論經(jīng)濟法與經(jīng)濟規(guī)劃的契合性
[摘要]經(jīng)濟規(guī)劃是國家調節(jié)經(jīng)濟的重要方式，是“國家計劃—經(jīng)濟政策—調節(jié)手段”宏觀調控體系的核心環(huán)節(jié)，為規(guī)制和保障經(jīng)濟規(guī)劃實施制定的法律是經(jīng)濟法的重要組成部分。“十三五規(guī)劃”是2016-2020年期間我國國家戰(zhàn)略意圖的體現(xiàn)，其在指導思想、內容、實施保障等三個方面充分體現(xiàn)了經(jīng)濟規(guī)劃與經(jīng)濟法的契合性:經(jīng)濟規(guī)劃的指導思想與經(jīng)濟法的價值理念高度一致，經(jīng)濟規(guī)劃的內容與經(jīng)濟法的內容互有廣泛體現(xiàn)，經(jīng)濟規(guī)劃的有效實施需要經(jīng)濟法提供保障。二者的契合性，揭示出經(jīng)濟規(guī)劃法治化是“十三五規(guī)劃”宏偉目標順利實現(xiàn)的必由之路。
[關鍵詞]經(jīng)濟法;經(jīng)濟規(guī)劃;契合性;法治化
經(jīng)濟規(guī)劃，是指以經(jīng)濟性內容為主，以完成一定的國家經(jīng)濟調節(jié)任務為目的，宏觀、長期、全面的發(fā)展計劃①。在以“國家計劃—經(jīng)濟政策—調節(jié)手段”為軸線的宏觀調控體系中，計劃處于中心環(huán)節(jié)。為規(guī)制和保障國家對經(jīng)濟的引導調控，需要制定宏觀調控法，這既是組成經(jīng)濟法的重要部分，也是使經(jīng)濟法“國家調節(jié)”本質屬性得以體現(xiàn)的重要部分，而基于計劃在宏觀調控體系中的“龍頭”地位，計劃關系勢必要受到經(jīng)濟法的調整，經(jīng)濟規(guī)劃的實施需要經(jīng)濟法予以保障，可見經(jīng)濟法與經(jīng)濟規(guī)劃具有天然的契合性。筆者從價值理念、內容以及實施保障等三個方面闡述經(jīng)濟法與經(jīng)濟規(guī)劃的契合性，揭示經(jīng)濟規(guī)劃法治化的理論依據(jù)與現(xiàn)實要求。
一、經(jīng)濟規(guī)劃的指導思想與經(jīng)濟法的價值理念高度一致
“十三五”規(guī)劃在開篇第二章“指導思想”中即提出，為確保如期全面建成小康社會，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奠定更加堅實的基礎，必須遵循以下原則:堅持人民主體地位，堅持科學發(fā)展，堅持深化改革，堅持依法治國，堅持統(tǒng)籌國內國際兩個大局，堅持黨的領導。同時提到，“堅持人民主體地位”應當以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益為發(fā)展的根本目的，“堅持科學發(fā)展”則要以實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展為目標。可見，作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，體現(xiàn)了國家經(jīng)濟調節(jié)方式的全局觀、整體觀，且作為未來五年政府層面實施的公共政策，在體現(xiàn)效率的同時，更多體現(xiàn)的是實質公平，也更傾向于對社會整體利益的重視和保護。
經(jīng)濟法作為一個獨立的部門法，比較于其他部門法，其價值具有特殊性，主要體現(xiàn)為社會公平和社會總體效率。
經(jīng)濟法價值中的公平，強調的是社會總體的經(jīng)濟公平�？疾旖�(jīng)濟法產(chǎn)生的最初社會根源，市場機制雖能夠最大限度地激勵社會成員創(chuàng)造大量的社會財富，但卻無法自動實現(xiàn)社會財富的公平合理分配。由此，放任市場自發(fā)作用，市場機制缺陷引發(fā)大量社會不公平問題，這個問題市場自身無法解決，社會只能呼吁國家出面調解，借助政府的調節(jié)機制，使其通過資源的合理配置促進社會公平，并需要制定經(jīng)濟法規(guī)制和保障國家調節(jié)權�？梢姡�(jīng)濟法就起源于對公平價值的追求，公平才是經(jīng)濟法的價值首選[1](P180)。
經(jīng)濟法價值中的效率，主要是指社會總體效率和長遠效率。社會總體效率體現(xiàn)為全社會經(jīng)濟效益的提高，以提供公共產(chǎn)品，充實社會福利，從而最大限度地提高人民的整體生活水平。經(jīng)濟法追求長遠效率，體現(xiàn)在重視經(jīng)濟長期的可持續(xù)的發(fā)展，而不只是局限于眼前的利益。經(jīng)濟法所追求的經(jīng)濟效率“不僅指經(jīng)濟量的增長，也應重視經(jīng)濟質的提高，經(jīng)濟的質不局限于經(jīng)濟性指標，還包括對環(huán)境、社會公平正義和人的思想精神等方面的影響”。而且經(jīng)濟法的效率價值本質上與社會公平價值是有機統(tǒng)一的，“既然是講社會總體效率，而不是只強調個體和局部效率，這其中就包含(社會)公平之義”[2](P60-61)。
“十三五”規(guī)劃將維護社會公平正義、實現(xiàn)經(jīng)濟更加公平的發(fā)展、促進人的全面發(fā)展作為指導思想，與經(jīng)濟法所固有的社會公平價值以及總體效率價值具有高度的契合性。經(jīng)濟規(guī)劃以堅持人民主體地位為基本原則，并按照全面建成小康社會的目標要求，以“人民生活水平和質量普遍提高”“生態(tài)環(huán)境質量總體改善”“發(fā)展協(xié)調性明顯增強”為主要目標，也體現(xiàn)了經(jīng)濟法維護社會總體效率、實現(xiàn)社會公平的價值理念。二者共同的價值目標和理念，決定了我們要遵循經(jīng)濟法律規(guī)范經(jīng)濟規(guī)劃，反過來再促進經(jīng)濟法的完善和發(fā)展。
二、經(jīng)濟法與經(jīng)濟規(guī)劃在內容上互有廣泛體現(xiàn)
(一)經(jīng)濟法三個方面的內容在經(jīng)濟規(guī)劃當中均有體現(xiàn)
根據(jù)“三三三”理論，針對市場機制存在的三種缺陷，國家調節(jié)經(jīng)濟分別采取市場規(guī)制、國家直接參與投資經(jīng)營和對社會經(jīng)濟引導調控等三種基本方式，在以上調節(jié)活動中分別發(fā)生國家對市場規(guī)制關系、國家投資經(jīng)營關系、宏觀引導調控關系，依據(jù)上述調整對象的不同，經(jīng)濟法包括市場規(guī)制法、國家投資經(jīng)營法、宏觀調控法等三個方面的法律，這三個方面的內容在“十三五”規(guī)劃中均有不同程度的體現(xiàn):
1.在市場規(guī)制法方面。
“十三五”規(guī)劃第十三章“健全現(xiàn)代市場體系”，提出健全競爭政策，完善市場競爭規(guī)則，實施公平競爭審查制度，放寬市場準入，健全市場退出機制，健全統(tǒng)一規(guī)范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法體系，體現(xiàn)了國家以市場規(guī)制的方式對經(jīng)濟的調節(jié)。以上規(guī)則和制度上升到經(jīng)濟法層面，分別規(guī)定在反壟斷法、反不正當競爭法、其他不公平交易規(guī)制法及配套規(guī)范中。2017年11月對《反不正當競爭法》的修訂，即為“十三五規(guī)劃”執(zhí)行的成果體現(xiàn)。
2.在國家投資經(jīng)營法方面。
“十三五”規(guī)劃第十一章“堅持和完善基本經(jīng)濟制度”，規(guī)定大力推進國有企業(yè)改革，加快國有企業(yè)公司制股份制改革;規(guī)定完善各類國有資產(chǎn)管理體制;建立國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管權力清單和責任清單，穩(wěn)步推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算管理制;規(guī)定積極穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟;等等。以上內容，均是規(guī)定國家直接參與投資經(jīng)營活動的國家調節(jié)方式。同時，關于國家直接投資經(jīng)營法，“十三五”規(guī)劃還提出“加快政府投資立法”的立法規(guī)劃。
3.在宏觀調控法方面。
“十三五”規(guī)劃廣泛地體現(xiàn)了國家以宏觀調控方式調節(jié)經(jīng)濟的內容，包括推進價格形成機制改革、加快財稅體制改革、加快金融體制改革，創(chuàng)新和完善宏觀調控，完善以財政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費政策、價格政策協(xié)調配合的政策體系，增強財政貨幣政策協(xié)調性，改進調控方式和豐富政策工具，完善政策制定和決策機制等。同時，“十三五”規(guī)劃還重點提到了“加快推進宏觀調控立法工作”“推進房地產(chǎn)稅立法”等經(jīng)濟法立法規(guī)劃。
(二)經(jīng)濟規(guī)劃的內容通過經(jīng)濟法的形式也有所體現(xiàn)
宏觀調控作為國家調節(jié)社會經(jīng)濟的主要方式之一，為了更好地實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)劃中的目標任務，經(jīng)濟規(guī)劃往往通過轉化為經(jīng)濟法以保證自己貫徹執(zhí)行。根據(jù)經(jīng)濟規(guī)劃、經(jīng)濟政策和具體調節(jié)手段之間的關系，經(jīng)濟規(guī)劃往往通過以下三種方式轉化為經(jīng)濟法(主要是宏觀調控法):
1.在立法中直接規(guī)定了相關的經(jīng)濟規(guī)劃。在經(jīng)濟法立法中規(guī)定，并規(guī)劃編制以及實施的原則、程序、主體、管理體制等內容，如“十二五”規(guī)劃期間修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十三條，就明確規(guī)定了國家及區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的編制主體和程序。
2.制定有關經(jīng)濟政策的法律。日本及其他西方國家也有經(jīng)濟計劃，它們的經(jīng)濟計劃同其經(jīng)濟政策尤其是產(chǎn)業(yè)政策密切相關，通過各項經(jīng)濟政策分解實施計劃所確定的任務，又根據(jù)經(jīng)濟政策制定法律。我國商業(yè)銀行法、鐵路法、民用航空法、煙草專賣法等一系列有關產(chǎn)業(yè)的法律文件中，也都含有產(chǎn)業(yè)政策的內容，這些法律文件在一定程度上都打有我國某段時期經(jīng)濟規(guī)劃的“烙印”，并隨著經(jīng)濟規(guī)劃的變化而修改。這樣，規(guī)劃的目標任務通過經(jīng)濟政策并最終轉化為經(jīng)濟政策法。有學者提出，此類“政策法案”模式是熔鑄政策、法律各自優(yōu)勢，推進法治化進程的新路徑[3](P120)。既有政策的效率，又有法律的權威，這體現(xiàn)了經(jīng)濟規(guī)劃與經(jīng)濟法之間契合性所發(fā)揮的特殊優(yōu)勢。
3.制定有關具體調節(jié)手段的法律。
其調節(jié)法律一般都是以特定的經(jīng)濟政策或經(jīng)濟規(guī)劃為背景的。比如，2016年12月通過的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，就是以環(huán)境保護稅這一經(jīng)濟調節(jié)手段推進生態(tài)文明建設這一經(jīng)濟規(guī)劃目標的，這一點在該法第一條規(guī)定的立法宗旨中就有明確體現(xiàn)。
經(jīng)濟規(guī)劃與經(jīng)濟法內容上的契合，還體現(xiàn)在“經(jīng)濟規(guī)劃的內容有時能成為經(jīng)濟法的淵源，而經(jīng)濟法的發(fā)展又往往被納入經(jīng)濟規(guī)劃中”。二者的契合，表明“十三五”規(guī)劃既有符合經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實基礎，也有符合時代要求的理論依據(jù)。只有深刻理解二者之間的聯(lián)系，并能協(xié)調和利用二者之間的關系，使國家調控經(jīng)濟的手段按照法治原則和法治精神的要求運行，才能更好實現(xiàn)二者共同的目標。
三、經(jīng)濟規(guī)劃的有效實施需要經(jīng)濟法提供保障
經(jīng)濟規(guī)劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，為保障經(jīng)濟規(guī)劃正確、科學地制定和得到有效實施，發(fā)揮對社會經(jīng)濟的引導、促進作用，必須依賴經(jīng)濟法提供規(guī)制和保障，這是經(jīng)濟法產(chǎn)生的歷史邏輯，更是法治的必然要求。只有將經(jīng)濟規(guī)劃從編制、審議，到實施、調整，再到監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)均納入法治軌道，才能保證經(jīng)濟規(guī)劃目標的完成，還要執(zhí)行宏觀調控層面“法治政府”的承諾，經(jīng)濟法對經(jīng)濟規(guī)劃的保障就貫穿于上述整個過程。
(一)通過經(jīng)濟政策、調節(jié)手段的法律化保障經(jīng)濟規(guī)劃目標的實現(xiàn)
依前文所述“國家計劃—經(jīng)濟政策—調節(jié)手段”的規(guī)劃要素順序，經(jīng)濟規(guī)劃的目標可以通過轉化為經(jīng)濟政策、再根據(jù)經(jīng)濟政策制定法律來保障其實現(xiàn)。除了對經(jīng)濟政策、具體調節(jié)手段進行法律規(guī)范以外，還應當對宏觀調控的一般性問題如宏觀調控的主體資格、運行程序、權限劃分、法律責任等進行統(tǒng)一規(guī)制，以完善國家宏觀調控體制、增強國家宏觀調控的綜合協(xié)調性，推動經(jīng)濟規(guī)劃目標的最終實現(xiàn)。“十三五”規(guī)劃就專章規(guī)定“創(chuàng)新和完善宏觀調控”，提出改進調控方式和豐富政策工具、完善政策制定和決策機制的等宏觀調控目標，同時提出加快推進宏觀調控立法工作。如果制定《宏觀調控基本法》，將對經(jīng)濟規(guī)劃的實施提供重要保障和依據(jù)。
(二)通過規(guī)劃程序法完善經(jīng)濟規(guī)劃實施機制
經(jīng)濟規(guī)劃的實施，必須有相應的機制進行支持和約束，否則規(guī)劃就會流于形式、易被束之高閣。規(guī)劃要想落在“實處”，就需要為之尋找一條具有方向指引的道路———法治的途徑。這條法治途徑主要是指，依靠規(guī)劃程序法規(guī)范經(jīng)濟規(guī)劃的編制、審議、批準、監(jiān)督、評估、調整、修訂、法律責任等。由于規(guī)劃實體法主要通過規(guī)劃內容本身，以及經(jīng)濟政策、調節(jié)手段的法律化所體現(xiàn)，無須專門立法，以致有學者在狹義上將規(guī)劃法等同于規(guī)劃程序法，認為規(guī)劃法具有程序法屬性[4](P82-83)。
為避免出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃、紙上畫畫、墻上掛掛”的現(xiàn)象，提高規(guī)劃實施的有效性和約束力，必須加強對規(guī)劃實施過程中的監(jiān)測和評估，因為現(xiàn)實不斷變化，規(guī)劃的實施也不可能都按設想運轉，實施過程發(fā)生問題應及時發(fā)現(xiàn)、及時采取措施，在進行科學論證后也應修訂及調整，以確保規(guī)劃的實施不偏離目標、不缺乏管控。“十三五”規(guī)劃在最后一章“形成規(guī)劃實施合力”，就提出要完善規(guī)劃實施機制，提出要加強對規(guī)劃實施的組織、協(xié)調和督導，開展規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測和評估工作等要求，并規(guī)定了調整規(guī)劃的程序等內容�？梢�，經(jīng)濟規(guī)劃實施機制對于經(jīng)濟規(guī)劃目標實現(xiàn)的重要意義。
目前，我國沒有制定一部專門的計劃法或者規(guī)劃法對規(guī)劃程序進行系統(tǒng)的規(guī)定，現(xiàn)僅有國務院頒布的《國務院關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》，對此僅有粗略規(guī)定，但該意見具有臨時的性質，未對實施機制進行全面程序性規(guī)定，效力位階也不夠，更沒有構建經(jīng)濟規(guī)劃法律救濟途徑和明確法律責任規(guī)定，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要性完全不相匹配。因此仍有必要制定專門的規(guī)劃法以保障規(guī)劃的有效實施。對此，“十三五”規(guī)劃也提出該目標要求，專門要求“加快出臺發(fā)展規(guī)劃法”。
(三)通過政府投資法、財政法為規(guī)劃實施提供財力保障
規(guī)劃的實施離不開政府投資和財政預算的支持，“十三五”規(guī)劃提出要加強財政預算與規(guī)劃實施的銜接協(xié)調，一方面，需要明晰各級政府的支付責任，而且責任應落實到具體規(guī)劃目標中;另一方面，應依據(jù)規(guī)劃提出的目標任務以及政府財力狀況，合理安排支出規(guī)模和結構。同時應加快政府投資立法，規(guī)范政府投資行為，加強政府投資的計劃管理，促進政府科學決策，使政府投資保障經(jīng)濟規(guī)劃實施有法可依。有政府投資法、財政法等經(jīng)濟立法為“十三五”規(guī)劃提供不竭動力，“十三五”規(guī)劃才能順利前行。
四、結語
“十三五”規(guī)劃充分體現(xiàn)了經(jīng)濟規(guī)劃與經(jīng)濟法的緊密契合，只有正確認識經(jīng)濟法與經(jīng)濟規(guī)劃的契合性關系，利用二者各自優(yōu)勢，妥善處理政府與市場的關系，走經(jīng)濟規(guī)劃法治化的道路，用法治為“十三五”規(guī)劃目標的實現(xiàn)保駕護航，才能真正實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展。
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