霧、霾為懸浮于大氣中、肉眼無(wú)法分辨的微小塵粒、煙�；螓}粒的集合體。它使空氣混濁，能見(jiàn)度降到10km以下。其中的微粒子，達(dá)到一定濃度會(huì)對(duì)人體健康造成極大威脅。1952年，倫敦出現(xiàn)的持續(xù)霧霾對(duì)居民造成很大傷害，引起了西方國(guó)家高度重視。英美等國(guó)隨后相繼出臺(tái)了空氣潔凈法案，隨后，不斷做出推動(dòng)保護(hù)空氣質(zhì)量的努力。農(nóng)業(yè)類(lèi)職稱(chēng)論文發(fā)表期刊推薦《中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)》雜志是由中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部主管，中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心(農(nóng)業(yè)部南亞熱帶作物開(kāi)發(fā)中心)主辦的雙月刊，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局(農(nóng)業(yè)部發(fā)展南亞熱帶作物辦公室)為《中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)》的指導(dǎo)單位。逢雙月10日出版，定價(jià)5元。

　　摘要：霧、霾導(dǎo)致的嚴(yán)重大氣污染日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。而現(xiàn)行屬地管理的行政體制在大氣污染治理方面存在嚴(yán)重的缺陷，以京津冀為例分析其缺陷，探索大氣污染的區(qū)域合作治理模式，從網(wǎng)絡(luò)治理理論視角提出分析框架，為該治理模式在機(jī)制建立和制度設(shè)計(jì)方面提供政策建議，通過(guò)完善立法與頂層制度設(shè)計(jì)、建立協(xié)調(diào)與合作機(jī)制、健全監(jiān)管機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)央地政府、地方政府之間以及政企關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：大氣污染,屬地管理模式,區(qū)域合作治理模式

　　一、京津冀大氣污染及治理現(xiàn)狀

　　在霧霾微粒中，一些直徑很小的微粒，如PM2.5(大氣特別物質(zhì)中直徑小于2.5微米的微粒)可以直接吸入肺腔，進(jìn)入血液，尤其值得關(guān)注。如何控制這一微粒的濃度是空氣污染治理中的重中之重①。京津冀是集首都、大型現(xiàn)代化和國(guó)際大都市、區(qū)域經(jīng)濟(jì)翹楚、人口眾多的等因素為一體的大型經(jīng)濟(jì)區(qū)，也是霧霾的重災(zāi)區(qū)。如何治理好霧霾，在全國(guó)也會(huì)有重要的代表性和示范效應(yīng)。

　　在過(guò)去的時(shí)間里，京津冀在大氣污染治理方面，積極遵守國(guó)家法律，做出了很大努力。國(guó)家層面的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(2000年4月)及其實(shí)施細(xì)則、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(首發(fā)于1982年，1996年第一次修訂，2000年第二次修訂，2012年2月第三次修訂)。在地方層面，北京出臺(tái)了《北京市2012-2020年大氣污染治理措施》、《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》和《北京市大氣污染防治條例》;天津出臺(tái)了《天津市清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》并建立了大氣污染防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，河北省印發(fā)了《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》。此外各省市還發(fā)布實(shí)施了《空氣重污染日應(yīng)急方案(暫行)》，按照分級(jí)、分區(qū)域應(yīng)對(duì)原則，開(kāi)展監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)發(fā)布信息，提倡排污單位和市民自主減排，并有針對(duì)性地采取強(qiáng)制減排措施。

　　根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，十余年來(lái)，京津冀三省市各主要污染物濃度值總體呈下降趨勢(shì)(參見(jiàn)圖1、圖2、圖3)。但大氣污染物排放總量仍超過(guò)環(huán)境容量，各項(xiàng)指標(biāo)大多超出國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值，北京市可吸入顆粒物年平均濃度一直高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(0.1毫克/立方米)，霧霾天氣也更加頻繁出現(xiàn)。

　　2012年以來(lái)，北京、天津、唐山、石家莊等城市爆發(fā)了嚴(yán)重的霧、霾。僅2013年1月份，北京霧霾日數(shù)就達(dá)25天，空氣質(zhì)量指數(shù)達(dá)到嚴(yán)重污染程度甚至“爆表”

　　。據(jù)有關(guān)人士統(tǒng)計(jì)，從2008年4月至2014年3月，只有25天的空氣質(zhì)量符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)的霧霾形勢(shì)也非常嚴(yán)峻，涉及25個(gè)省份，100多個(gè)大中型城市，平均霧霾天數(shù)達(dá)29.9天，創(chuàng)52年來(lái)之最[1]。京津冀為中國(guó)最重要的工業(yè)化區(qū)域之一，也是霧霾的重災(zāi)區(qū)。

　　顯然，這些現(xiàn)象告訴我們，已有的努力還不夠。我國(guó)2012年新出臺(tái)的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》依然低于國(guó)際先進(jìn)水平，新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖增加了對(duì)PM2.5的監(jiān)測(cè)，但與世界衛(wèi)生組織(WHO)以及發(fā)達(dá)國(guó)家的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相比，還存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面小等問(wèn)題。最關(guān)鍵的問(wèn)題在于：大氣污染防治采用的主要環(huán)境管理模式是屬地管理。 2000年修訂的《大氣污染防治法》賦予政府直控型模式以法定地位，明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)……縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)主管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”這一法案一方面確定了政府的主導(dǎo)地位，另一方面強(qiáng)調(diào)轄區(qū)負(fù)責(zé)，使政府直控型細(xì)化為屬地管理模式。這一模式雖然明確了政府責(zé)任，卻因?yàn)樾姓�上以屬地為界分別包干，導(dǎo)致了地方政府在大氣污染治理時(shí)各自為政，行政壁壘重重。在我國(guó)現(xiàn)有的層級(jí)官僚制、財(cái)政體制和績(jī)效考核體制下，這一管理模式引發(fā)了諸多問(wèn)題。下面我們來(lái)重點(diǎn)討論環(huán)境問(wèn)題屬地管理的缺陷。

　　二、屬地管理模式的缺陷――以京津冀為例

　　屬地管理強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但大氣環(huán)境污染的表現(xiàn)形式并不是誰(shuí)引起就出現(xiàn)在誰(shuí)的屬地上，也不是誰(shuí)引起誰(shuí)就最有積極性來(lái)控制和治理污染。眾所周知，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方管理的考核指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所有的地方政府都努力競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求GDP指標(biāo)，不顧粗放型發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境損害。具體而言，屬地管理模式帶來(lái)的問(wèn)題包括以下四個(gè)方面。

　　(一)地方政府競(jìng)爭(zhēng)激烈，區(qū)域工業(yè)布局規(guī)劃不當(dāng)

　　改革開(kāi)放后，財(cái)政分權(quán)和相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)激勵(lì)著地方大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央對(duì)地方的評(píng)估也以GDP增長(zhǎng)為主。發(fā)展得好的地方，官員晉升就快。這一評(píng)估方式在20世紀(jì)80年代開(kāi)始，逐步促成了地方政府官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的“晉升錦標(biāo)賽”[2]。在這種政績(jī)觀導(dǎo)向下，地方政府往往對(duì)易拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的重工業(yè)比較青睞，造成競(jìng)爭(zhēng)性、重復(fù)性大工程建設(shè)和環(huán)境污染的重大隱患。

　　2000年以來(lái)，天津經(jīng)濟(jì)實(shí)力快速上升，京津冀圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)也越發(fā)激烈。天津在與河北的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位基本一致，都明確提出要促進(jìn)重工業(yè)和化工業(yè)的發(fā)展[3]，這就形成直接競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)。為了與天津競(jìng)爭(zhēng)，北京在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)寧舍近求遠(yuǎn)投資河北也極少往天津遷移。當(dāng)然，遷出去的大多是一些能源、化工、電力、鋼鐵等高能耗、高污染的企業(yè)。

　　這樣的工業(yè)布局，使重工業(yè)產(chǎn)業(yè)遍地開(kāi)花。為了承接北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，河北地方政府各市縣雖有巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，還是踴躍競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)后，河北省為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更是迅速擴(kuò)大了開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)模和數(shù)量，僅2010年后就增加了90多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)(此前僅48個(gè))[4]。雖然北京基本完成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，GDP中近80%為服務(wù)業(yè) ②，但周邊的重工業(yè)帶來(lái)的環(huán)境惡化壓力依然強(qiáng)勁，而且在北京的直接控制之外。 　　從北京、唐山工業(yè)二氧化硫排放量和空氣質(zhì)量指標(biāo)同期變化情況(參見(jiàn)圖4、圖5)可以看出，2003年～2011年工業(yè)二氧化硫排放量的情況是：北京以 2008年為間斷時(shí)間點(diǎn)，呈現(xiàn)先持續(xù)下降、后平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì);唐山市以2010年為間斷時(shí)間點(diǎn)，呈現(xiàn)先持續(xù)下降、后直線(xiàn)上升發(fā)展態(tài)勢(shì)。2007年首鋼遷到唐山的高污染項(xiàng)目在2010年正式投產(chǎn)。通過(guò)對(duì)兩市空氣質(zhì)量指標(biāo)中二氧化硫、氮氧化物以及可吸入顆粒物濃度在2003年～2011年間的走勢(shì)可知，北京這三個(gè)指標(biāo)始終保持下降趨勢(shì)，唐山卻一路走高。本就以重工業(yè)為主的唐山市又承接轉(zhuǎn)移來(lái)的污染密集型產(chǎn)業(yè)使得污染排放量越加嚴(yán)重。

　　所以說(shuō)，雖然污染轉(zhuǎn)移了，但污染源并沒(méi)有被消滅，而是放到監(jiān)管更加不嚴(yán)格的屬地去了。從大區(qū)域來(lái)看，污染并沒(méi)有得到好的整治。

　　(二)治理分權(quán)，經(jīng)濟(jì)差的地方希望“搭治污便車(chē)”

　　空氣作為公共物品，在其遭受污染產(chǎn)生負(fù)外部性后，從“理性”角度出發(fā)的“經(jīng)濟(jì)人”不會(huì)主動(dòng)努力去治理污染，而是希望“搭便車(chē)”，讓別人付出成本來(lái)治理�？諝馐橇鲃�(dòng)物體，不會(huì)按行政區(qū)的劃分而停留，一個(gè)行政區(qū)大氣污染加重，自然會(huì)影響到周邊行政區(qū)的大氣質(zhì)量[5]。這一常識(shí)使得資源窘缺的地方等待觀望，希望資源富足的地方出面治理。

　　在某種意義上，具有地方保護(hù)主義色彩的屬地管理模式卻促進(jìn)了地方政府的“搭便車(chē)”行為：一方面，地方政府扮演的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染治理雙重角色存在“表面”利益沖突，在擴(kuò)充GDP政績(jī)觀激勵(lì)下，地方政府缺乏治理大氣污染的積極性;另一方面，以行政區(qū)為單位劃定管理范圍使污染治理壁壘重重，亦為“搭便車(chē)”行為提供了理由。此外，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡也刺激了地方政府“搭便車(chē)”行為。

　　比如，北京市2012年固定資產(chǎn)投資中在第二產(chǎn)業(yè)的投資僅占11.1%，天津市這一數(shù)字為23.2%。比較起來(lái)，河北是重工業(yè)大省，其2012年固定資產(chǎn)投資中有大約48%投資在第二產(chǎn)業(yè)(按構(gòu)成成分劃分，約81.1%投資在建筑工程、安裝工程和設(shè)備工具購(gòu)置上;按建設(shè)性質(zhì)劃分，約63.8%的投資項(xiàng)目為新、擴(kuò)建工程，改建和技術(shù)改造投資僅占14.9%)。雖然河北第二產(chǎn)業(yè)龐大，對(duì)有利于大氣污染緩解的改建和技術(shù)改造投資并無(wú)足夠的積極性，而是希望第二產(chǎn)業(yè)小但資金富裕的首都北京出面治污，或是要求北京支付治污補(bǔ)助，彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)縮減的損失。行政區(qū)為單位劃定管理范圍，財(cái)政和支出包干，使得地方政府互相鉆空子，不肯主動(dòng)治污。污染治理也是行政壁壘重重，北京不能管河北的事，卻被迫要為河北的污染買(mǎi)單，錢(qián)如何用也是隔靴搔癢。而河北也可以理智氣壯地說(shuō)，不生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)差，屬地的人民沒(méi)飯吃。

　　(三)基層政府“共謀”，影響政策執(zhí)行效果

　　基層政府與其直接上級(jí)政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)來(lái)自更上級(jí)政府的政策法律和檢查監(jiān)督行為屬于“共謀”行為[6]。經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng)和GDP導(dǎo)向的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)是地方政府在污染治理方面存在“共謀”的根本原因。此外，分稅制改革后地方政府“財(cái)權(quán)少、事權(quán)多”的現(xiàn)實(shí)亦加重了這一現(xiàn)象。一方面，分稅制改革使中央通過(guò)決策權(quán)和財(cái)權(quán)加強(qiáng)了對(duì)地方政府的行政控制[7];另一方面，地方政府缺乏足夠的財(cái)政資金履行職責(zé)，為了在“政治晉升錦標(biāo)賽”中獲得“好成績(jī)”，總是想方設(shè)法完成甚至超額完成中央政府和上級(jí)政府派來(lái)的任務(wù)[8]。

　　在這樣的背景下，河北省各地市采取的環(huán)保舉措某種程度上帶有“應(yīng)對(duì)”中央或省級(jí)政府監(jiān)管的色彩。如在監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置上，邯鄲市環(huán)保局“避重就輕”，對(duì)污染重的工廠(chǎng)集中區(qū)根本沒(méi)有設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)[9]。2012年，河北省瞞報(bào)實(shí)際鋼鐵產(chǎn)五千多萬(wàn)噸，其實(shí)質(zhì)則是地方政府“共謀”行為。當(dāng)節(jié)能減排、淘汰落后的具體任務(wù)下發(fā)到各地方政府，為了降低成本、保住產(chǎn)量，瞞報(bào)實(shí)際產(chǎn)量成為河北省級(jí)以下一些政府普遍使用的手段。

　　(四)屬地治理容易導(dǎo)致管制不力，政企博弈

　　我國(guó)大氣污染日益嚴(yán)重與高污染企業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)寬松有很大關(guān)系。以水泥排放標(biāo)準(zhǔn)為例，現(xiàn)行《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的顆粒物排放濃度是 50mg/m3，而國(guó)際先進(jìn)地區(qū)已實(shí)現(xiàn)低于10mg/m3的粉塵排放標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)是世界上最大的水泥生產(chǎn)國(guó)，且水泥產(chǎn)量年平均增速在10%以上。水泥工業(yè)排放的水泥粉(煙)塵占全國(guó)工業(yè)粉塵排放總量的39%，屬于重點(diǎn)污染行業(yè)[10]。粉塵顆粒物是水泥行業(yè)的最主要污染物，PM2.5是粉塵顆粒物中的重要組成部分，是大氣污染治理的難點(diǎn)。

　　在這樣的政策背景下，地方政府作為“理性人”、“經(jīng)濟(jì)人”具有追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，爭(zhēng)取職位晉升和擴(kuò)充地方財(cái)政的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，某種程度上甚至縱容了企業(yè)的策略行為，導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)執(zhí)行不力[11]。正因?yàn)槿绱�，環(huán)境污染問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重(參見(jiàn)圖6)。

　　同時(shí)，排污企業(yè)和監(jiān)管部門(mén)長(zhǎng)期處于“打游擊”的博弈狀態(tài)，這是企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的投機(jī)選擇。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，環(huán)保設(shè)備的投入并不能直接增加其經(jīng)濟(jì)效益，在排污懲罰成本較低情況下，很多企業(yè)寧愿交罰款也不安裝環(huán)保設(shè)備[12]。地方政府從屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來(lái)看，處理方式不一樣，有的地方容易與之合謀。北京市水泥企業(yè)在安裝了排污監(jiān)測(cè)設(shè)備后，通過(guò)非法手段對(duì)檢測(cè)數(shù)據(jù)造假[13]，而河北省基層政府環(huán)保部門(mén)監(jiān)管不力的情況大有存在[14]。監(jiān)管部門(mén)的不作為和企業(yè)的博弈行為共同形成了大氣污染惡化的條件。

　　三、區(qū)域合作治理：一種新的大氣污染治理模式的探索

　　如何突破區(qū)域治理的局限，探索綜合治理的道路，是放在改革者前面的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。近年來(lái)風(fēng)行的網(wǎng)絡(luò)治理理論，或許可以提供一個(gè)有益的思路。

　　(一)大氣污染治理的理論基礎(chǔ)：網(wǎng)絡(luò)治理理論

　　政策網(wǎng)絡(luò)研究起源于美國(guó)，以政策子系統(tǒng)研究為起點(diǎn)，從微觀層面研究政策過(guò)程中主體間相互作用和影響，尤其是利益主體和政府在政策過(guò)程中的作用[15]。隨著政策網(wǎng)絡(luò)這一概念的發(fā)展和被接受，不同國(guó)家的學(xué)者因國(guó)家制度環(huán)境、研究學(xué)科或時(shí)代不同賦予其不同界定，使其在歐洲逐漸形成利益協(xié)調(diào)學(xué)派和網(wǎng)絡(luò)治理學(xué)派 [16]。 　　利益協(xié)調(diào)學(xué)派主要活躍于英國(guó)，逐步成為英國(guó)主流政策過(guò)程分析范式。Rhodes認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)有不同的依賴(lài)結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)隨行動(dòng)者構(gòu)成、依賴(lài)關(guān)系和資源的變化而變化[17]。作為利益協(xié)調(diào)工具，政策網(wǎng)絡(luò)可以通過(guò)影響成員間的互動(dòng)邏輯來(lái)影響政策過(guò)程和政策結(jié)果，它有利于分析政府和利益團(tuán)體間的關(guān)系類(lèi)型，但政策網(wǎng)絡(luò)作為一種分析工具并不能代替理論解釋?zhuān)�需要與國(guó)家相關(guān)的理論結(jié)合起來(lái)解釋政策過(guò)程和結(jié)果[18](p92)。

　　政策網(wǎng)絡(luò)作為一種新的治理策略在德國(guó)和荷蘭獲得了發(fā)展。治理角度的政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)政府和公民社會(huì)協(xié)同制定政策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，其主要分析單元是網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者互動(dòng)和聯(lián)結(jié)的類(lèi)型。受系統(tǒng)理論啟發(fā)，研究者逐漸將政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展成了現(xiàn)代社會(huì)的治理理論[19]。與層級(jí)制通過(guò)命令和控制機(jī)制協(xié)調(diào)社會(huì)行動(dòng)以及市場(chǎng)通過(guò)行動(dòng)者的自我協(xié)調(diào)自發(fā)形成社會(huì)秩序不同，網(wǎng)絡(luò)治理通過(guò)行動(dòng)者間的資源交換和信任建立發(fā)揮非層級(jí)制的協(xié)調(diào)作用[20]。網(wǎng)絡(luò)治理中行動(dòng)者間的水平協(xié)調(diào)關(guān)系與政府中的層級(jí)制并非沖突關(guān)系，在某些情況下，政治決定在層級(jí)制中的強(qiáng)制執(zhí)行將增益政策效果。而網(wǎng)絡(luò)從利益分配的角度彌補(bǔ)了層級(jí)命令的不足。

　　網(wǎng)絡(luò)治理作為合作治理的一種新形式，主張打破傳統(tǒng)的區(qū)域、功能對(duì)政策資源的限制，通過(guò)發(fā)揮政府的資源整合者作用實(shí)現(xiàn)行動(dòng)者圍繞政策議題的集體行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。不同層級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、公民、媒體等構(gòu)成了圍繞政策議題的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者，本文以Rhodes提出的政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者關(guān)系類(lèi)型為基礎(chǔ)，提出在大氣污染治理方面需要處理的中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與企業(yè)這三對(duì)主要行動(dòng)者關(guān)系類(lèi)型的分析框架(參見(jiàn)表1)。

　　環(huán)節(jié)行動(dòng)者資源行動(dòng)策略?xún)A向機(jī)制保障協(xié)調(diào)的關(guān)系層面具體手段

　　政策制定主要行動(dòng)者：中央政府與地方政府

　　次要行動(dòng)者：公民社會(huì)、專(zhuān)家等權(quán)威、組織、資金、信息、合法性中央政府：協(xié)調(diào)地方政府關(guān)系，公共利益最大化;地方政府：污染治理“搭便車(chē)”;公民社會(huì)：配合政策執(zhí)行立法保障;頂層制度設(shè)計(jì);財(cái)政支持中央政府與地方政府區(qū)域協(xié)作治理立法;組織建設(shè)與資源支持;嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制;調(diào)整績(jī)效考核體制;政策制定聽(tīng)取公意、專(zhuān)家咨詢(xún)

　　政策執(zhí)行

　　執(zhí)行主體：橫向――省級(jí)政府間;縱向――省內(nèi)各層級(jí)政府權(quán)威、組織、合法性、資金、信息擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量：弱化環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)、合作機(jī)制省級(jí)政府之間關(guān)系;地方政府上下級(jí)關(guān)系協(xié)商、對(duì)話(huà)達(dá)成共識(shí);信息共享的技術(shù)支持;管制從實(shí)地出發(fā)，屬地化

　　政策對(duì)象：企業(yè)部分信息、資金利益最大化激勵(lì)下擴(kuò)大排污的可能性嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制政企關(guān)系高準(zhǔn)入門(mén)檻;嚴(yán)厲罰污;獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)桿

　　政策監(jiān)督公民、社會(huì)組織、媒體等合法性積極關(guān)注有效的公民社會(huì)參與機(jī)制政社關(guān)系廣開(kāi)言路：公民舉報(bào)、媒體監(jiān)督、專(zhuān)家學(xué)者建議

　　(二)大氣污染合理區(qū)域合作治理的應(yīng)用與鏡鑒

　　網(wǎng)絡(luò)治理其實(shí)不是沒(méi)有前期的經(jīng)驗(yàn)。2008年奧運(yùn)會(huì)期間北京市空氣污染物濃度全面下降50%，這一成就得益于北京市踐行奧運(yùn)承諾采取的減排措施，以及京津冀及周邊省市采取的聯(lián)合行動(dòng)[21]。建立區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制是美國(guó)治理環(huán)境問(wèn)題的主要方式，針對(duì)1976年洛杉磯煙霧事件，加州建立了控制該區(qū)域空氣污染的政府實(shí)體機(jī)構(gòu)――南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)，通過(guò)該管理區(qū)將城市空氣污染治理提高到城市群治理層面[22]。英國(guó)主要采取嚴(yán)格立法形式治理大氣污染，控制污染企業(yè)排污量，并授予地方團(tuán)體執(zhí)法權(quán)[23]這些成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)不同方式規(guī)范大氣污染治理網(wǎng)絡(luò)中不同參與者的行為，給京津冀大氣污染協(xié)作治理帶來(lái)諸多良好啟發(fā)作用。

　　(三)我國(guó)大氣污染區(qū)域合作治理的現(xiàn)實(shí)走向

　　從近期我國(guó)采取的大氣污染防治措施看，區(qū)域合作治理亦是其現(xiàn)實(shí)走向。2010年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其特色是打破了地方行政區(qū)劃界限，將區(qū)域大氣環(huán)境作為整體進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，著力構(gòu)建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。2012年發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，將京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等“三區(qū)十群”的19個(gè)省(區(qū)、市)47個(gè)地級(jí)及以上城市納入執(zhí)行規(guī)劃的重點(diǎn)控制區(qū)，并規(guī)定了重點(diǎn)控制區(qū)的六大高污染行業(yè)大氣污染物特別排放限值③。2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確規(guī)定需建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，分解目標(biāo)任務(wù)，并將治理任務(wù)完成情況納入政府考核體系。

　　綜合以上理論和實(shí)踐分析，區(qū)域合作是大氣污染治理的必由之路。但當(dāng)前我國(guó)大氣污染區(qū)域合作治理體系尚不完善，從協(xié)調(diào)圍繞大氣污染區(qū)域合作治理這一政策議題的三對(duì)行動(dòng)者關(guān)系來(lái)看，仍有完善的空間。其關(guān)鍵之處在于從責(zé)任主體、利益主體、工作環(huán)節(jié)、行動(dòng)方案、資源配置、策略走向、機(jī)制保障、協(xié)調(diào)機(jī)理等幾個(gè)維度對(duì)治理方式進(jìn)行全面的設(shè)計(jì)和推動(dòng)。

　　四、區(qū)域合作治理的長(zhǎng)效性：網(wǎng)絡(luò)治理視角下行動(dòng)者關(guān)系類(lèi)型的協(xié)調(diào)機(jī)制

　　政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者所掌握的資源及采取的不同行動(dòng)策略形塑了行動(dòng)者關(guān)系類(lèi)型。但制度本身作為資源的源泉之一，對(duì)于行動(dòng)者的策略行為有約束和指引的作用�；�于此，協(xié)調(diào)機(jī)制的建立可以從以下幾個(gè)方面來(lái)審視。

　　(一)央地政府關(guān)系的協(xié)調(diào)：完善立法與頂層制度設(shè)計(jì)

　　我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境治理立法并未賦予大氣污染區(qū)域合作治理的法定性，相關(guān)政策支撐僅有“國(guó)十條”以及各省市的配套實(shí)施細(xì)則、“十二五”規(guī)劃相關(guān)要求以及《北京市大氣污染防治條例》等，行動(dòng)計(jì)劃具有階段性，易導(dǎo)致大氣污染治理的短期性，出現(xiàn)“奧運(yùn)模式”之后的污染反彈現(xiàn)象。

　　在京津冀已建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制的前提下，加強(qiáng)以下立法與制度設(shè)計(jì)將有利于保障大氣污染區(qū)域治理的效果。

　　第一，完善立法，確立統(tǒng)一的區(qū)域大氣污染防治立法框架。構(gòu)建區(qū)域治理法律體系，并將區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間治理主體的利益平衡納入法律體系考慮范圍，是區(qū)域合作治理成功的關(guān)鍵[24]。在立法方面，加快修改《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》將是人大主要工作內(nèi)容之一。首先，應(yīng)改變法律中不適應(yīng)時(shí)展的內(nèi)容，尤其是政府的單一治理主體地位和屬地管理模式;其次，應(yīng)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各省市大氣污染治理目標(biāo);此外，還需確立區(qū)域統(tǒng)一的大氣污染防治立法框架[25]，統(tǒng)一京津冀三省市立法時(shí)間、目標(biāo)和責(zé)任等。 　　大氣污染區(qū)域合作治理的立法亦需明確跨行政區(qū)環(huán)境管理的地位、機(jī)構(gòu)、職責(zé)、程序和內(nèi)容。

　　它需具備以下特點(diǎn)：一是區(qū)域合作治理立法作為利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，應(yīng)具有利益相關(guān)者的一致意見(jiàn)，這就需要擴(kuò)大立法的公民參與;二是區(qū)域合作立法應(yīng)具有較強(qiáng)的制度性，充分體現(xiàn)其強(qiáng)制性、權(quán)威性;三是區(qū)域合作治理立法應(yīng)有正式的執(zhí)行機(jī)制。

　　同時(shí)，跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)和作為地方利益糾紛中間人的中央政府，應(yīng)對(duì)違反規(guī)則行為做出裁決，以正式方式維護(hù)區(qū)域合作規(guī)則[26]。

　　第二，推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，完善績(jī)效考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制。頂層制度設(shè)計(jì)，是區(qū)域協(xié)作治理措施能夠落到實(shí)處的藍(lán)本，也是處理中央和地方政府間關(guān)系的重要協(xié)調(diào)機(jī)制。公共部門(mén)對(duì)其績(jī)效負(fù)責(zé)并建立清楚的績(jī)效標(biāo)桿來(lái)衡量公共部門(mén)績(jī)效情況是政府的責(zé)任所在[27]。需重構(gòu)現(xiàn)有績(jī)效考核機(jī)制，強(qiáng)調(diào)區(qū)域環(huán)境治理成效在考核體系中的重要性，并將其與地方政府官員的晉升掛鉤，同時(shí)也可對(duì)地方政府形成有效的行政約束，避免污染轉(zhuǎn)嫁和以鄰為壑的現(xiàn)象[28]。此外，還需建立與績(jī)效考核機(jī)制相對(duì)應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)制以規(guī)制公共權(quán)力，以確保領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員依法辦事[29]。而拓寬問(wèn)責(zé)主體范圍，完善問(wèn)責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任的法律化、規(guī)范化和程序化[30]，才能達(dá)到政府環(huán)境問(wèn)責(zé)制的最終目標(biāo)。

　　第三，支持政策執(zhí)行，保障大氣污染治理資源的穩(wěn)定性。大氣污染區(qū)域合作治理需要資金、人員、信息、物力等支持，在不同利益主體存在“搭便車(chē)”動(dòng)機(jī)情況下，保障治理大氣污染所需的資源支持更為重要。2013年，中央財(cái)政安排50億元資金，用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作，雖彰顯了中央治理大氣污染的決心，但對(duì)解決大氣污染問(wèn)題仍杯水車(chē)薪。因此，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的跨區(qū)域大氣污染治理資金配置與監(jiān)管機(jī)制、污染情況監(jiān)測(cè)機(jī)制和大氣污染治理信息公開(kāi)與共享機(jī)制是地方政府切實(shí)執(zhí)行大氣污染區(qū)域合作治理在物質(zhì)層面的基本保障，也是大氣污染區(qū)域合作治理由頂層制度設(shè)計(jì)“落地”到具體實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　(二)協(xié)調(diào)與合作機(jī)制：協(xié)調(diào)地方政府之間的關(guān)系

　　地方政府在治理區(qū)域大氣污染上雖有共同利益訴求，但基于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、政策環(huán)境等巨大差異，在治理區(qū)域大氣污染問(wèn)題上顯然態(tài)度不同。協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方政府間關(guān)系，建立相應(yīng)協(xié)調(diào)、信任機(jī)制，是激發(fā)乃至推動(dòng)地方政府治理區(qū)域大氣污染問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　第一，協(xié)調(diào)機(jī)制：完善組織機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方政府關(guān)系。我國(guó)橫向政府(同級(jí))間關(guān)系是一種受政治晉升競(jìng)爭(zhēng)和基于共同利益內(nèi)生協(xié)商動(dòng)力所支配的對(duì)等權(quán)力分割體系，同級(jí)地方政府無(wú)法按照傳統(tǒng)官僚體制實(shí)行“命令-服從”式管理，但若要實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理，則需要建立利于各地方政府談判、協(xié)商的協(xié)調(diào)機(jī)制 [31]�？v向協(xié)調(diào)機(jī)制的建立可以通過(guò)搭建高于地方政府(尤其是省級(jí))層級(jí)的國(guó)家層面的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制并確定其組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，如2013年建立的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，通過(guò)吸納京津冀和周邊省市成員以及中央政府相關(guān)部門(mén)，給予大氣污染協(xié)作治理以組織支持。

　　橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的建立可通過(guò)區(qū)域地方政府間自行協(xié)調(diào)，以構(gòu)建一個(gè)地方政府對(duì)話(huà)、談判、協(xié)商平臺(tái)和場(chǎng)所，而區(qū)域各地方政府高層領(lǐng)導(dǎo)的制度化溝通則對(duì)于建立基于信任基礎(chǔ)上的合作機(jī)制更為有利[32]。

　　第二，合作機(jī)制：建立區(qū)域內(nèi)地方政府大氣污染治理協(xié)商制度和合作網(wǎng)絡(luò)。合作常被視為建立在溝通、信任、承諾、理解和成果基礎(chǔ)上的良性循環(huán)。

　　利益沖突往往是合作治理的出發(fā)點(diǎn)，在區(qū)域合作治理中應(yīng)該具備地方政府針對(duì)利益沖突的直接對(duì)話(huà)，從而使得利益相關(guān)者能夠通過(guò)直接對(duì)話(huà)實(shí)現(xiàn)“深度溝通”以獲取共贏機(jī)會(huì)[33]。為防止出現(xiàn)各地方政府在資源配置方面的利益不均，地方政府針對(duì)大氣污染治理的合作網(wǎng)絡(luò)需要涉及兩方面。一是區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目聯(lián)合審批，以避免某個(gè)政府基于本地利益的短視行為破壞區(qū)域的空氣質(zhì)量。行政審批制度的改革需打破部門(mén)間和地方政府間的邊界限制。而以公共管理的顧客導(dǎo)向?yàn)橹敢�，通過(guò)建立協(xié)調(diào)型行政組織、編制聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)并運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)，突破碎片式審批體制困境，則能夠推動(dòng)區(qū)域聯(lián)合審批的實(shí)現(xiàn)[34]。但需重視的是，行政審批區(qū)域聯(lián)合必須牢牢把握住簡(jiǎn)政放權(quán)與監(jiān)督管理這兩條生命線(xiàn)[35]。另一方面，空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息共享。污染信息共享是大氣污染區(qū)域協(xié)作治理的基礎(chǔ)條件，建立完備的污染信息監(jiān)測(cè)和共享技術(shù)體系需要針對(duì)區(qū)域性復(fù)合型大氣污染展開(kāi)轉(zhuǎn)型研究，量化城市和地區(qū)間污染物傳輸量和明確各地大氣污染物排放份額[36]，可為建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供科技支撐。

　　(三)政企關(guān)系的協(xié)調(diào)：健全監(jiān)管機(jī)制

　　第一，提高企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。在審批方面，需加強(qiáng)新上項(xiàng)目投資、環(huán)保、土地、資源與產(chǎn)出的綜合績(jī)效考評(píng)，嚴(yán)控高污染、高消耗及產(chǎn)能過(guò)剩等行業(yè)項(xiàng)目，從源頭減少高污染企業(yè)數(shù)量是污染嚴(yán)重地方政府的必要選擇。在環(huán)境執(zhí)法方面，加大對(duì)高污染企業(yè)懲罰力度，大幅提高排污成本，以強(qiáng)制手段促進(jìn)企業(yè)采取環(huán)保措施，同時(shí)對(duì)于環(huán)保優(yōu)秀企業(yè)給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，能夠起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的效果。

　　第二，從實(shí)際出發(fā)，監(jiān)管手段創(chuàng)新。在建立協(xié)調(diào)地方政府關(guān)系合作機(jī)制前提下，地方政府在達(dá)成環(huán)境監(jiān)管的目標(biāo)后，監(jiān)管手段可從地方實(shí)際出發(fā)，提升靈活性和創(chuàng)新性，從而保證區(qū)域合作治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)看，中央政府在設(shè)定區(qū)域內(nèi)地方政府需要達(dá)到的環(huán)境治理目標(biāo)后，對(duì)于環(huán)境監(jiān)管的運(yùn)行結(jié)構(gòu)和具體步驟，可由地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況制定。而監(jiān)管權(quán)力下放到地方，在具備充足的持續(xù)性資金支持的情況下，地方政府具有強(qiáng)有力的動(dòng)機(jī)去強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管力度[37]。然而，在推動(dòng)區(qū)域地方政府合作治理進(jìn)程和減少其可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)和障礙方面，中央政府的權(quán)威所具有的優(yōu)勢(shì)亦不容忽視。

　　五、結(jié)論及思考

　　京津冀大氣污染雖然幾經(jīng)治理并取得一定效果，但面臨的任務(wù)依然或者更加艱巨。本文從現(xiàn)行屬地治理模式缺陷出發(fā)，分析了該管理模式下大氣污染治理存在的問(wèn)題，并以網(wǎng)絡(luò)治理為理論基礎(chǔ)對(duì)跨區(qū)域合作治理模式進(jìn)行了探索性思考。提出建立協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，用于協(xié)調(diào)中央政府和地方政府、地方政府之間、政府與企業(yè)三對(duì)關(guān)系。影響三對(duì)關(guān)系的主要因素和結(jié)果、屬地管理模式及其缺陷，以及本文提倡的區(qū)域合作治理模式之間的關(guān)系可以通過(guò)下圖予以簡(jiǎn)單梳理(參見(jiàn)圖7)。 　　目前，我國(guó)解決區(qū)域公共問(wèn)題仍采取以政府為單一治理主體的管制型模式。隨著新區(qū)域主義興起，改善官僚制影響下的區(qū)域封閉性、政府中心性以及管制型的區(qū)域治理模式，倡導(dǎo)區(qū)域各組織的對(duì)話(huà)、溝通、學(xué)習(xí)、理解過(guò)程及其擔(dān)負(fù)的倫理責(zé)任更為迫切。區(qū)域大氣污染的解決與治理，要求參與主體的多元化、治理手段的多樣化和創(chuàng)新性。

　　雖然政府單一治理，我國(guó)大氣污染治理依然存在碎片化的現(xiàn)象�；�于此，需要需進(jìn)一步解決的問(wèn)題有：一是擺脫社會(huì)主義發(fā)展初級(jí)階段常走的“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)”以及“先污染、后治理”的短視發(fā)展之路，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，走可持續(xù)發(fā)展之路;二是在政府、企業(yè)關(guān)系方面，處理好地方政府間圍繞“政治晉升”而展開(kāi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)及由此帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染問(wèn)題;三是在制度設(shè)計(jì)和立法方面，將區(qū)域大氣污染合作治理納入法律框架，并保證其長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，同時(shí)完善相關(guān)頂層制度設(shè)計(jì)，使大氣污染的區(qū)域合作治理能夠“落地”，確保大氣污染治理的成功。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　①北京市環(huán)保局，北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃。

　　②2012年《北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)年鑒》。

　　③中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境保護(hù)部關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告[Z].2013年第14號(hào)。

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