榆林市旅游精準扶貧研究
摘要:我國扶貧開發(fā)工作已進入攻堅拔寨的沖刺期。旅游扶貧作為精準扶貧工作開展的重要領域已在實踐中得到認可。以榆林市貧困人口為研究對象，以旅游扶貧為嵌入點，以精準扶貧為研究視角，在對榆林市旅游精準扶貧進行可行性分析的基礎上，構建旅游扶貧精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核“四位一體”的旅游精準扶貧體系，為新時期旅游精準扶貧工作的開展提供理論參考和實踐建議。
關鍵詞:旅游;精準扶貧;旅游扶貧;榆林
旅游扶貧作為一種貧困地區(qū)脫貧致富的方式，是我國在20世紀80年代中期在旅游發(fā)展實踐中提出的。近30年來，這一方式使一些貧困地區(qū)通過發(fā)展旅游業(yè)走上脫貧致富的道路，產生了積極的社會影響，旅游扶貧已成為我國反貧困的重要方式和手段之一。2013年11月3日習近平在湖南湘西土家族苗族自治州調研扶貧攻堅時指出“扶貧要實事求是，因地制宜;要分類指導，把工作做細，精準扶貧”，首次提出精準扶貧的概念。2014年李克強政府工作報告中提出要創(chuàng)新扶貧模式，實施精準扶貧。
旅游精準扶貧是國家“精準扶貧”思想在旅游業(yè)的實踐，是謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作的重要一環(huán)，是確保全國7000多萬貧困人口到2020年如期脫貧的重要助推。扶貧工作的最終目標是脫貧致富，旅游精準扶貧的最終目標是“促進目的地旅游業(yè)的發(fā)展”、“促使旅游目的地居民脫貧致富”。
本文以榆林市貧困人口為研究對象，以旅游扶貧為嵌入點，以精準扶貧為研究視角，對榆林市貧困現(xiàn)狀、旅游發(fā)展情況、旅游精準扶貧現(xiàn)狀進行調查分析，探索旅游作為榆林市精準扶貧的有效途徑，實現(xiàn)“扶真貧”，并為旅游資源特色鮮明的其他地區(qū)的“真扶貧”提供參考。
1榆林市旅游精準扶貧可行性分析
1.1研究區(qū)概況
榆林市位于陜西省北部，地處陜甘寧蒙晉五省(區(qū))交界接壤地帶。黃河從東界南下，長城橫貫東西。地貌大體以長城為界，北部為風沙草灘區(qū)，占總面積的42%，南部為黃土丘陵溝壑區(qū)，占總面積的58%�？偯娣e43578平方公里，全市總人口337萬，其中農業(yè)人口286.5萬，占85%。全市轄榆陽、神木、府谷、定邊、靖邊、橫山、佳縣、米脂、吳堡、綏德、清澗、子洲共2區(qū)9縣1個縣級市，222個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5625個行政村。市政府所在地榆林城1986年被國務院命名為歷史文化名城。榆林市能源礦產資源豐富，成為主要經濟支柱。
榆林市是著名的革命老區(qū)，也是集中連片貧困地區(qū)。截止2015年底全市剩余建檔立卡貧困人口251654人，貧困發(fā)生率8.75%，貧困村671個，貧困發(fā)生率超過10%的區(qū)縣由高到低依次是綏德、佳縣、子洲、米脂、清澗、吳堡。這六個縣位于國家呂梁山連片特困片區(qū)縣，也是國家扶貧開發(fā)重點縣區(qū)，地處南部黃土溝壑區(qū)，從事傳統(tǒng)農業(yè)活動，農村經濟以農業(yè)種植為主，經濟發(fā)展薄弱，旅游開發(fā)力度小、獲益低，居民生活水平普遍比較低。
1.2榆林市旅游精準扶貧可行性分析
第一，區(qū)位優(yōu)勢明顯。榆林市旅游開發(fā)區(qū)位優(yōu)勢明顯。具體表現(xiàn)在:其一，地理和經濟區(qū)位優(yōu)勢明顯。榆林市地處陜甘寧蒙晉五省(區(qū))交界接壤地帶，是青島―太原―中衛(wèi)―河西走廊―烏魯木齊新亞歐大陸橋中腰，居于西部大開發(fā)、陜甘寧革命老區(qū)、呼包銀榆重點經濟區(qū)的核心區(qū)域，是國家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)群和青銀聯(lián)系大通道上的重要節(jié)點城市，承東啟西，連接南北，地理和經濟區(qū)位極為重要，具有建設陜甘寧蒙晉接壤區(qū)區(qū)域中心城市和綜合交通樞紐的基礎和條件;其二，交通區(qū)位顯著。榆林市目前已形成以公路、鐵路、航空為主的“三位一體”化發(fā)展格局。高速公路總里程及人均里程均居全省第一，縣鄉(xiāng)村柏油路全部連通，已形成連接西安、太原、呼和浩特、蘭州、銀川、北京等周邊大城市的“一日交通圈”和市縣“6小時往返”交通圈;鐵路形成了以太中銀、包西鐵路為主動脈的鐵路大框架。榆陽機場已成為西部最繁忙的支線機場和陜西第二大航空港。
第二，國家政策利好支持。十八大報告中指出，到2020年我國將全面建成小康社會，農村貧困人口全部脫貧，勝利實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。同時“大力推進鄉(xiāng)村旅游扶貧”，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，努力打好“精準脫貧攻堅戰(zhàn)”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。陜西省陸續(xù)出臺《陜西省旅游扶貧實施方案》、《陜西省“十三五”旅游扶貧行動計劃》，積極推進旅游扶貧工作。榆林市積極落實中省市旅游扶貧政策，出臺《關于打好脫貧攻堅戰(zhàn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，全力推動一二三產業(yè)融合發(fā)展，實施休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。截止2018年，榆林市已有93個村躋身全國鄉(xiāng)村旅游扶貧重點村，以“旅游+扶貧”的模式積極助力榆林市精準扶貧工作的開展。
第三，旅游資源優(yōu)勢突出。榆林市自然地理區(qū)位獨特，造就了區(qū)內特色鮮明的自然旅游資源和人文旅游資源。榆林市地處于風沙草灘區(qū)和黃土丘陵溝壑區(qū)過渡地帶，大漠、碧水、草地的塞外風光，黃土、高山、窯洞陜北風情、古城、長街、四合院的榆林老城在這里完美融合，長城從這里蜿蜒而過，黃河在這里咆哮而泄。豐富的旅游資源形成良好的資源組合度，尤其是大部分貧困區(qū)域，生態(tài)環(huán)境良好，地勢依山傍水、文化古樸濃郁，為旅游資源開發(fā)提供了良好的基礎條件。
第四，旅游市場潛力較大。榆林市鄉(xiāng)村旅游發(fā)展具有較大的發(fā)展?jié)摿�。核心市場內居民旅游消費意愿強，消費能力高。我國城市居民旅游和休閑目的地的80%集中在距城市500公里以內的范圍。榆林市500公里范圍內容的主要客源地包括榆林、鄂爾多斯等。這些區(qū)域經濟基礎較好，生活水平高，旅游出行意愿強、旅游消費能力高，擁有自駕車比例高。
第五，農戶脫貧愿望強烈。貧困人口是旅游精準扶貧工作中的主體。也是旅游扶貧工作開展的重要組成部分。通過前期調查走訪，調查對象中近八成的貧困戶對通過旅游脫貧表達出較強的參與愿望。人民對美好生活的向往成為新時代主要奮斗目標，也是榆林旅游扶貧工作開展的強大動力。大部分調研對象對于村內/區(qū)內優(yōu)勢旅游資源有一定認識，但是對如何進行旅游開發(fā)等存在認識盲區(qū)。這就需要在旅游精準扶貧開發(fā)工作中，加強培訓和宣傳工作。
2榆林市旅游精準扶貧實施體系
從榆林市旅游扶貧的基本情況出發(fā)，認真落實精準扶貧的“四項機制”，構建旅游扶貧精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的精準扶貧實施體系。以精準識別為前提，以精準幫扶為核心，以精準管理為關鍵，以精準考核為保障[1]，四個環(huán)節(jié)共同作用，助力榆林旅游精準扶貧工作的開展。
2.1旅游扶貧精準識別
旅游扶貧精準識別是整個精準扶貧體系的前提，是落實“扶真貧”的重要環(huán)節(jié)。旅游扶貧精準識別工作是做好“兩個體現(xiàn)”，即體現(xiàn)專業(yè)性、體現(xiàn)針對性。杜絕識別簡單化與人情化，及早建立第三方社會組織參與識別。根據旅游精準扶貧的主要環(huán)節(jié)“旅游開發(fā)”和“扶貧”將旅游精準扶貧識別體系從“旅游開發(fā)區(qū)域識別”[2]和“旅游扶貧人口識別”兩個層面進行。
第一，旅游開發(fā)區(qū)域識別。按照精準識別的基本原則“縣為單位、規(guī)�？刂�、分級負責、精準識別、動態(tài)管理”[2]，由縣級主管單位(如縣扶貧辦和旅游局)牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級單位配合，進行區(qū)內旅游資源普查工作，初步確立“旅游資源開發(fā)潛力區(qū)”;聘請旅游資源開發(fā)專家學者，對“旅游開發(fā)潛力區(qū)”進行重點調研，綜合考慮旅游資源賦存、項目開發(fā)難度、市場等情況后，確定“旅游預開發(fā)區(qū)”;市級主管單位根據各區(qū)縣所報“旅游預開發(fā)區(qū)”，進行綜合研究，通盤考慮市內旅游規(guī)劃情況、縣域間差異化競爭等，對“旅游預開發(fā)區(qū)”進行最終審核，確立“旅游開發(fā)重點區(qū)”。具體流程如圖1所示。
第二，旅游開發(fā)參與人員識別。旅游開發(fā)參與人員的識別可分村落識別和人員識別兩部分。第一部分，旅游扶貧村落識別。根據確立的“旅游開發(fā)重點區(qū)”的范圍，識別區(qū)內所屬行政村，確立“旅游開發(fā)區(qū)覆蓋村落信息表”。第二部分，旅游扶貧人員識別。首先，對涉及村落全部“建檔立卡”戶進行普查，編制“旅游開發(fā)區(qū)內建檔立卡戶信息普查表”，信息表需包含家庭情況調查、勞動力調查、家庭特長調查、房屋院落調查等，其次，根據普查表信息，確定每戶基本優(yōu)勢，包括:家庭特長優(yōu)勢，包括傳統(tǒng)手工藝生產工藝，如石雕、空心掛面制作、柳編等;房屋院落優(yōu)勢，包括院落空間(一般要大于100平方米)、房屋新舊度、院落景觀美化度;資產優(yōu)勢，可供旅游開發(fā)利用的農田、魚塘、臨街商鋪等;勞動力優(yōu)勢，年齡上學與否、健康程度、疾病情況、勞動能力等。無相關特長的家庭即為享受農村低保家庭。第三步，根據家庭優(yōu)勢，結合個人意愿[3]，即可完成旅游精準扶貧建檔立卡戶的識別工作。
2.2旅游扶貧精準幫扶
旅游扶貧精準幫扶是整個精準扶貧體系的核心，直接關系到涉及人口能否真正脫貧，是落實“真扶貧”的重要體現(xiàn)。
第一，項目精準幫扶。項目設計要考慮長遠性和多樣化，需針對旅游精準扶貧戶“因戶施策”。通過進村入戶的信息普查，識別出可以進行旅游精準扶貧的貧困戶后，根據家庭優(yōu)勢，確立該家庭通過旅游脫貧而采取的具體項目，包括9種基本類型:A傳統(tǒng)手工藝制作，B旅游產品銷售，C旅游民俗表演，D導游服務，E經營農家樂，F(xiàn)出租院落土地等，G通過資產入股分紅，H通過勞動力雇傭，從事一般性旅游接待，I通過租賃店鋪農家樂等進行經營。詳見圖2。
第二，資金精準幫扶。通過貧困戶調查發(fā)現(xiàn)，大部分貧困村致貧的主要因素是資金和技術。鄉(xiāng)村旅游扶貧過程中，旅游景區(qū)景點的開發(fā)是其中關鍵因素，也是資金投入的重點環(huán)節(jié)。
據調查可知，當前精準扶貧的資金來源是國家專項扶貧資金，此外地方財政專項資金、農民合作社自籌資金、幫扶資金等也是鄉(xiāng)村旅游扶貧資金的重要來源。地方財政專項補助資金數(shù)額較大，覆蓋范圍大，其主要來源于國家、有關部門或者上級單位撥款;具有單獨核算，�？顚Ｓ玫幕咎卣鞯胤截斦䦟ｍ椦a助資金借鑒日本的“故鄉(xiāng)捐贈”政策[4]等，為資金精準幫扶助力。農民合作社自籌資金能夠將農民手中分散的資金集中起來進行項目建設，由于農民個人力量薄弱、資金量少，對于一些大投資的項目缺乏應對。此外，政府部門應出面與金融機構協(xié)調，制定專項資金幫扶政策[5]，為旅游精準扶貧項目提供信貸業(yè)務，從多角度、多途徑為旅游精準扶貧工作提供積極的經濟支持和政策支持。
第三，技能精準幫扶。技能是鄉(xiāng)村貧困的主要制約因素之一。通過調查走訪發(fā)現(xiàn)超過80%的貧困戶因為缺乏專業(yè)技能或者知識水平結構低導致貧困，前文中幫扶項目A、B、C、D、E、H、I均涉及到技能精準幫扶。對于這些貧困戶而言，扶貧資金是“魚”，而技能則是“漁”，是能細水長流的脫貧動力。技能缺乏一般分為兩種類型，其一是專業(yè)性技能缺乏，需要通過針對性較強的專業(yè)性培訓或者幫帶來彌補;其二是一般性知識缺乏，需要通過長期的學習來彌補，包括自我學習、接受教育等。技能培訓的組織方式有常規(guī)培訓、專業(yè)培訓、“傳幫帶”體系、對口支援等方式。常規(guī)培訓一般由社區(qū)、旅游企業(yè)、相關政府職能部門組織涉及范圍廣，目的在于提升居民培訓內容針對性較強的一般素養(yǎng);專業(yè)培訓一般由對旅游管理部門、旅游企業(yè)、高校等部門組織;傳統(tǒng)的“傳幫帶”體系一般具有較強的自發(fā)性和家族內部的延續(xù)性。要充分借鑒傳統(tǒng)體系的優(yōu)勢，融入科學的學習理念，打造全新的“傳幫帶”體系，進行專業(yè)技能的推廣和復制。對口支援一般由政府、企業(yè)、專業(yè)協(xié)會等牽頭進行，通過“技術下鄉(xiāng)”的模式，將貧困戶急需的技能直接送到家門口。
第四，旅游營銷精準幫扶。旅游營銷是連接旅游產品和潛在游客之間的紐帶，實現(xiàn)旅游脫貧致富的終端環(huán)節(jié)。旅游營銷精準幫扶過程中，一方面要繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)旅游營銷模式的優(yōu)勢，積極進行景區(qū)宣傳。另一方面政府企業(yè)應積極推進旅游扶貧的力度，將區(qū)域聯(lián)動、政府推薦、旅游線路整合、關聯(lián)營銷等模式納入營銷體系中，實現(xiàn)“送顧客到景區(qū)”的營銷目的。
2.3旅游扶貧精準管理
精準管理是精準扶貧體系的關鍵，旅游扶貧精準管理一般包括貧困戶信息精準管理、陽光操作精準管理、扶貧事權精準管理三個方面。
第一，貧困戶信息精準管理。這是精準管理的基本要求。通過旅游扶貧精準識別過程中的“旅游開發(fā)區(qū)域識別”和“旅游開發(fā)參與人員識別”工作，確立旅游扶貧精準對象。根據前期調查走訪所獲取的“旅游開發(fā)區(qū)內建檔立卡戶信息普查表”，進行貧困人口的旅游扶貧信息完善工作，確保“一人一檔”、實時跟進、脫貧退出機制，實施動態(tài)管理機制。
第二，陽光操作精準管理。陽光操作即將精準扶貧全過程環(huán)節(jié)放在公開透明的環(huán)境中執(zhí)行。讓群眾從貧困戶識別、項目幫扶、資金幫扶、技能幫扶、旅游營銷幫扶、精準考核的具體環(huán)節(jié)中真正了解旅游精準扶貧的目的和意義，確保扶貧效果。同時要建立配套的監(jiān)管體系、開通“貧困戶意見直通車”，讓監(jiān)督部門和群眾的意見能夠真實的反映出來。
第三，扶貧事權精準管理。建立扶貧事權的精準管理體系。由榆林市扶貧辦牽頭，下級對口單位配合，縷清在扶貧過程中各級單位、各部門、各幫扶人員的基本職權。例如，在扶貧專項資金管理中，要明確各級管理、使用、監(jiān)督人員的責權，確保“資金來源清晰、資金使用清晰、資金去處清晰、資金監(jiān)管清晰”，讓有限的扶貧資金真正發(fā)揮作用，實現(xiàn)“扶真貧”和“真扶貧”的目標。
2.4旅游扶貧精準考核
旅游扶貧精準考核是精準扶貧體系的重要保障。旅游扶貧精準考核的實施要從三項的指標來評判。第一，看扶貧對象是否脫貧，主要從貧困戶的收入情況、房屋居住情況、就業(yè)情況等來考核;第二，看幫扶人/部門的幫扶計劃是否落實，幫扶目標是否實現(xiàn)，進行幫扶人/部門的業(yè)績考核;第三，看各級單位重要扶貧項目是否完成、貧困人口是否減少、扶貧資金是否落到實處，建立各級單位考核體系。將考核作為一項常規(guī)工作來實施，以精準考核促進干部履職，做到“專人負責、專項反饋、專業(yè)考核”，形成定量與定性相結合的彈性考核機制，并將考核結果與獎勵相結合，“以考核促學習、以考核促工作、以考核促效果”。充分發(fā)揮考核在推進精準扶貧工作中的積極作用，激發(fā)干部隊伍履職盡責、狠抓實干的工作作風，以精準考核助力精準扶貧，為實現(xiàn)整體脫貧、全面建成小康持續(xù)發(fā)力。
3結論
我國扶貧開發(fā)工作已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。脫貧攻堅成為中國全面建成小康社會的底線任務和標志性指標。“小康路上一個都不能掉隊”，“旅游+扶貧”的扶貧模式已經在實踐中得到認可，成為旅游資源賦存豐富地區(qū)脫貧致富的有效途徑之一。本文立足榆林市貧困人口現(xiàn)狀及旅游扶貧開發(fā)優(yōu)勢，構建了“旅游扶貧精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核”的旅游扶貧體系，以“精準”的要求，落實旅游開發(fā)區(qū)域識別、旅游開發(fā)參與人員識別、旅游項目幫扶、旅游資金幫扶、旅游技能幫扶、旅游市場幫扶、貧困戶信息管理、陽光操作慣例、扶貧事權管理、考核管理等方面的工作，將旅游扶貧工作做到實處，為榆林市精準扶貧工作提供借鑒模式，為旅游扶貧開發(fā)區(qū)居民帶來良好的經濟效益、社會效益、文化效益和生態(tài)效益。
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