交通運(yùn)輸論文投稿期刊推薦《黑龍江交通科技》主管單位：黑龍江省交通廳主辦單位：黑龍江省交通科學(xué)研究所;黑龍江省交通科技情報(bào)總站;黑龍江省公路學(xué)會(huì)。國內(nèi)刊號(hào)為：CN23-1207/U，國際刊號(hào)為：ISSN1008-3383。周期：月刊。
　　摘要：通過對(duì)美國1978年開始推行的航空公司放松管制政策進(jìn)行分析和概括，在漸進(jìn)決策模型的視角下分析中國民航運(yùn)輸放松管制政策，提出逐步引入競(jìng)爭(zhēng)體制，放松航空經(jīng)營(yíng)權(quán)束縛，以解決我國民航運(yùn)輸業(yè)改革過程中所遭遇的種種困境。

　　關(guān)鍵詞：漸進(jìn)決策,民航,放松管制,政策

　　一、美國民航運(yùn)輸放松管制公共政策

　　所謂政府管制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為實(shí)現(xiàn)某種公共政策目標(biāo)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范和制約，主要通過管制部門對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資及涉及環(huán)境、安全、生命、健康等行為的監(jiān)督和管理來實(shí)現(xiàn)。

　　1978年以前，美國的航空運(yùn)輸業(yè)受到政府的嚴(yán)格管制，航空運(yùn)輸企業(yè)的數(shù)量、經(jīng)營(yíng)范圍、航線的經(jīng)營(yíng)權(quán)利、運(yùn)營(yíng)飛機(jī)的座位數(shù)量、票價(jià)等都是由民航委員會(huì)(CAB)決定的。這種管理模式從30年代形成以來一直未有多大的變化。在航空運(yùn)輸業(yè)處于起步階段的30年代，這種過度保護(hù)的管理模式對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展是必要的。但幾十年來，航空技術(shù)的飛速發(fā)展，特別是大型噴氣客機(jī)的出現(xiàn)，使得航空運(yùn)輸日益成熟成來，已經(jīng)成為一種便捷、有效、安全的運(yùn)輸形式。尤其是70年代初以B747為代表的寬體客機(jī)的出現(xiàn)，使得航空公司的運(yùn)力迅速增長(zhǎng)，而運(yùn)輸量的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上運(yùn)力的增長(zhǎng)，而由于石油危機(jī)引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)衰退，更使這種運(yùn)力過剩的狀況愈發(fā)嚴(yán)重，航空公司陷入全局性的虧損和經(jīng)營(yíng)困難。主要的表現(xiàn)形式就是載運(yùn)率(LoadFactor)不斷下降，票價(jià)不斷上漲。這種矛盾意味著現(xiàn)有的管理體制存在嚴(yán)重的缺陷，社會(huì)各界對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)的管理體制提出激烈的批評(píng)，批評(píng)者認(rèn)為過度僵化的管理體制嚴(yán)重制約了航空公司的競(jìng)爭(zhēng)性和活力，使得許多航空公司陷入了嚴(yán)重的虧損。

　　在航空運(yùn)輸業(yè)放松管制的20年間，航空運(yùn)輸業(yè)取得了巨大的發(fā)展。大批新的航空公司進(jìn)入市場(chǎng)，原有的航空公司也在調(diào)整其航線和運(yùn)營(yíng)計(jì)劃，同時(shí)也有許多具有良好聲譽(yù)的航空公司由于不能適應(yīng)新形勢(shì)、采取適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)策略而不復(fù)存在了，如泛美、東方、貝內(nèi)夫等等。許多新的航線被開辟了，越來越多的城市享受到航空運(yùn)輸服務(wù)；票價(jià)作為一種有力的競(jìng)爭(zhēng)手段被廣泛地使用。原有的航空運(yùn)輸市場(chǎng)格局已發(fā)生很大的變化。1998年美國的航空客運(yùn)量達(dá)到近6億人次，比1978年增加一倍多；全國人口的50%在過去一年中曾乘飛機(jī)旅行過；美國航空公司的數(shù)量從放松管制前的二十多家增加到1998年的90多家；航空票價(jià)的平均水平在扣除了通貨膨脹的因素以后，20年中下降了約40%；客座率也比20年前大幅度提高，航空運(yùn)輸業(yè)的效率大大提高了。載運(yùn)率從1976-1978年的50%-55%上升到1996-1998年的66%-68%。同時(shí)美國航空運(yùn)輸業(yè)的放松管制增強(qiáng)了美國航空公司的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　二、中國民航運(yùn)輸放松管制公共政策的漸進(jìn)決策分析

　�。ㄒ唬�漸進(jìn)決策模型的基本內(nèi)涵

　　漸進(jìn)決策模型最初由美國著名的政治學(xué)家和政策科學(xué)家林德布魯姆于1959年發(fā)表的《“漸進(jìn)調(diào)試”的科學(xué)》中提出。所謂漸進(jìn)決策，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行修改，通過一連串小小的改變，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。在漸進(jìn)決策中，決策者只進(jìn)行邊際的決策，只考慮有限的政策方案與有效的行動(dòng)結(jié)果，只重視調(diào)試目標(biāo)、重新檢查資料，作連續(xù)不斷的補(bǔ)救性的分析評(píng)估與社會(huì)片段的分析。漸進(jìn)決策模型在分析以社會(huì)穩(wěn)定為前提的政策變遷時(shí)是十分有效的。從認(rèn)識(shí)論上講，它從歷史與現(xiàn)實(shí)的角度將決策的運(yùn)行看作是一個(gè)前后銜接不間斷的過程；從方法論上看，它注重量的積累，以量變達(dá)到質(zhì)變，主張通過不間斷的修正，達(dá)到最終改變政策之目的。它所主張的試錯(cuò)法、計(jì)算決策法、啟示決策法、突破瓶頸法等策略分析手段無疑對(duì)現(xiàn)實(shí)中的決策助益頗多。

　　（二）漸進(jìn)決策模型在民航放松管制政策過程中的應(yīng)用

　　1、任何一項(xiàng)決策必然要與時(shí)間、信息等因素相關(guān)，而決策的正確程度則直接受制于決策者對(duì)決策備選方案及后果信息的了解程度。因此決策者只能在對(duì)決策方案有一定了解的基礎(chǔ)上就開始決策，繼而邊決策邊執(zhí)行，以期完成整個(gè)決策過程。我國的民航管制具有一定特殊性，政策的變革必須以了解這一特殊性為基礎(chǔ)。我國的市場(chǎng)機(jī)制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過來的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民航業(yè)的一切活動(dòng)都由政府的行政命令安排，管制存在于民航系統(tǒng)的方方面面，而不僅僅是對(duì)市場(chǎng)失靈狀態(tài)的約束。如李曉鐘等認(rèn)為，我國管制不同于西方國家的成因并不是因?yàn)槭袌?chǎng)失靈，而是源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性和本能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重束縛了航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，使得在改革開放之前的近30年的時(shí)間里，航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了市場(chǎng)的需要。因此，中國的民航管制政策并沒有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變而自然轉(zhuǎn)變，必須有一個(gè)逐漸人為調(diào)整的過程。

　　2、漸進(jìn)模型認(rèn)為沉沒成本不允許決策者考慮所有的可供選擇的方案，特別是政策方案的任何激烈改變。因此現(xiàn)有政策對(duì)既有政策具有很強(qiáng)的路徑依賴。面對(duì)著無法忽視的龐大的人力或物力上的投入。決策過程天然的對(duì)存在根本性變革的政策方案產(chǎn)生了排斥。民航運(yùn)輸業(yè)既是資本密集型又屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入所需的資本金額巨大，技術(shù)尤其是安全性的技術(shù)要求很高。民航的資產(chǎn)專業(yè)性強(qiáng)，在目前我國還沒有明確的退出機(jī)制的情況下，沉沒成本非常高。近年來，民營(yíng)企業(yè)對(duì)民用航空領(lǐng)域投資熱情日益高漲，因此民航領(lǐng)域?qū)Ψ枪�資本開放勢(shì)在必然。國內(nèi)的奧凱、春秋、鷹聯(lián)、吉祥四家企業(yè)已經(jīng)成為國內(nèi)首批試水民用航空業(yè)的民營(yíng)公司，四家航空公司近期先后投入飛行。在現(xiàn)行體制下，我國民航的經(jīng)營(yíng)成本較高，飛機(jī)租賃、航材、航油、飛機(jī)起降費(fèi)用等剛性成本占總成本的80%，可控成本如人員費(fèi)用、辦公費(fèi)用等僅占20%。航空公司降低成本的空間十分有限。

　　3、漸進(jìn)決策模型是實(shí)現(xiàn)較少?zèng)_突的權(quán)宜之計(jì)。市場(chǎng)上買賣雙方總要相互討價(jià)還價(jià)，妥協(xié)的結(jié)果便是相互退讓，最終取得能使各方等同或超過最低限度滿足的“議價(jià)”。受到各方影響的政策制定過程，必定會(huì)使最終成型的政策方案成為協(xié)調(diào)各方利益的妥協(xié)物。例如，當(dāng)1997年中國民航總局放松價(jià)格管制，允許機(jī)票打折時(shí)，整個(gè)行業(yè)表現(xiàn)出無序的狀態(tài)，導(dǎo)致了全行業(yè)利潤(rùn)的下降，1998年甚至導(dǎo)致全行業(yè)虧損24.4億元。價(jià)格管制剛剛松動(dòng)，就導(dǎo)致全行業(yè)虧損。承擔(dān)民航國有資產(chǎn)保值、增值責(zé)任的民航總局不得不迅速采取緊急應(yīng)對(duì)措施。1999年1月，國家計(jì)委和民航總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國內(nèi)航線票價(jià)管理，制止低價(jià)競(jìng)銷行為的通知》，即“禁折令”。禁折令很快對(duì)改善整個(gè)民航業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)產(chǎn)生了重要作用。1999年國內(nèi)民航業(yè)盈利7.9個(gè)億，一舉扭轉(zhuǎn)了1998年的虧損局面，同比減虧37.7億元。但禁折令德實(shí)行使全國旅行社在1999年全年累計(jì)減少收入10億元；各航空公司也客流量銳減，只好紛紛采取各種變相打折的辦法爭(zhēng)奪市場(chǎng)；消費(fèi)者增加了交易成本，更加怨聲載道。面對(duì)重重壓力，民航總局意識(shí)到禁折令這種強(qiáng)行抬高價(jià)格的管制措施維持不了多久，于是很快出臺(tái)航線連營(yíng)措施。規(guī)定從2000年4月1日開始，國內(nèi)各主要航空公司在102條航線上采取聯(lián)營(yíng)措施，聯(lián)營(yíng)涉及了國內(nèi)25家航空公司。2001年3月，聯(lián)營(yíng)航線增至150余條，占到了全國民航航線總量的60%以上。航線聯(lián)營(yíng)使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度程度大大降低，是民航業(yè)市場(chǎng)化改革的倒退。而且，航線聯(lián)營(yíng)也不能有效杜絕犯規(guī)行為。因此，民航總局不得不在2001年分兩次宣布共有15條航線可以公開打折，最低可以達(dá)到5.5折。這一階段，進(jìn)入管制是先放松再嚴(yán)格，使民航業(yè)由完全壟斷過渡到壟斷競(jìng)爭(zhēng)。民航總局試圖放松價(jià)格管制以促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，但由于國有企業(yè)改革不到位，市場(chǎng)主體地位沒有確立，政企不分的弊病沒有根除，沒有建立相應(yīng)的退出機(jī)制，使得這一嘗試引發(fā)了惡性價(jià)格戰(zhàn)。民航總局不得已采取了違背市場(chǎng)取向的行政性措施以救市，在某種程度上，出現(xiàn)了市場(chǎng)化改革、規(guī)制放松的倒退。

　　三、評(píng)價(jià)與思索

　�。ㄒ唬┤焙�

　　1、漸進(jìn)決策模型始終強(qiáng)調(diào)緩慢式的沖突化解與步進(jìn)式的目標(biāo)達(dá)成。試圖用片段性的、修補(bǔ)性的手段來彌合社會(huì)共識(shí)與現(xiàn)實(shí)狀況之間的邊際差距。例如我國的民航法制建設(shè)不完備，規(guī)制行為帶有隨意性。雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了《民用航空法》（1995）、《民用機(jī)場(chǎng)管理暫行規(guī)定》（1986）、《國務(wù)院關(guān)于開辦民用航空運(yùn)輸企業(yè)審批權(quán)限的暫行規(guī)定》（1989）、《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》（2002）等法律、法規(guī)，但沒有形成航空業(yè)規(guī)制法規(guī)體系，甚至有些法規(guī)已經(jīng)過時(shí)，對(duì)航空業(yè)的發(fā)展起阻礙、限制作用。規(guī)制機(jī)構(gòu)出臺(tái)的措施帶有行政命令的色彩，主觀隨意性較大，不利于對(duì)其合法性、有效性進(jìn)行監(jiān)督。

　　2、漸進(jìn)決策模型允許試錯(cuò)機(jī)制的存在，允許對(duì)步進(jìn)過程中新生的細(xì)小錯(cuò)誤進(jìn)行改正，并在這種不斷的糾偏之中求取正確的結(jié)果。然而民航有其自身特點(diǎn)，其沉沒成本及一次性投資均十分巨大，其影響力幾乎遍及當(dāng)代信息社會(huì)的每一個(gè)角落，任何微小的失誤都可能導(dǎo)致巨大甚至難于挽回的損失。一味重復(fù)漸進(jìn)主義中“糾正所有錯(cuò)誤剩下的就是正確”的做法，會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，無論是航空技術(shù)的進(jìn)步還是民航運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展，都承受不起這樣高昂的成本。

　　3、漸進(jìn)決策模型極力反對(duì)跳躍式的發(fā)展，因?yàn)檫@意味著更大的未知性與對(duì)平穩(wěn)秩序巨大破壞，它認(rèn)為微小步驟的持續(xù)積累同樣可以很快的達(dá)成理想目標(biāo)。管制放開的直接結(jié)果就是政策性進(jìn)入壁壘的降低。改革開放之初，民航總局成立六家航空公司，隨后增至十家，在允許地方航空進(jìn)入之后，我國先后成立20余家地方航空公司。而2005年新政策的出臺(tái)，由于民營(yíng)資本的準(zhǔn)入和外資持股比例上限的提高，隨即引發(fā)了又一次的進(jìn)入浪潮。兩年之中我國新成立和申請(qǐng)籌建的航空公司達(dá)十余家。雖然這些民營(yíng)企業(yè)資本較少，大部分只有幾億元人民幣的注冊(cè)資金，3架以下的飛機(jī)運(yùn)營(yíng)，相對(duì)于成熟企業(yè)微不足道，但是他們對(duì)于航空業(yè)的沖擊是不可忽視的，在未來的民航市場(chǎng)上將會(huì)帶來更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

　�。ǘ�）展望

　　美國對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)放松管制的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展有很大的啟發(fā)。我國的航空運(yùn)輸業(yè)目前所面臨的形勢(shì)與70年代美國民航業(yè)的形勢(shì)有很多相似之處。航空公司的成本居高不下、載運(yùn)率下降、陷入全面虧損、乘客對(duì)民航運(yùn)輸服務(wù)的滿意率急劇下降。這種狀況依靠限制運(yùn)力過快增長(zhǎng)、取消折扣、規(guī)范銷售市場(chǎng)、禁止惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，只是暫時(shí)性的解決辦法。從長(zhǎng)期來講航空運(yùn)輸業(yè)不僅面臨其他航空公司的競(jìng)爭(zhēng)，更重要的是要與地面運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也要與其化行業(yè)在消費(fèi)者的各種支出項(xiàng)目中競(jìng)爭(zhēng)。只有降低成本、提高效率才是根本的解決之道。而為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，有步驟地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、放松對(duì)航空公司經(jīng)營(yíng)權(quán)的束縛是一種必要的選擇。在這一方面美國的航空公司競(jìng)爭(zhēng)策略的變化對(duì)我國的民航業(yè)的體制改革應(yīng)該有參考價(jià)值。即便是在中國政府對(duì)社會(huì)依舊具有強(qiáng)大掌控力，國家的政策指針如此清晰的情形下，單維治理結(jié)構(gòu)下政策目標(biāo)的推進(jìn)依舊是阻力重重。激進(jìn)推行以解決問題的模式在復(fù)雜社會(huì)難以暢行。而依靠多年溫和的增量式改進(jìn)來一步步接近目標(biāo)，采用漸進(jìn)主義模型這一達(dá)成目標(biāo)的方法論，贊同充分運(yùn)用策略性的手段與途徑，無疑是得到各方認(rèn)同感最高的及最為可行的方式。也是多中心治理模式下決策過程的一般性特點(diǎn)。

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