由于我國1996年實(shí)施的《旅行社管理?xiàng)l例》已明顯不能適應(yīng)新形勢下旅游業(yè)的發(fā)展要求，新《旅行社條例》在原《旅行社管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重新修訂，并于2009年5月1日正式實(shí)施�！堵眯猩鐥l例》對進(jìn)一步規(guī)范旅行社的經(jīng)營行為，整頓旅游市場秩序，保護(hù)旅游者合法利益，提供了有力的法律依據(jù)�？梢哉f，《旅行社條例》的實(shí)施，對促進(jìn)我國旅游業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

　　摘要：《旅行社條例》自2009年5月1日實(shí)施以來對促進(jìn)我國旅游業(yè)健康、有序發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過問卷和訪談的方式，主要對《旅行社條例》實(shí)施以來對湖南旅行社業(yè)、旅游者、旅游行政管理三個(gè)層面的實(shí)際影響進(jìn)行了調(diào)查分析，并對《旅行社條例》實(shí)施中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了初步探討。

　　關(guān)鍵詞：旅行社條例,旅游業(yè),湖南,影響

　　湖南旅游業(yè)在《旅行社條例》實(shí)施后的近三年間實(shí)現(xiàn)了跨越式增長，2010年到2012年，湖南省旅游總收入分別達(dá)到1425.8億元、1782億元、2234億元，在2009年突破千億的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)三年翻番。[1]《旅行社條例》的實(shí)施對湖南旅游業(yè)到底產(chǎn)生了怎樣的影響呢？本文分別對湖南旅行社從業(yè)人員、旅游行政管理人員（主要為旅游行業(yè)管理人員）和本地參團(tuán)游客進(jìn)行了問卷調(diào)查和訪談，于2013年4～6月間共發(fā)放1000份調(diào)查問卷，回收有效答卷962份，通過數(shù)據(jù)分析，以期了解《旅行社條例》在湖南的執(zhí)行情況及對湖南旅游業(yè)的影響。

　　調(diào)查表明：知道《旅行社條例》的被調(diào)查者中有94.5%認(rèn)為《旅行社條例》對湖南省旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用，但只有18.3%的被調(diào)查者認(rèn)為《旅行社條例》對促進(jìn)湖南省旅游業(yè)的發(fā)展效果明顯。

　　一、《旅行社條例》在湖南的執(zhí)行情況

　　在對《旅行社條例》的熟知程度方面。調(diào)查表明：湖南旅行社從業(yè)人員中有95.8%聽說過，其中對其內(nèi)容有所了解和基本了解的僅占66.7%；在了解和學(xué)習(xí)途徑方面，單位組織學(xué)習(xí)和行業(yè)協(xié)會(huì)組織學(xué)習(xí)的占47.6%，自學(xué)的占33.3%。在湖南本地參團(tuán)游客中聽說過的只有7.8%，其了解途徑主要是網(wǎng)絡(luò)和電視。在旅行社遵照執(zhí)行《旅行社條例》相關(guān)內(nèi)容方面，認(rèn)為部分和基本執(zhí)行了的占78.9%，認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行了的僅占6.7%。

　　二、《旅行社條例》的實(shí)施對湖南旅游業(yè)的影響情況

　　（一）《旅行社條例》的實(shí)施降低了旅行社準(zhǔn)入門檻，加劇了旅行社行業(yè)競爭

　　《旅行社條例》降低了旅行社行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，為異地設(shè)立分社松綁，并放寬了外資進(jìn)入旅行社業(yè)的條件。在旅行社設(shè)立條件方面的轉(zhuǎn)變：一是降低了注冊資本要求，由此前的國際社150萬、國內(nèi)社30萬元，統(tǒng)一為注冊資本不得低于三十萬元；二是質(zhì)量保證金由之前的國際社入境業(yè)務(wù)60萬、出境業(yè)務(wù)100萬、國內(nèi)業(yè)務(wù)10萬，變?yōu)槿刖硺I(yè)務(wù)、國內(nèi)業(yè)務(wù)20萬、出境業(yè)務(wù)140萬；三是質(zhì)量保證金的繳納方式和條件放松，旅行社的資金周轉(zhuǎn)壓力降低，條例規(guī)定質(zhì)保金可以存入現(xiàn)金，也可以提供銀行擔(dān)保；四是設(shè)立條件的降低，新條例規(guī)定旅行社經(jīng)理資格證書不再是必要條件。[2]另外，《條例》取消了設(shè)立分社的地域限制，且設(shè)立分社的質(zhì)保金僅分別增加5萬（入境、國內(nèi)業(yè)務(wù)）、30萬（出境業(yè)務(wù)）。《條例》還賦予外資旅行社在注冊資本、質(zhì)保金、異地設(shè)立分社方面與國內(nèi)旅行社相同的待遇。

　　湖南旅行社總數(shù)自《條例》實(shí)施以來的變化為2010年681家、2011年713家、2012年678家。可以看出，新條例的實(shí)施在短期內(nèi)催生了一批新的旅行社，同時(shí)為湖南省有實(shí)力的旅行社異地?cái)U(kuò)張?zhí)峁┝税l(fā)展機(jī)遇，也方便了有實(shí)力的異地旅行社在湖南省設(shè)立分社，包括外資旅行社進(jìn)駐湖南。這也必將加劇湖南旅行社行業(yè)的競爭，因此2012年旅行社總數(shù)不升反大幅下降，一些旅行社被迫淘汰也在情理之中。在對湖南旅行社從業(yè)人員調(diào)查中，86.2%的被調(diào)查者明確表示感受到了新條例的實(shí)施加劇了旅行社間的競爭。

　�。ǘ�）《旅行社條例》的實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范了旅行社市場

　　《條例》對旅游合同的形式和內(nèi)容做了較為全面具體的規(guī)定，以細(xì)化合約，加強(qiáng)信息披露，填補(bǔ)了我國有關(guān)旅游合同缺乏專門法律規(guī)定的空白。針對我國旅行社市場中存在的欺騙和脅迫旅游者購物、擅自改變行程、私自轉(zhuǎn)團(tuán)、惡性低價(jià)競爭、無證經(jīng)營等違規(guī)行為，《條例》有了明確的處罰規(guī)定，并加大了處罰力度和廣度，進(jìn)一步規(guī)范了旅行社的經(jīng)營行為。

　　如針對旅行社零負(fù)團(tuán)費(fèi)運(yùn)作，低價(jià)惡性競爭擾亂市場秩序的嚴(yán)重現(xiàn)象，《旅行社條例》明確規(guī)定：旅行社不得以低于旅游成本的報(bào)價(jià)招徠旅游者；未經(jīng)旅游者同意，旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務(wù)；旅行社在與旅游者簽訂旅游合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對旅游合同的具體內(nèi)容做出真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的說明；對旅游合同解釋有爭議的，要做出有利于旅游者的解釋。[3]這些規(guī)定在一定程度上可以從源頭上遏制旅行社的低價(jià)運(yùn)作。調(diào)查顯示：有90.5%的旅行社從業(yè)人員認(rèn)為《旅行社條例》對旅行社的零負(fù)團(tuán)費(fèi)現(xiàn)象起到了一定遏制作用。

　�。ㄈ�）《旅行社條例》的實(shí)施正促使旅行社業(yè)重新洗牌

　　《條例》出臺(tái)后短期內(nèi)湖南出現(xiàn)了更多新旅行社，一些實(shí)力雄厚、競爭力強(qiáng)的大型旅行社也設(shè)立了更多的分社和門市部，整個(gè)旅游市場的競爭愈加激烈，旅行社正向連鎖經(jīng)營、集體化經(jīng)營方向發(fā)展。那些實(shí)力雄厚、創(chuàng)新能力強(qiáng)的旅行社會(huì)越做越大、越做越強(qiáng)；那些固步自封的中小旅行社正面臨更大的考驗(yàn)。比如目前實(shí)行連鎖門店經(jīng)營的寶中旅、旅游百事通等在湖南的市場份額在不斷的擴(kuò)大，對湖南旅行社行業(yè)市場產(chǎn)生了明顯的沖擊。寶中旅湖南分社于2010年成立，僅3年時(shí)間在湖南的門店已達(dá)二百多家，實(shí)現(xiàn)旅游收入2011年、2012年分別為1.2億和1.6億。旅行社朝著大的更大，小的更小，專業(yè)的更專業(yè)，向“批零”結(jié)合的垂直分工體系方向發(fā)展已成為趨勢。（四）《旅行社條例》的實(shí)施進(jìn)一步保護(hù)了旅游者的權(quán)益

　　《條例》進(jìn)一步規(guī)范旅行社經(jīng)營市場秩序，最終受益者還是游客。為保護(hù)游客的合法權(quán)益，《條例》加大了旅行社違法經(jīng)營行為的法律責(zé)任，規(guī)定對隨意改變合同約定行程的旅行社將處以10萬元至50萬元的罰款，直至吊銷旅行社經(jīng)營許可證。旅行社擅自更改線路，欺騙或脅迫購物，增加購物點(diǎn)等“潛規(guī)則”有了一定好轉(zhuǎn)，旅行社整體服務(wù)質(zhì)量有了一定提升。調(diào)查顯示：有73.2%的被調(diào)查者認(rèn)為《條例》促使旅行社提高了服務(wù)質(zhì)量；有66.7%的被調(diào)查者認(rèn)同《條例》對維護(hù)游客利益產(chǎn)生了較明顯的效果。

　�。ㄎ澹�《旅行社條例》的實(shí)施加大了旅游行政執(zhí)法的難度

　　《條例》增加了外匯、工商、商務(wù)、價(jià)格等行政管理部門對旅行社及其分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，明確了旅游行政管理部門與其他有關(guān)部門的職責(zé)，有利于旅游行政管理部門借助相關(guān)部門的力量，填補(bǔ)了旅游行政部門在行政執(zhí)法中的空白。但《條例》的實(shí)施對旅游行政管理部門的監(jiān)管是一個(gè)新的挑戰(zhàn)，雖《條例》對于各項(xiàng)違規(guī)行為的懲處問題進(jìn)行了更為細(xì)致的說明，但在實(shí)際操作層面上并沒有進(jìn)行明確說明。比如由于每家旅行社產(chǎn)品采購成本的差異性，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的界定就是個(gè)難題等。可以說《條例》確實(shí)對旅游行政管理部門的監(jiān)管提出了更高的要求。在對旅游局行業(yè)管理處工作人員的調(diào)查中，有65%的被調(diào)查者明確表示《條例》加大了旅游行政管理部門對旅行社的監(jiān)管難度。

　　三、《旅行社條例》實(shí)施中出現(xiàn)的問題分析

　　新《條例》實(shí)施以來，湖南旅行社業(yè)的規(guī)范經(jīng)營在一定程度上有了提升，但某些違規(guī)操作現(xiàn)象依然沒有從根本上得以改觀。據(jù)調(diào)查，被訪問的導(dǎo)游員中有41.7%確定其待遇保障在新《條例》實(shí)施前后無變化。尤其是張家界地區(qū)導(dǎo)游員無底薪、無出團(tuán)導(dǎo)游費(fèi)，甚至反倒給旅行社交人頭費(fèi)的現(xiàn)象依然較為普遍的存在；誘導(dǎo)、強(qiáng)制購物和增加景點(diǎn)，零負(fù)團(tuán)費(fèi)的團(tuán)隊(duì)操作行為依然時(shí)有發(fā)生等。

　　究其原因，對于新《條例》而言，主要有兩個(gè)方面的因素：一是《條例》自身存在的缺陷；二是執(zhí)行力不夠或者《條例》部分內(nèi)容操作有難度。

　　新《條例》對政府管理進(jìn)行了明確規(guī)范，但對政府責(zé)任則只用了“處分”一詞概括。如《條例》規(guī)定包括對于旅行社違法行為未及時(shí)處理、未及時(shí)公告監(jiān)督情況、未及時(shí)處理投訴、受賄、利用職權(quán)牟取暴利等情形政府部門應(yīng)當(dāng)受到處分。至于什么樣的處分、怎樣處分、如何操作均未明確。[4]可見《條例》有關(guān)政府的法律責(zé)任還不夠明晰，加之相關(guān)不同政府部門職能和利益的相互交叉使得旅游行政執(zhí)法的實(shí)際操作本身面臨很多的困難，從而導(dǎo)致有關(guān)部門在貫徹執(zhí)行《條例》和處理實(shí)際問題過程中存在遇到困難互相推諉、消極怠工，無所作為的現(xiàn)象。據(jù)了解，凡涉及到兩個(gè)以上政府行政主管部門處理的游客投訴，根據(jù)處理的時(shí)間規(guī)范一般需要1周以上的時(shí)間，有的需1個(gè)多月甚至更長，這對于到外地旅游的游客而言，花費(fèi)的時(shí)間成本、精力成本及經(jīng)濟(jì)成本相對于投訴所得的賠償是得不償失的，許多游客明知被侵權(quán)也只能無奈的選擇放棄投訴，息事寧人。因此，提高游客投訴的處理效率，明確規(guī)定相關(guān)部門未盡職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，加大對相關(guān)部門管理人員規(guī)范行使行政權(quán)力的監(jiān)督力度，提高對《條例》的執(zhí)行力，才能產(chǎn)生更強(qiáng)的法律效應(yīng)，從而使《條例》的實(shí)施進(jìn)一步保障和促進(jìn)湖南省旅游市場的規(guī)范、有序、健康發(fā)展。

　　2013年10月1日我國《旅游法》正式實(shí)施�！堵糜畏ā穼ⅰ堵眯猩鐥l例》這一旅游行業(yè)行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定上升到了法律層面予以了進(jìn)一步強(qiáng)化。但《旅游法》能否真正解決我國旅行社業(yè)目前存在的突出問題，筆者甚為擔(dān)憂，其中規(guī)范、有效的執(zhí)行力是關(guān)鍵。

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