縣級(jí)城區(qū)居民集中供熱采暖問(wèn)題探討
馬蓮英
改革開放后的三十年，特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)后的這幾年，縣級(jí)城市在國(guó)家加快發(fā)展政策的推動(dòng)下得到了迅速發(fā)展。作為城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施——城區(qū)集中供熱工程，為加快城市化建設(shè)進(jìn)程、提高城區(qū)居民生活質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約能源、減少煙塵排放等均起到了重要作用。但隨著二、三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展和城區(qū)人口的快速增長(zhǎng)，如何妥善解決城區(qū)居民集中供熱采暖問(wèn)題，建設(shè)節(jié)能型、環(huán)保型和諧社會(huì)，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，是當(dāng)前亟需研究解決的。
一、當(dāng)前城區(qū)居民集中供熱采暖現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
（一）城區(qū)居民供熱采暖現(xiàn)狀。上世紀(jì)70年代之前，城區(qū)居民的冬季采暖問(wèn)題，基本上是以戶為單元自供，而且是傳統(tǒng)的煤爐子。到了80年代初，部分單位開始建設(shè)辦公樓和居民樓，集中供熱采暖便成為各單位必須解決的重要問(wèn)題被提上議事日程,但集中供熱采暖方式普遍是大小不一的燃煤鍋爐。之后，隨著城市建設(shè)逐漸擴(kuò)大及供熱采暖要求的逐步提高，熱電采暖也開始進(jìn)入普通居民家庭。到目前,安丘市區(qū)居民住房面積553.95萬(wàn)平方米,其中住宅樓434.3萬(wàn)平方米。實(shí)行集中供熱采暖面積412萬(wàn)平方米，其中利用熱電供熱采暖面積320萬(wàn)平方米，地下水源熱泵采暖面積10.1萬(wàn)平方米。
（二）城區(qū)居民供熱采暖費(fèi)用收取情況。目前，城區(qū)居民的供熱收費(fèi)方式基本有兩種：一種是供熱采暖費(fèi)由住房原產(chǎn)權(quán)單位交納，職工本人僅象征性繳納很少一部分，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的福利性包費(fèi)制的延續(xù)，它只強(qiáng)調(diào)了“供熱”的社會(huì)保障性，而忽視了“熱”的商品屬性。另一種主要方式是供熱采暖費(fèi)完全由居民住戶自己交納。盡管這種收費(fèi)方式中也存在“個(gè)人交費(fèi)、單位補(bǔ)貼”的情況，但它基本上實(shí)現(xiàn)了“誰(shuí)用熱，誰(shuí)交費(fèi)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則。
（三）集中供熱采暖中存在的問(wèn)題。縣級(jí)城市在實(shí)行集中供熱采暖中，主要存在以下幾個(gè)突出問(wèn)題：
1、福利性供熱體制與住房制度不適應(yīng)。目前的住房產(chǎn)權(quán)除很少一部分未過(guò)渡為個(gè)人全部產(chǎn)權(quán)外，其余住房的產(chǎn)權(quán)均為個(gè)人所有。因此，再向住宅原產(chǎn)權(quán)單位或職工所在單位收繳供熱采暖費(fèi)，已不符合市場(chǎng)交易規(guī)則。福利性的供熱包費(fèi)制，與現(xiàn)有的商品化住房制度不僅不相適應(yīng)，而且也沒(méi)有考慮職工住房面積大小的問(wèn)題。
2、供熱收費(fèi)制度不合理。長(zhǎng)期以來(lái)形成的供熱采暖“包費(fèi)制”或單位“包燒制”，造成了供熱、用熱、交費(fèi)三者責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。特別是現(xiàn)行的按面積計(jì)算的收費(fèi)制度，不能體現(xiàn)“用多少熱，交多少費(fèi)”的公平原則，致使人們?nèi)狈��?jié)能意識(shí)，室溫高了就開窗放熱降溫，出現(xiàn)了節(jié)能型住宅也不節(jié)能的怪現(xiàn)象。
3、供熱采暖設(shè)施陳舊落后，能源浪費(fèi)嚴(yán)重。一方面，現(xiàn)有的供熱采暖系統(tǒng)，絕大部分用戶無(wú)法進(jìn)行溫度調(diào)節(jié)和控制，暖氣長(zhǎng)期開放，用熱效率很低。另一方面，有相當(dāng)一部分的供熱采暖系統(tǒng)年久失修，老化嚴(yán)重，出現(xiàn)了管道運(yùn)行不暢和跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，在加上原來(lái)的房屋墻體保溫和氣密性能較差，熱量損失嚴(yán)重。
4、困難企業(yè)和下崗職工難掌握。困難企業(yè)的數(shù)量和企業(yè)困難的程度是動(dòng)態(tài)的，政府在測(cè)量過(guò)程中需要較大的投入，且救濟(jì)的資金也難以確定；同樣，下崗職工的數(shù)量和困難的程度更是難以測(cè)定，是否需要救濟(jì)，如何救濟(jì)，也是熱費(fèi)改革的一個(gè)難點(diǎn)。
5、供熱行業(yè)管理與運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)。按照市場(chǎng)交易規(guī)則，供需熱雙方都有終止供熱合同的權(quán)力，而且理論上對(duì)于個(gè)別住戶因長(zhǎng)期欠費(fèi)而被停止供熱或自愿退出集中供熱的，也是應(yīng)當(dāng)不加干涉的。但對(duì)可能引起較大范圍的停熱問(wèn)題，政府有關(guān)部門就必須要進(jìn)行管理和干預(yù)。這樣的矛盾和問(wèn)題，政府處理起來(lái)就會(huì)感到很棘手。
二、幾種供熱采暖方式優(yōu)劣比較
目前，在城區(qū)居住的居民和單位，其采暖方式主要有土暖氣(煤爐子)、空調(diào)(電暖氣)、熱電、地下水源熱泵四種。電鍋爐用戶極少，土暖氣、煤爐子等供暖方式也會(huì)越來(lái)越少。這里僅就空調(diào)、電暖氣、熱電、地下水源熱泵供暖的優(yōu)劣作一分析比較。
(一)空調(diào)、電暖氣采暖的不足�？照{(diào)、電暖氣采暖方式雖然使用方便，污染少，但供暖溫度忽高忽低、采暖效果差，其供熱成本大大高于熱電鍋爐及地下水源熱泵集中供熱成本。
(二)熱電聯(lián)產(chǎn)在供熱、環(huán)保、節(jié)能等方面的優(yōu)勢(shì)。從資源的最佳利用程度來(lái)看，熱電聯(lián)產(chǎn)經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，已轉(zhuǎn)變?yōu)榧�約化、技術(shù)密集型企業(yè)，熱電聯(lián)產(chǎn)的熱效率大幅提高，能源節(jié)約和成本控制能力不斷增強(qiáng)。這一點(diǎn)，煤煙型小鍋爐是無(wú)法比擬的。從供熱質(zhì)量和穩(wěn)定性來(lái)看，集中供熱可使熱用戶的室溫24小時(shí)保持在±18℃。而小鍋爐供暖時(shí)斷時(shí)續(xù)，溫度忽高忽低，采暖效果差。從收費(fèi)價(jià)格上看，如果按相同采暖質(zhì)量測(cè)算，小鍋爐采暖收費(fèi)價(jià)格并不低，只是由于單位的“暗補(bǔ)”，使采暖戶感覺(jué)到“價(jià)格低”。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益看，熱電聯(lián)產(chǎn)可大大減輕水污染和水浪費(fèi)，所產(chǎn)灰渣可通過(guò)綜合利用，有效拉動(dòng)環(huán)保、建材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從環(huán)保角度而言，熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)已采用了完備、高效的環(huán)保設(shè)施，已達(dá)到國(guó)家規(guī)定的排污標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐也證明,熱電聯(lián)產(chǎn)已成為治理城市大氣污染的主力軍。
地下水源熱泵供暖系統(tǒng)雖然才剛剛起步，但已凸顯出很大潛力。環(huán)保性高、收費(fèi)低。現(xiàn)在城區(qū)每平方米僅15元，而熱電供熱收費(fèi)為每平方米25元。現(xiàn)在申請(qǐng)節(jié)能住宅小區(qū)，就必須有地下水源熱泵采暖系統(tǒng)。不過(guò)這種新型采暖方式還需政府的大力推廣和扶持。
綜上分析，分散式供熱的供熱效率低，經(jīng)濟(jì)效益差，采用熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)集中供熱，加強(qiáng)綜合治理，形成科學(xué)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，全面解決燃煤小鍋爐排污之患。
三、加快發(fā)展集中供熱采暖的政策措施及建議
(一)建立“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”的強(qiáng)制性補(bǔ)貼機(jī)制。具體可采取以下兩種補(bǔ)貼方式：一是建立個(gè)人供熱公積金。職工所在單位按月足額為每個(gè)職工提取供熱公積金，存入專項(xiàng)帳戶，�？顚Ｓ�。每年職工憑支付采暖費(fèi)的專用票據(jù)一次性提取。綜合各地做法，補(bǔ)貼可采取基礎(chǔ)補(bǔ)助加職務(wù)補(bǔ)貼的方法。即每個(gè)職工均享受30平方米建筑面積的采暖費(fèi)基礎(chǔ)補(bǔ)助，在此基礎(chǔ)上按照職工的職級(jí)相應(yīng)增加職務(wù)補(bǔ)貼。職務(wù)補(bǔ)貼按月執(zhí)行如下標(biāo)準(zhǔn)：科員、辦事員和初級(jí)職稱者20元，科級(jí)和中級(jí)職稱者30元，處級(jí)和副高級(jí)職稱者45元，正高級(jí)職稱60元。離退休和企業(yè)人員參照?qǐng)?zhí)行。補(bǔ)助費(fèi)用的列支渠道，行政事業(yè)單位在補(bǔ)助工資科目中列支，企業(yè)在管理費(fèi)用科目的“取暖費(fèi)”中列支。二是按月隨工資發(fā)放供熱采暖補(bǔ)貼費(fèi)。按照上述標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用列支渠道，職工所在單位按月隨工資發(fā)放供熱采暖補(bǔ)貼。
(二)加快城區(qū)熱電供熱管網(wǎng)建設(shè)，滿足城區(qū)居民對(duì)集中供熱采暖的迫切需求。近年來(lái)，盛源熱電公司為滿足城區(qū)居民集中供熱采暖，先后擴(kuò)容擴(kuò)產(chǎn)，不斷鋪設(shè)管道，擴(kuò)大供熱范圍，較好的緩解了城區(qū)居民對(duì)集中供熱采暖需求的矛盾。今年，該公司又根據(jù)城市建設(shè)要求，采取了一系列加大集中供熱采暖的措施。一是投資1000萬(wàn)元，擴(kuò)建1臺(tái)6000KW抽凝式供熱機(jī)組,屆時(shí)可擴(kuò)大市區(qū)循環(huán)水供暖面積36萬(wàn)平方米。二是借和平路貫通的有利時(shí)機(jī)，計(jì)劃投資3342萬(wàn)元，實(shí)施循環(huán)水供暖三期工程。該工程計(jì)劃敷設(shè)供熱管線9200米，供熱總能力達(dá)到120萬(wàn)平方米。三是正積極籌建2×15MW生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目。項(xiàng)目建成后,對(duì)外供汽能力可達(dá)200蒸噸/小時(shí),供熱覆蓋面積達(dá)250萬(wàn)平方米，將滿足周圍5－6公里范圍內(nèi)的企業(yè)用汽及居民采暖需要。同時(shí)，在政府的大力支持下，大力推廣地下水源熱泵供熱系統(tǒng)。
(三)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)分戶供熱系統(tǒng)改造。一戶一表式供熱計(jì)量收費(fèi)是大勢(shì)所趨，眾望所歸。必須有計(jì)劃地改造現(xiàn)有住宅的供熱采暖設(shè)施，達(dá)到分戶控制。對(duì)分戶改造費(fèi)用，可采用以下四種方式籌集：①單位或企業(yè)以公用福利費(fèi)名義出資進(jìn)行系統(tǒng)改造。這種方式適合經(jīng)濟(jì)效益較好、福利待遇較高，而且現(xiàn)有住宅區(qū)的居住成員絕大部分是本單位職工。②以住宅小區(qū)為單位進(jìn)行內(nèi)部群眾集資進(jìn)行系統(tǒng)改造。這種改造方式適用于已建成的中、高檔住宅小區(qū)。③合理利用社會(huì)住房公積金進(jìn)行系統(tǒng)改造。這是激活住房公積金的有效辦法，也是一件具有很大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的大事。④政府、單位和個(gè)人共同融資進(jìn)行系統(tǒng)改造。這種方式是以上三種方式的優(yōu)化組合。政府出資可以分為兩部分：一是從住房公積金獲得的利息中拿一部分，二是從供熱企業(yè)的利潤(rùn)中拿一部分；單位出資可以從福利費(fèi)中列支；個(gè)人直接按比例出資。不論采用哪種籌資方式，都要先搞試點(diǎn)，然后穩(wěn)妥推進(jìn)。
(四)改革供熱采暖費(fèi)用收繳辦法。為充分體現(xiàn)用多少熱交多少費(fèi)，促進(jìn)用戶的行為節(jié)能，實(shí)行熱計(jì)量收費(fèi)后可實(shí)行“兩部制”熱價(jià)，即由固定費(fèi)用和可變費(fèi)用兩部分組成。同時(shí)，建立燃料—熱價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化調(diào)價(jià)程序，適時(shí)調(diào)整熱價(jià)。即當(dāng)煤炭等燃料價(jià)格在1年內(nèi)變化達(dá)到或超過(guò) 10%后，相應(yīng)調(diào)整熱價(jià)；如1年內(nèi)煤炭等燃料價(jià)格變動(dòng)未達(dá)到10%，則下一年累計(jì)計(jì)算，直到累計(jì)變化幅度達(dá)到或超過(guò)10％方可調(diào)整價(jià)格。
(五)實(shí)施供熱經(jīng)營(yíng)許可。供熱行業(yè)社會(huì)化是發(fā)展的大趨勢(shì),國(guó)家和省也都要求對(duì)供熱企業(yè)和供熱單位實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可管理。因此,凡符合供熱經(jīng)營(yíng)許可的單位，可由相關(guān)部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定，授予“供熱經(jīng)營(yíng)許可證”，即享有在規(guī)定期限和范圍內(nèi)的供熱特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。凡未獲得“供熱經(jīng)營(yíng)許可證”的企業(yè)或單位，均不得對(duì)外或?qū)��?nèi)進(jìn)行供熱。
(六)建立供熱保障機(jī)制。對(duì)于能夠界定的社會(huì)弱勢(shì)群體的冬季供熱采暖問(wèn)題，可通過(guò)建立必要的救助保障機(jī)制給予解決。具體執(zhí)行如下規(guī)定：夫妻雙方都下崗并進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，且協(xié)議期未滿或處于領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限內(nèi)的失業(yè)人員，供熱單位減免應(yīng)交采暖費(fèi)的40%(時(shí)限不能超過(guò)其協(xié)議期)；無(wú)固定收入并無(wú)子女的離退休人員遺孀免標(biāo)準(zhǔn)住房面積內(nèi)采暖費(fèi)，超標(biāo)部分不享受減免；特一等革命傷殘人員、社會(huì)孤老、孤殘、孤兒免收取暖費(fèi)。另外，為更好地支持供熱企業(yè)，加快熱電事業(yè)發(fā)展，縣級(jí)政府可把用于城區(qū)居民供熱采暖產(chǎn)生的地稅及國(guó)稅地方留成部分全部返還供熱企業(yè)，作為政府對(duì)企業(yè)為社會(huì)所承擔(dān)公益事業(yè)義務(wù)的一種補(bǔ)償。這樣，熱電企業(yè)實(shí)行“零”稅率后，就可以把供熱價(jià)格降下來(lái)，施惠于民，就會(huì)有更多的普通老百姓用得起熱，更好地節(jié)約能源和改善環(huán)境。

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