摘要：通過實地調(diào)查，論述了白銀棚戶區(qū)改造的意義和重要性，對白銀棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀及存在的問題進行綜合分析并提出對策建，并闡述了要把白銀棚戶區(qū)改造和科學轉型緊密結合起來，通過棚戶區(qū)改造，努力推進白銀市可持續(xù)發(fā)展和跨越式發(fā)展，為其他資源型城市可持續(xù)發(fā)展和跨越發(fā)展創(chuàng)造好的經(jīng)驗。
　　關鍵詞：棚戶區(qū)；改造；建議
　　
　　“棚戶區(qū)”一般是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上和獨立廠礦區(qū)內(nèi)，使用年限久、房屋質(zhì)量差、基礎設施不配套、交通不暢、環(huán)境臟亂差的集中連片平房和簡易樓房。所謂“城中村”，是指城市建成區(qū)仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區(qū)性質(zhì)的區(qū)域。自上世紀開發(fā)建設初就形成的棚戶區(qū)，一直是白銀突出的民生難題。白銀棚戶區(qū)改造牽動著黨和國家領導人溫家寶、習近平、李克強同志的心，2009年11月，三位領導人分別就白銀棚戶區(qū)改造作出重要批示，要求有關方面積極支持白銀棚戶區(qū)改造，溫家寶總理批示：“要積極支持白銀市棚戶區(qū)改造，特別要重視科學規(guī)劃，把棚戶區(qū)改造與經(jīng)濟社會發(fā)展更好地結合起來。”市委六屆八次全委(擴大)會暨全市經(jīng)濟工作會議和棚戶區(qū)改造動員大會上，市委、市政府作出了“用3年左右時間基本完成249.15萬平方米城市及國有工礦棚戶區(qū)改造任務”的莊嚴承諾。做好棚戶區(qū)改造工作，是實踐“三個代表”重要思想，落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的重要舉措；對改善城市低收入居民的居住和生活條件，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)白銀可持續(xù)發(fā)展，加快“蘭白都市經(jīng)濟圈”建設，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。
　　一、充分認識棚戶區(qū)改造的重要意義
　　(一)推進棚戶區(qū)改造，是改善民生的重大舉措。棚戶區(qū)居民絕大多數(shù)都是低收入困難群體，低保戶和低保戶邊緣戶比例非常高，特別是下崗失業(yè)、退休職工比較集中，他們面臨著就業(yè)、住房等多重困難，改善居住條件的愿望十分強烈。銀光公司有1800戶居住在上世紀六、七十年代建造的單身樓內(nèi)，其中有600余家多戶共用水房和廁所。二十一冶公司一個704戶2300多人居住的棚戶區(qū)中，有300戶上千人共用1個公共廁所。白銀公司棚戶區(qū)內(nèi)老人約占三分之一，有抗美援朝老同志73人，上世紀60年代以前參加工作的6042人，老知識分子和科技人員128人。這些職工大多數(shù)都在70歲以上，平均退休工資每人每月只有900多元，90%以上的職工家屬沒有工作，無收入來源。據(jù)了解，全市棚戶區(qū)居民平均每10戶家庭僅有1.34人有穩(wěn)定的就業(yè)崗位，每月人均收入218元，有的屬于“零就業(yè)”家庭。若依靠自身收入，根本無法改善住房條件。棚戶區(qū)，已成為白銀城市中居住條件最差、環(huán)境條件最差、貧困人口聚居最集中的區(qū)域。實施棚戶區(qū)改造，有利于加快解決中低收入群眾的住房困難，提高生活質(zhì)量，改善生活環(huán)境，共享改革發(fā)展成果，提高黨和政府的威信，增強人民群眾的向心力和凝聚力。
　　(二)推進棚戶區(qū)改造，是完善城市功能的客觀要求。棚戶區(qū)長期以來由于歷史原因，基礎設施配套很不完善，公共服務設施不全，建筑陳舊，衛(wèi)生環(huán)境較差，“臟、亂、差”特征明顯，公共排水設施落后，污水肆意橫流，造成此處的城市景觀、居民的生活質(zhì)量逐步下降，安全隱患突出，嚴重影響群眾生命財產(chǎn)安全，與城市現(xiàn)代化建設很不協(xié)調(diào)。通過棚戶區(qū)改造，城市中一些臟、亂、差的死角得到了治理，在提高生活質(zhì)量的同時，完善配套市政設施和公共服務設施，改善城市人居環(huán)境，提升城市品位。同時，通過改造棚戶區(qū)，不僅使棚戶區(qū)居民的居住條件得到改善，而且促進存量土地的有效利用，節(jié)約寶貴的土地資源，有利于政府更好地規(guī)劃、建設城市，為城市的進一步發(fā)展打下了良好的基礎，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
　　(三)推進棚戶區(qū)改造，是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。實施棚戶區(qū)改造，既可以帶動社會投資，促進居民消費，擴大社會就業(yè)，推動社會保障制度的建立和深入發(fā)展，又可以發(fā)展社區(qū)公共服務，加強社會管理，對社會治安產(chǎn)生積極的推動作用，推進平安社區(qū)建設，使整個城市更趨和諧，是擴內(nèi)需、惠民生、保穩(wěn)定的重要結合點。
　　(四)推進棚戶區(qū)改造，是落實房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策的有效途徑。棚戶區(qū)改造建設的大部分是安置用房，為小戶型、低價位的普通住房，對象除解決回遷戶外，主要用于解決城市中低收入家庭住房困難。推進棚戶區(qū)改造，可以直接增加住戶有效供應，有利于改善住房供應結構，緩解住房供需矛盾，穩(wěn)定住房價格。另外，棚戶區(qū)改造可以有力地拉動建筑業(yè)、建材業(yè)、交通運輸業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、擴大內(nèi)需，保增長、解決社會就業(yè)與再就業(yè)也作出積極的貢獻。
　　二、當前棚戶區(qū)改造中面臨的困難和問題
　�。ㄒ唬┡飸魠^(qū)界定問題。目前在白銀城區(qū)的“城中村”如何改造上，由于部分“城中村”已經(jīng)通過貨幣補償形式完成了土地轉換，剩余部分是按照原來的模式改造還是按照棚戶區(qū)改造的方法進行，基層群眾對此尚不完全明白，在棚戶區(qū)的界定問題上存在模糊認識。實際上棚戶區(qū)不是指城市周邊棚戶區(qū)（說平房區(qū)更準確），而是指那些在城市建成區(qū)范圍內(nèi)，存在問題突出，影響城市發(fā)展，居民迫切要求改造的中心區(qū)域里的集中連片棚戶區(qū)。
　�。ǘ�）認識問題。大多數(shù)居民對棚戶區(qū)的改造認識上存在不足，他們認為棚戶區(qū)的改造就是棚戶區(qū)的開發(fā)，政府要占用這塊地或者政府將這塊地出讓給了開發(fā)商，占用住房就應得到相應的征地拆遷補償，他們并不認為棚戶區(qū)的改造是為了改善自己的居住條件。因此，居民更加關注的是自己能否在改造中得到更多的征地拆遷補償，在認識上存在誤區(qū)。另外，改造范圍內(nèi)多數(shù)人在滿足其合理補償或安置的前提下，能夠理解和支持棚戶區(qū)改造工作，但有少數(shù)住戶以不愿改造為由或提出過高附加條件，影響改造工作的實施。
　　（三）拆遷難問題。表現(xiàn)為：一是在棚戶區(qū)居民當中，有一定經(jīng)濟承受能力的一定支持改造計劃，但對于沒有經(jīng)濟承受能力的就會成為障礙，導致拆遷難、改造難。二是棚戶區(qū)內(nèi)違法違章建筑較多，困難戶、低保戶、下崗戶多，補償安置成本較高，拆遷動員難度大。加上個別釘子戶想利用拆遷之機多撈一把，無理取鬧賴著不走，給拆遷也帶來一定難度。所以，為確保改造工作的順利進行，各地要深入調(diào)查摸底，掌握群眾的基本生產(chǎn)生活情況，尤其是對特困群眾的情況要更清楚，以便有針對性地做好工作。另外，利用自用土地進行限價商品房建設，采取的是現(xiàn)狀招標，無地供應方式，拆遷工作如由開發(fā)商承擔，拆遷成本和拆遷過程中不可預見因素較多，且房屋銷售政府限價，投資風險較大，開發(fā)商投資建設積極性不高。
　�。ㄋ模┡飸魠^(qū)改造與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系問題，究竟怎樣看待棚戶區(qū)改造對房地產(chǎn)市場的影響？實施棚戶區(qū)改造，決不是簡單的經(jīng)濟行為或者說房地產(chǎn)開發(fā)。而是政府行為，由政府組織、市場化運作，并給予土地、稅收以及各項收費減免的優(yōu)惠。優(yōu)惠政策和補貼必須全部體現(xiàn)在老百姓身上，通過棚戶區(qū)改造，讓他們住上好房、住得起房，居者有其屋，對特殊困難戶政府還要給予補貼和救助。
　�。ㄎ澹┡飸魠^(qū)改造的規(guī)劃問題。在改造的過程中存在規(guī)劃上的問題，主要表現(xiàn)在，對棚戶區(qū)改造的規(guī)劃只是在拆遷建設上，對改造后的基礎設施配套、居民生活保障、就業(yè)、衛(wèi)生、教育等缺乏應有的考慮，也沒有考慮到必要的道路、休憩娛樂設施以及園林綠化設施建設。
　�。�六）農(nóng)民失地后的安置補償問題。由于部分棚戶區(qū)改造項目涉及“城中村”，“城中村”農(nóng)民的安置將是一個較大的難題。隨著土地價格的不斷上漲，涉及棚戶區(qū)改造地的農(nóng)民對補償?shù)囊�求越來越高，改造成本將不斷增大。如果農(nóng)民的安置補償工作不到位，土地置換問題得不到解決，棚戶區(qū)改造的整體規(guī)劃將難以如期實現(xiàn)。
　　（七）弱勢群體保障問題。棚戶區(qū)居民中大多數(shù)是低保戶和特困戶，一旦棚戶區(qū)改造全面展開，可能會出現(xiàn)各種意想不到的困難和問題，尤其表現(xiàn)在就業(yè)、社會保障、生活救濟等方面。為避免出現(xiàn)“今天住進新房，明天搬回棚戶區(qū)”的情況，地方政府應倍加重視棚戶區(qū)居民就業(yè)問題，千方百計擴大就業(yè)。棚戶區(qū)居民再就業(yè)仍然是當前和今后一段時期需要首要解決的問題。
　　三、加快棚戶區(qū)改造的幾點建議
　　棚戶區(qū)改造是個巨大的系統(tǒng)工程，涉及面之廣、政策性之強、人口之多、任務之艱巨、工程量之大，在我市都是史無前例的。結合我市的實際情況，市委、市政府制定了此次棚戶區(qū)改造的基本原則和方針，但在具體的實施中，改造需要注意很多問題。筆者認為首先要注意把握好以下幾個方面的問題。
　　（一）堅持以人為本、關注民生是根本。推進棚戶區(qū)改造，必須始終堅持以人為本，群眾至上，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為我們一切工作的根本出發(fā)點和落腳點，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要切實維護人民群眾的合法權益，尤其要高度關注和解決經(jīng)濟收入低、生活困難、無法依靠自身力量解決住房問題的弱勢群體最關心、最現(xiàn)實的問題，密切黨和政府與人民群眾的感情，使棚戶區(qū)改造得到群眾的真心擁護。堅持“群眾的事情自己做主”的原則，緊緊依靠群眾，發(fā)動群眾，從群眾的切身利益出發(fā)，認真聽取拆遷群眾的意見、建議，切實做好與拆遷群眾的溝通、交流，并根據(jù)其家庭實際情況對老弱病殘?zhí)峁﹥?yōu)惠政策，使棚戶區(qū)的居民群眾得到實實在在的利益，廣大群眾也由此積極支持、配合與擁護棚戶區(qū)改造，形成了全社會關心支持棚戶區(qū)改造的濃厚氛圍和強大合力。實施棚戶區(qū)改造，第一位的是群眾利益，在拆遷、補償、安置、施工、回遷等各個環(huán)節(jié)，要堅持依法運作，嚴格執(zhí)行國家有關規(guī)定和政策及省、市有關政策規(guī)定，妥善解決好特困群體的住房問題。安置用房要充分考慮棚戶區(qū)居民的承受能力，做好與各項住房政策的銜接，妥善安置被拆遷居民。要指導規(guī)劃設計技術服務機構根據(jù)棚戶區(qū)居民的經(jīng)濟承受能力，以滿足基本居住需要為重點，改進住宅設計。住房建設配套政策要充分體現(xiàn)社會保障機制，由政府、單位、個人三者合理負擔，通過政策扶持、多方投入，努力降低住房造價，使棚戶區(qū)的中低收入者能承擔得起住房出售的價格。要著力完善各種城市配套服務設施，改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，提升人民群眾的居住水平，打造適宜人居環(huán)境，使人民群眾更多地享受到經(jīng)濟發(fā)展、城市建設特別是棚戶區(qū)改造的成果。
　�。ǘ�）堅持政府引導、市場運作是關鍵。棚戶區(qū)改造要采取政府主導、企業(yè)主體的市場化運作相結合的模式。只有牢牢堅持“政府主導、企業(yè)主體的市場化運作”的棚戶區(qū)改造模式，不斷加大政策創(chuàng)新和落實力度，才能從根本上推進棚戶區(qū)改造的規(guī)范運作和有效開展。要結合城市建設總體規(guī)劃，積極做好棚戶區(qū)改造規(guī)劃，并精心做好開發(fā)片區(qū)的策劃包裝，重點向有實力的開發(fā)商進行推介；對開發(fā)條件較好的集中連片棚戶區(qū)，通過市場融資的方式進行土地整理熟化，安置房建設享受政府規(guī)定的優(yōu)惠政策，經(jīng)營性土地采取限定條件招拍掛出讓；對市場化運作有困難的片區(qū)，由政府指定土地熟化人整理熟化土地，實行凈地出讓；棚戶區(qū)改造項目所得土地收益，全部用于棚戶區(qū)改造和相關基礎設施建設；要樹立經(jīng)營城市的理念，想方設法盤活資源，通過土地等資源市場化運作，努力解決棚改中遇到的困難和問題，改善城市基礎條件，完善城市功能，推進城鎮(zhèn)一體化發(fā)展。
　　（三）堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施是基礎。大規(guī)模集中連片棚戶區(qū)改造，在白銀城市建設史上是第一次。這是改善城市人居環(huán)境的大工程，事關廣大群眾切身利益；又是政府開發(fā)利用土地、經(jīng)營城市的極好機會。棚戶區(qū)改造，要堅持以人為本、科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設的原則，努力做到“五個相結合”，即使棚戶區(qū)改造與推進城市發(fā)展和經(jīng)濟轉型相結合，與促進居民就業(yè)和再就業(yè)相結合，與增強城市功能、提高城市核心競爭力相結合，與城市基礎設施配套建設和環(huán)境整治相結合，與社區(qū)建設和完善住房保障體系相結合。只有這樣，才能實現(xiàn)城市資源的優(yōu)化配置，提升和完善城市功能，改善城市面貌。由于多方面條件所限，目前我市棚戶區(qū)改造規(guī)劃標準較低，與群眾的要求有一定差距。因此，在對棚戶區(qū)改造進行統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，通過深入細致的調(diào)查，摸清了棚戶區(qū)的底數(shù)和居民的可承受能力，了解了棚戶區(qū)居民對安置住房面積、戶型結構等的具體需求，并以此為依據(jù)，組織編制城市棚戶區(qū)改造方案，擬定每天的工作量，按照工期倒排計劃，逐個檢查、登記各分項工程的完成情況。建筑施工單位堅持“規(guī)定動作做到位，自選動作有特色”，除按照棚戶區(qū)新建住房標準進行施工外，還根據(jù)居民的意見和要求，對室內(nèi)戶型和設施進行更改和調(diào)整。在有關政策規(guī)定的框架下，應該著眼于城市未來的發(fā)展，盡量滿足群眾的訴求，執(zhí)行政策規(guī)定的上限標準。棚戶區(qū)居民安置用房包含大量的政府優(yōu)惠，建設標準以小戶型為主，因此，在住房戶型、環(huán)境設計中，應充分發(fā)揮各級規(guī)劃、設計單位的作用，推廣高水平的戶型設計方案，使戶型設計更加科學合理，實現(xiàn)在較小的面積內(nèi)達到較高的舒適度，同時，要兼顧居民生活水平提高后的可改造性。還有，棚戶區(qū)改造是為民辦實事的民心工程，力爭達到規(guī)劃標準高、小區(qū)配套齊全、環(huán)境和諧優(yōu)美，使棚戶區(qū)居民花最少的錢住較好的房。要切實保證新建安置住宅的功能和質(zhì)量，保證合理的使用壽命。在開發(fā)、設計、拆遷、施工、監(jiān)理等各個環(huán)節(jié)，要盡可能通過公開招標的方式選擇有實力的單位參與建設，加強工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，確�；剡w安置房屋的建設質(zhì)量，防止因質(zhì)量問題引發(fā)糾紛。棚戶區(qū)改造絕不是簡單的平房變樓房、舊房變新房，嚴防出現(xiàn)豆腐渣工程，否則，可能在十幾年后再形成第二個棚戶區(qū)。要完善棚戶區(qū)周邊的基礎設施，對醫(yī)療、教育、商貿(mào)、交通等資源進行合理整合，力爭最大限度地方便群眾生活。
　�。ㄋ模﹫猿株柟獠僮�、和諧拆遷是原則。棚戶區(qū)改造中的重點和難點是被拆遷居民的拆遷安置工作，拆遷安置工作往往集中了各種社會焦點，涉及群眾的切身利益。只有堅持公開、公平、公正和陽光操作的原則，將棚戶區(qū)改造的政策、標準和程序向拆遷居民進行公開公布，對拆遷、建設、回遷安置等重要環(huán)節(jié)實行公示，并及時公布拆遷安置方案和補償標準，依法保障被拆遷人的合法權益，才能有效緩解拆遷安置中的各種矛盾。在具體工作中，要堅持人性化操作，實行“陽光拆遷”，體貼老百姓的具體困難，傾聽他們的要求，既要保持政策的連續(xù)性，又要考慮動遷者的切身利益，著眼于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益，杜絕違法行政和野蠻拆遷。通過公開招投標，選聘資質(zhì)高、信譽好、能力強的建設隊伍；通過監(jiān)督檢查，解決非法轉保、分包等違規(guī)行為；通過對大宗建筑材料的政府集中采購，確保工程建設的公開透明；通過建立�？顚Ｓ弥贫�，確保棚戶區(qū)改造資金安全；通過制定科學的補償安置方案，及時公布拆遷安置方案和補償標準，實行先簽協(xié)議、先繳錢的先選房，所有補償款、選擇的房源及時公示，接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)了拆遷補償安置的公平、公正和透明；由監(jiān)察、檢察、公安、審計等部門全程介入，切實加大對改造項目的監(jiān)督力度，確保棚戶區(qū)改造工程都成為陽光工程和群眾滿意工程。消除可能存在的借棚戶區(qū)改造之機，漫天要價、無理糾纏、惡意炒房、強買強賣、魚肉百姓、擾亂市場秩序的現(xiàn)象。
　　（五）堅持統(tǒng)一領導、密切配合是保障。棚戶區(qū)改造是一項龐大的系統(tǒng)工程，也是涉及千家萬戶的民心工程，任務艱巨，責任重大。只有建立統(tǒng)一指揮、運轉高效、責任明確的推進體系和責任體系，才能有力推動棚戶區(qū)改造各項工作扎實深入開展。要堅持主要領導親自抓，層層落實責任制，市委、市政府要把棚戶區(qū)改造納入考核目標。要建立健全領導有力的工作指揮體系和督促檢查制度，統(tǒng)一負責全市棚戶區(qū)改造工作的指揮協(xié)調(diào)、政策制定、專項資金調(diào)配使用和各項工作的督導落實。要建立運轉高效的協(xié)調(diào)運作機制，既分工負責，又協(xié)作配合，形成“政府聯(lián)動、企業(yè)主體、部門協(xié)作、合力推進”的工作機制。政府各有關部門要統(tǒng)一思想，協(xié)同配合，明確職責。既要堅持政府主導，又要充分發(fā)揮市場機制的作用，還要廣泛爭取社會參與，形成合力，共同推進棚戶區(qū)改造工作。要發(fā)揮單位、企業(yè)、個人等方面的積極性，多渠道籌措改造資金，保證棚戶區(qū)改造工作的順利進行。保障性住房建設領導組要建立聯(lián)席會議制度，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造各項工作。各建設單位要認真調(diào)查摸底，制定詳細并確實可行的棚戶區(qū)實施方案，報領導組審核批準后嚴格實施。各職能部門要協(xié)調(diào)配合，明確責任，對改造工作大力支持并提高優(yōu)質(zhì)高效服務。要建立綠色通道，做到特事特辦、急事速辦，為項目規(guī)劃、拆遷、供地、建設等提供高效服務。要建立黨員代表、人大代表、政協(xié)委員、群眾代表議事監(jiān)督機制，增強改造工作的公正性和公信度，確保改造工程順利推進。

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