)和健全、以及不同性質(zhì)的投資資本的有機(jī)協(xié)同；在市場主體方面，要求投資經(jīng)營主體能夠在適應(yīng)水業(yè)特征基礎(chǔ)上，進(jìn)行長期、穩(wěn)定、理性投資，市場主體成熟的標(biāo)識是建立合理的市場集中度和良好的市場品牌；公眾關(guān)注與公眾參與機(jī)制的建立，則是市場機(jī)制完善的重要體現(xiàn)。

　　三、模式的確定是進(jìn)一步完善水業(yè)市場化改革的關(guān)鍵

　　水業(yè)市場化改革是以提高效率、滿足可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需要為目標(biāo)的變革，政府、公眾、企業(yè)三者的角色和責(zé)權(quán)利都將重新定位。中國雖然確定了以特許經(jīng)營為核心的市政公用事業(yè)市場化改革方向，但是對具體市場化模式卻沒有予以明確，而市場機(jī)制的逐步完善又以市場化模式的確定為基礎(chǔ)。

　　水業(yè)市場化模式的選擇取決于不同國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、資源等多種因素。因而，如何選取適合的市場化模式是世界各國普遍研究和關(guān)注的問題。以下三個(gè)國家的模式可以借鑒：

　　英國（不包括蘇格蘭）是完全私有化的水業(yè)模式，也是水業(yè)監(jiān)管體制最為科學(xué)和完善的國家。英國水業(yè)改革雖有提高效率的動機(jī)，但其根本動機(jī)是經(jīng)濟(jì)體制的變革。為了保障私有化，英國在全面推進(jìn)私有化改革之前，花費(fèi)了十多年的時(shí)間來建立法律和制度的保障，包括有關(guān)的立法、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、公眾參與體系的完善等，這些是英國私有化模式得以有效實(shí)施的前提。英國模式的監(jiān)管權(quán)限屬于中央，建立了全國統(tǒng)一的獨(dú)立監(jiān)管體系，成為私有體制下重要的監(jiān)管特征。這種模式由于市場準(zhǔn)入競爭相對缺乏，政府強(qiáng)化了對成本的控制和管理，建立了成本績效平臺這一有效的成本管理體系，以及激勵性水價(jià)管理體系。英國水業(yè)模式對國際水業(yè)的貢獻(xiàn)，不僅是產(chǎn)權(quán)的私有化改革，更重要的是其因?yàn)樗接谢�背景而�?qiáng)化和完善了的過程監(jiān)管體系。

　　法國選擇了通過私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營層面的引入，來提高運(yùn)營和管理水平的市場化模式，保留了產(chǎn)權(quán)層面的最終公有。通過特許經(jīng)營合同和租賃/管理合同，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)�。特許經(jīng)營合同結(jié)束后，自然過渡到了租賃/管理合同形式。以流域監(jiān)管為核心建立了相對完善的水業(yè)管理體系。法國模式的特點(diǎn)是強(qiáng)化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過經(jīng)營權(quán)的初始競爭控制成本；同時(shí)實(shí)現(xiàn)了水資源和水業(yè)設(shè)施的政府控制權(quán)。為強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管，目前合同期限有進(jìn)一步縮短的趨勢。由于資產(chǎn)屬于政府，企業(yè)投資責(zé)任小，擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)也小。政府監(jiān)管成本也會較低，但另一方面政府的投資責(zé)任相對較大。法國水業(yè)模式之所以運(yùn)營高效的另一個(gè)重要基礎(chǔ)是其產(chǎn)業(yè)化水平，法國水業(yè)經(jīng)營市場是由幾大水業(yè)集團(tuán)在競爭中分享，從而保障了競爭的層次和質(zhì)量。

　　荷蘭是高福利的中小型發(fā)達(dá)國家，采取的是公有企業(yè)運(yùn)營模式，其公有公司完全實(shí)現(xiàn)公司化運(yùn)作，通過上市融資，同時(shí)通過市場對其財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控。由于引進(jìn)了完善績效平臺進(jìn)行比較競爭和成本監(jiān)管，效率和服務(wù)質(zhì)量均保持在很好的水平上。荷蘭的實(shí)踐證明，即便是公有企業(yè)，如果以真正的政企分開為基礎(chǔ)，完全企業(yè)化運(yùn)作，在有力的民主監(jiān)管體系下，也能夠達(dá)到所預(yù)期的效率目標(biāo)。

　　四、特許經(jīng)營可以分為競爭性和專營式兩大類

　　水業(yè)服務(wù)責(zé)任的定位是確定政府、公眾、企業(yè)三個(gè)角色關(guān)系的基礎(chǔ)，也是確定水業(yè)市場化模式的前提。

　　在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將城市供水排水作為公共責(zé)任，由政府直接投資，并以政府直接領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位形式來運(yùn)營并提供服務(wù)。這種模式下，政府負(fù)責(zé)投資，收費(fèi)是象征性的或補(bǔ)貼性的。政府和運(yùn)營單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任屬于政府。我國的供水排水體制幾十年來一直持續(xù)這種模式。目前，世界上仍有許多國家，如日本、新加坡，采用這種模式。

　　近年來，中國城市水業(yè)的服務(wù)體系發(fā)生變化。政府開始嘗試在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行開放，允許社會資本進(jìn)入公共行業(yè)，以釋放政府的投資壓力，同時(shí)引入競爭機(jī)制，提高效率。但是，城市水業(yè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和壟斷經(jīng)營特點(diǎn)使政府無法完全卸掉服務(wù)責(zé)任。這些特征要求政府至少履行保障持續(xù)、安全、普遍服務(wù)的責(zé)任，同時(shí)由于壟斷經(jīng)營特點(diǎn)使市場競爭機(jī)制受限，政府也需要進(jìn)行價(jià)格等經(jīng)濟(jì)干預(yù)。

　　在目前特許經(jīng)營體系下，政府的責(zé)任通常有直接承擔(dān)和間接承擔(dān)兩類方式，我們根據(jù)不同的政府責(zé)任承擔(dān)方式將“特許經(jīng)營”分別劃分為競爭性特許經(jīng)營和專營式特許經(jīng)營兩類模式。鑒于目前特許經(jīng)營已經(jīng)成為市政公用事業(yè)的政策方向，本文所稱特許經(jīng)營延續(xù)和認(rèn)同了目前中國政府對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的理解，這一理解與國際上通常所稱的“特許經(jīng)營”（concession）是內(nèi)涵上不同。

　　如果政府面對公眾作為責(zé)任的主體，仍然直接承擔(dān)水業(yè)的服務(wù)責(zé)任；為了更好地保障服務(wù)，提高效率，政府通過引入市場化機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)合同或協(xié)議的形式，委托商業(yè)企業(yè)為政府提供局部或全部環(huán)節(jié)的服務(wù)，而企業(yè)獲得自己的商業(yè)回報(bào)。我們稱這類模式為競爭性特許經(jīng)營。而專營式特許經(jīng)營模式是指政府間接承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，政府由參與者徹底變成監(jiān)督者。這種模式的根本特征是徹底的企業(yè)化，政府不再以事業(yè)主體的形式擁有設(shè)施的所有權(quán)。

　　五、競爭性特許經(jīng)營需要通過競爭獲得經(jīng)營權(quán)

　　競爭性特許經(jīng)營模式具體有三類形式：一是所有資產(chǎn)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施經(jīng)營權(quán)通過競爭轉(zhuǎn)讓，這種形式稱為管理/租賃模式；二是管網(wǎng)設(shè)施以及收費(fèi)權(quán)保留在政府，將水業(yè)設(shè)施的某一單元，一般是水廠，在有限期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，這種形式稱為水廠特許經(jīng)營模式，BOT、TOT等一般屬這種模式；三是政府將包括管網(wǎng)在內(nèi)的所有水業(yè)設(shè)施在有限期限內(nèi)委托企業(yè)經(jīng)營管理，這種形式稱為水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營模式，重慶江北、馬鞍山、天津塘沽等地的供水是這種形式。

　　競爭性特許經(jīng)營模式有四個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)簽有不同形式的、平等的屬于經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營協(xié)議，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；二是政府在一定期限內(nèi)，以不同的形式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓企業(yè)，但是政府保留了水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)；三是政府面向公眾負(fù)責(zé)，接受責(zé)任追訴；四是競爭性特許經(jīng)營都有準(zhǔn)入競爭這一環(huán)節(jié)，政府通過企業(yè)主體的準(zhǔn)入競爭實(shí)現(xiàn)效率的提高。

　　不同的競爭性特許經(jīng)營方式，依據(jù)企業(yè)擔(dān)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范圍的投資，經(jīng)營期限一般為15-20年；水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營模式由于有較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營期限一般為20-30年。為了提高準(zhǔn)入競爭的效果，國際上有進(jìn)一步縮短經(jīng)營期限的趨勢。在中國，由于地方政府引資動機(jī)的影響，期限往往突破合理的區(qū)間。

　　政府在不同的競爭性特許經(jīng)營模式下的市場監(jiān)管，都將包括準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)與質(zhì)量監(jiān)管、以及成本與價(jià)格的監(jiān)管，其中準(zhǔn)入監(jiān)管是核心。這種模式下，可以沒有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是階段性的檢查與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)信息上報(bào)十分必要。

　　六、專營式特許經(jīng)營必須強(qiáng)化過程監(jiān)管

　　專營式特許經(jīng)營模式通常有三種不同的產(chǎn)權(quán)形式。一是公有資本完全退出，由社會資本持有，也就是通常所稱的完全私有化，如英國模式；二是政府保留一定比例的公有資產(chǎn)，與社會資本合資擁有水業(yè)企業(yè)，但是這種政府資產(chǎn)的持股人，與合資企業(yè)只是股權(quán)收益關(guān)系，公有持股者與市場化監(jiān)管者是不同的政府機(jī)構(gòu)，如目前深圳水務(wù)模式；三是由真正實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化改制，完全政資分開、政企分開的國有企業(yè)，如荷蘭模式。

　　但是無論哪一種產(chǎn)權(quán)形式，政府對企業(yè)的監(jiān)管都不是通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系來進(jìn)行的。因此這種模式必然要求政府建立完善相應(yīng)的市場監(jiān)管體系，尤其是要有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施嚴(yán)格的過程監(jiān)管，需要完善的民主制度來保障公共參與和監(jiān)督。

　　專營式特許經(jīng)營模式還有幾個(gè)共同點(diǎn)：一是政府與企業(yè)不是平等的經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的經(jīng)營關(guān)系，政府與企業(yè)間是行政許可關(guān)系，政府可以把一些社會、環(huán)境職能通過授權(quán)轉(zhuǎn)給專營企業(yè)；二是企業(yè)擁有水業(yè)設(shè)施的完全產(chǎn)權(quán)，并長期經(jīng)營，沒有明確的經(jīng)營期限；三是專營式特許經(jīng)營模式缺乏經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入競爭這一環(huán)節(jié)（產(chǎn)股轉(zhuǎn)讓競爭不能等同于經(jīng)營權(quán)競爭），企業(yè)是某一區(qū)域的水業(yè)設(shè)施的當(dāng)然經(jīng)營者；四是政府提高效率的核心監(jiān)管手段是運(yùn)營過程的監(jiān)管，因此以經(jīng)濟(jì)監(jiān)管為核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水價(jià)體系來支撐企業(yè)的投資收益。

　　七、中國水業(yè)目前是多種模式并存

　　由于中國水業(yè)市場化改革是在探索中前進(jìn)，目前城市水業(yè)的改革現(xiàn)狀可謂是多種模式并存：BOT、TOT項(xiàng)目類型已經(jīng)大量涉及新、舊建水廠項(xiàng)目，尤其的污水處理項(xiàng)目；個(gè)別城市嘗試實(shí)施了管理權(quán)轉(zhuǎn)讓；少量城市進(jìn)行了整個(gè)水系統(tǒng)的整體特許經(jīng)營；水業(yè)主體企業(yè)的企業(yè)化改制進(jìn)展緩慢，大部分沒有實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)變，仍然受到政企不分的困擾；少部分水業(yè)主體企業(yè)實(shí)現(xiàn)了社會資本以合資形式的進(jìn)入；個(gè)別城市還嘗試了自來水企業(yè)全面私有化。

　　不同的市場化模式需要與其相應(yīng)的法律、政治、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管來支撐。同時(shí)，不同的水業(yè)市場化模式之下，將演變出不同的資產(chǎn)模式，不同的責(zé)任承擔(dān)和政府監(jiān)管模式。

　　水業(yè)市場化改革中多種模式的并存已成為事實(shí)，因此形成市場化實(shí)施層面的混亂。目前，行業(yè)中將所有市場化模式統(tǒng)稱特許經(jīng)營，沒有區(qū)別不同模式下，責(zé)任、產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管體系的不同，按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和管理程序去要求和管理這些項(xiàng)目，這是目前水業(yè)市場化改革執(zhí)行混亂的根源。

　　這種混亂主要表現(xiàn)為：對特許經(jīng)營協(xié)議是行政許可還是經(jīng)濟(jì)合同的爭論；是否一定需要競爭才能獲得特許經(jīng)營權(quán)的爭論；特許經(jīng)營權(quán)是授給城市水務(wù)集團(tuán)還是授給BOT項(xiàng)目公司的爭論；政府是否需要獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的爭論；對BOT項(xiàng)目是否要進(jìn)行成本監(jiān)管的爭論；水價(jià)形成機(jī)制的爭論等等，這些爭論的根本在于對市場化模式認(rèn)識的模糊。

　　八、競爭性特許經(jīng)營模式是目前的主導(dǎo)模式

　　在目前的條件下，競爭性特許經(jīng)營模式將成為水業(yè)市場化改革的主導(dǎo)模式，原因如下：

　　首先，如果沒有社會資本的進(jìn)入，傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)缺乏足夠的動力實(shí)現(xiàn)真正的政企分開，這使得以國有企業(yè)為主導(dǎo)的專營式特許經(jīng)營模式難以有效推進(jìn)。另一方面，包涵了私有化的專營式特許經(jīng)營模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律體系的支撐，以及公眾監(jiān)管體系的完善等，難于在短期內(nèi)完成，而中國的公用事業(yè)市場化改革又已經(jīng)全面展開。

　　其次，從政府方面考慮，中國城市水業(yè)長期以福利體制運(yùn)營管理，中國絕大部分地方城市政府沿襲了數(shù)十年的行業(yè)管理理念根深蒂固，專營式特許經(jīng)營模式所要求的、嚴(yán)格的過程監(jiān)管，難以短期內(nèi)完善。相對而言，競爭性特許經(jīng)營模式所要求的市場監(jiān)管與原來的行業(yè)管理差距較小，政府角色轉(zhuǎn)變相對容易。

　　第三，城市水業(yè)歷時(shí)數(shù)十年的積累資本結(jié)構(gòu)復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)界定困難，對已有資產(chǎn)采取租賃形式更加具有可操作性。同時(shí)新建項(xiàng)目的投資，由于界定清楚，可以采取社會投資，特許期限內(nèi)經(jīng)營的方式，可以解決目前建設(shè)資金短缺問題。

　　第四，資產(chǎn)主體保留在政府，使企業(yè)運(yùn)營的投資成本大幅度減少，投資總量減少、風(fēng)險(xiǎn)降低，從而減少企業(yè)的投資回報(bào)要求，可以有效緩解水價(jià)壓力，對變革期社會穩(wěn)定十分重要。

　　第五，由于水資源在中國的重要戰(zhàn)略地位，水業(yè)資產(chǎn)的政府擁有形式，雖然由社會企業(yè)來運(yùn)營，也可有效降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，增加系統(tǒng)的公共安全性。同時(shí)，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的適當(dāng)分離，利于應(yīng)對WTO對環(huán)境服務(wù)業(yè)的開放要求。

　　九、中國水業(yè)的特許經(jīng)營體系需要多種模式的結(jié)合

　　雖然競爭性特許經(jīng)營模式是中國水業(yè)改革中主導(dǎo)模式，但是專營式特許經(jīng)營模式仍是目前中國水業(yè)市場化改革中不能回避的現(xiàn)實(shí)。有四點(diǎn)原因，一是專營式特許經(jīng)營更能保障水業(yè)系統(tǒng)的完整性，利于提高整體效率；二是水業(yè)市場競爭的企業(yè)主體發(fā)育尚欠缺；三是大量的傳統(tǒng)自來水企業(yè)正在進(jìn)行企業(yè)化改制，專營形式利于被行業(yè)所接受；四是專營體制可以促進(jìn)中央和省建立獨(dú)立于城市政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系，由更高、更大范圍內(nèi)分?jǐn)偙O(jiān)管成本，同時(shí)便于進(jìn)行水的系統(tǒng)監(jiān)管。

　　因此，中國城市水業(yè)需要制定政策實(shí)現(xiàn)競爭性特許經(jīng)營模式和專營式特許經(jīng)營模式的合理銜接。實(shí)現(xiàn)這種銜接，可以依據(jù)以下幾個(gè)原則：

　　首先，優(yōu)先推薦大中型城市政府實(shí)施包含整個(gè)水系統(tǒng)的特許經(jīng)營，政府可以，也應(yīng)該根據(jù)公眾支付能力確定政府資本的代價(jià)和比例；在不具備全系統(tǒng)實(shí)施特許經(jīng)營的情況下，才選擇實(shí)施水系統(tǒng)的水廠單元的特許經(jīng)營。

　　其次，為提高準(zhǔn)入競爭的實(shí)際效果，保障效率，在合理的區(qū)間內(nèi)應(yīng)盡量縮短競爭性特許經(jīng)營的期限，如果資金許可，優(yōu)先選擇期限最短的租賃形式。在競爭性特許經(jīng)營項(xiàng)目中，必須有市場準(zhǔn)入的競爭程序，沒有競爭的特許經(jīng)營，不如實(shí)現(xiàn)專營，進(jìn)行過程控制。

　　第三，原則上，對同時(shí)符合以下兩個(gè)條件的城市水業(yè)主體企業(yè)才能授予專營式特許經(jīng)營權(quán)：一是完成了水業(yè)主體企業(yè)全部或部分股權(quán)出讓，或國有企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化改革；二是公眾的水價(jià)支付能力能夠支撐水務(wù)企業(yè)包括資產(chǎn)收益在內(nèi)的全成本。當(dāng)然，如果能夠合法而有效地實(shí)現(xiàn)政府的補(bǔ)貼機(jī)制，第二個(gè)條件將不是專營的必要條件。

　　再有，政府對水系統(tǒng)中，水廠單元的特許經(jīng)營企業(yè)授予特許經(jīng)營權(quán)，并不排斥政府同時(shí)對主體水業(yè)企業(yè)的專營式特許經(jīng)營權(quán)的授予。專營公司對水廠特許經(jīng)營企業(yè)所支付服務(wù)費(fèi)用可以納入專營企業(yè)核定成本中。

　　十、組合模式之下的體制支撐競爭性特許經(jīng)營模式下的政府市場監(jiān)管體系主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，包括市場準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)與水質(zhì)監(jiān)管以及成本與價(jià)格的監(jiān)管。成本與價(jià)格的監(jiān)管也稱經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，理論上講競爭性特許經(jīng)營模式在合同初期已經(jīng)約定了服務(wù)期的服務(wù)價(jià)格，不再需要嚴(yán)格的價(jià)格和成本監(jiān)管。但是實(shí)際上，由于特許經(jīng)營期限長，政府與企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)不足和政策的多變，實(shí)際上難以真正實(shí)現(xiàn)長達(dá)20-30年（個(gè)別長達(dá)50年）的價(jià)格約定，政府和企業(yè)之間在合同期仍然要不斷進(jìn)行成本和價(jià)格的談判，仍然需要成本監(jiān)管對服務(wù)價(jià)格實(shí)施指導(dǎo)。因此，在競爭性特許經(jīng)營協(xié)議中要為政府成本監(jiān)管的介入留有空間，同時(shí)要為水資源和環(huán)境保護(hù)的要求留有接口。競爭性特許經(jīng)營模式下的成本監(jiān)管是參考性的，而專營式特許經(jīng)營模式下的成本監(jiān)管是強(qiáng)制性的。兩類特許經(jīng)營模式下的成本監(jiān)管一樣，都需要建立同業(yè)績效平臺來進(jìn)行成本比較，但是指標(biāo)的內(nèi)容和深度上有所不同。由于缺乏準(zhǔn)入的競爭，為保障專營式特許經(jīng)營模式的科學(xué)實(shí)施，過程監(jiān)管必不可少。集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要建立強(qiáng)制性的績效平臺來比較成本，以作為水價(jià)制定的基礎(chǔ)；二是要在體制上和機(jī)構(gòu)上保障成本監(jiān)管的公正性和科學(xué)性，避免授權(quán)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的權(quán)利尋租。市場化模式的選擇和改革框架的設(shè)計(jì)，與地方水資源狀況和經(jīng)濟(jì)水平密切相關(guān)，是各級政府，尤其城市政府在實(shí)施具體的項(xiàng)目操作之前必須首先做好的關(guān)鍵工作。政府還需轉(zhuǎn)變以引資為核心的市場化改革觀念，將提高效率、提高服務(wù)水平、保障服務(wù)作為改革的核心目標(biāo)，迎接水業(yè)市場化改革第三階段的到來。

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