核心論文期刊推薦《會計(jì)研究》(accounting research)　 《會計(jì)研究》雜志創(chuàng)刊于1980年3月，是財(cái)政部主管、中國會計(jì)學(xué)會主辦的國家一級學(xué)術(shù)期刊，是國家自然科學(xué)基金委員會確定的管理科學(xué)A類重要期刊，是 CSSCI來源期刊中惟一的會計(jì)類學(xué)術(shù)期刊，是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的會計(jì)學(xué)權(quán)威期刊。
　　【摘要】 在泛珠九省區(qū)的合作與發(fā)展中，政府的介入一定程度上解決了外部負(fù)效應(yīng)和公共產(chǎn)品的提供等問題，政府參與就會有財(cái)政支出，隨之也積累了一定的地方政府債務(wù)。了解泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)的情況，可以對其潛在的風(fēng)險(xiǎn)制定防范對策，以保障政府職能和政府競爭力的的體現(xiàn)。本文比較分析了泛珠九省區(qū)的地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，引入了負(fù)債率、債務(wù)率、償債期限、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，從而指出泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括來自地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)兌付高峰帶來的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)以及對土地出讓收入的高度依賴帶來的風(fēng)險(xiǎn)。最后，從完善法律法規(guī)、規(guī)范地方政府債券市場、推進(jìn)利率市場化改革的角度提出了防范泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。

　　【關(guān)鍵詞】 泛珠九省區(qū),地方政府,風(fēng)險(xiǎn)

　　一、引言

　　泛珠九省區(qū)政府合作是其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有力保障。但在各地區(qū)間的交流與發(fā)展中，也產(chǎn)生了壟斷、外部負(fù)效應(yīng)和公共產(chǎn)品短缺等問題，面對“區(qū)域公共問題”，解決市場失靈成為泛珠九省區(qū)政府合作的內(nèi)在動(dòng)因。

　　政府的介入需要相應(yīng)的公共支出，處于國家法律法規(guī)的限制和經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金需求的兩難境地，地方政府選擇了多元化的融資渠道。其中，地方政府融資平臺搭起了政府職能和市場資源的橋梁。

　　地方融資平臺多是由地方國資委、財(cái)政局或者人民政府出資設(shè)立的，用以出資的資產(chǎn)主要包括貨幣資金、土地使用權(quán)、國有股權(quán)以及國有資產(chǎn)，籌資方式多為銀行借款，或發(fā)行債券，即“城投債”。由于地方融資平臺與地方政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，舉債決策人與償債人不完全統(tǒng)一，資金周轉(zhuǎn)效率不高，存在違規(guī)運(yùn)作等因素，使得其潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。

　　因此，了解泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及其存在的問題，認(rèn)識到政府在泛珠九省區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的參與力度，采取措施防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對于促進(jìn)泛珠九省區(qū)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展有重要意義。

　　二、泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

　　我國審計(jì)署將地方政府債務(wù)分為：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。這三類債務(wù)不能簡單相加。

　　1、泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模

　　泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)的絕對規(guī)模雖無法衡量各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，直接相比有失偏頗，但其仍可以直觀地反映泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)的總量和差異。表1 中，從負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)來看，2013年底，廣東省在九省中位列第一，達(dá)6931.64億元，其次為四川省達(dá)6530.98億元，債務(wù)規(guī)模最小的為海南省達(dá)1050.17億元。泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模分布不均，廣東省的債務(wù)余額幾乎是海南省的六倍、廣西的三倍，廣東和四川兩省的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占泛珠九省區(qū)總的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模的40%。

　　2、泛珠九省區(qū)地方融資平臺債務(wù)規(guī)模

　　從表2可以看出，截止到2013年6月底，泛珠九省區(qū)中擁有地方融資平臺公司數(shù)目最多的是四川省，為574家，四川省融資規(guī)模也較大，為6530.98億元，一些地方政府融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)到70%的警戒線。融資平臺公司數(shù)最少的為海南省，有29家，但地方融資平臺公司卻是海南省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的主要舉借主體，占比為 55.49%，在全國范圍內(nèi)僅次于重慶的66.28%。其次為湖南省，占比52.39%，而云南省對地方融資平臺公司依賴較小，融資平臺公司的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占其地方政府總的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的28.22%。

　　3、泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)率

　　債務(wù)率是地方政府年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，國際上通行的警戒線為100%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率是2012年底地方政府年末負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，總債務(wù)率是按2007年以來，各年度各省負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的最高比率折算后得到的債務(wù)率。

　　從表3可以看出，貴州省負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為83.62%，為泛珠九省區(qū)最高，在全國(除西藏外30個(gè)省份，下同)范圍內(nèi)僅次于北京，位列第二。近年來，貴州省加大投資力度拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府過度借債，債務(wù)規(guī)模與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財(cái)政承載能力不相適應(yīng)。其次是云南省、四川省和海南省，其負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率均在70%以上，在全國范圍內(nèi)均位于前列。債務(wù)率較低的是福建省和廣西省，其負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率分別為49.85%和47.70%。

　　4、泛珠九省區(qū)地方政府逾期債務(wù)率

　　逾期債務(wù)率是指年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，反映到期不能償還債務(wù)所占的比重。

　　從表4可以看出，截止到2012年底，湖南省在泛珠九省區(qū)以及在全國范圍內(nèi)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率均最高，為4.10%。其2012年末負(fù)有償還責(zé)任的逾期債務(wù)余額為91.3185億元。云南省位列全國第二，為4.09%，隨后是四川省和貴州省，分別為3.19%和2.28%。海南省逾期債務(wù)率在泛珠九省區(qū)中為最低，僅為0.24%。需引起注意的是，江西省可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率較高，為8.59%，表明當(dāng)償債人出現(xiàn)償債困難時(shí)，江西省政府需要承擔(dān)的救助責(zé)任較大，此類或有債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。

　　5、泛珠九省區(qū)地方政府負(fù)債率

　　負(fù)債率是指年末債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重，反映了地方的債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系，國際上以60%為安全警戒線。

　　從圖1可以看出，截至2012年底，泛珠九省區(qū)中負(fù)債率最高的是貴州省，為37.15%。其次為云南省和海南省，分別為33.97%和32.11%，這兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對其政府債務(wù)的承載能力也較差。而廣東省負(fù)債率較低，為11.49%，可歸因于其經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和地區(qū)GDP的高企。泛珠九省區(qū)中負(fù)債率最低的是福建省，為9.72%。 　　6、泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)償債情況

　　從表5可以看出，福建省、江西省、廣西省、四川省以及貴州省的地方政府債務(wù)集中于2014年及2015年的債務(wù)兌付，所占比重均在20%左右，這些地區(qū)將有較大的償債壓力。此外，湖南省、廣東省、海南省及云南省的地方政府債務(wù)將于2018年及以后進(jìn)入償債高峰期。

　　三、泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)

　　1、來自地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)

　　融資平臺是地方政府主要的舉借主體，海南省和湖南省經(jīng)地方政府融資平臺的債務(wù)占其地方政府債務(wù)總量的50%以上。地方融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾方面。

　　第一，2009年以后，各商業(yè)銀行競相為地方政府融資平臺提供貸款，在對項(xiàng)目的審核上較為寬松，而地方政府融資平臺公開的財(cái)務(wù)信息較少。同時(shí)，地方政府融資平臺的資金多投向于基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)周期長、收益低，一旦地方政府融資平臺出現(xiàn)償付危機(jī)，將會導(dǎo)致商業(yè)銀行的流動(dòng)性部分受限。

　　第二，償債主體不明，由政府直接或間接出資設(shè)立的地方政府融資平臺與地方政府權(quán)責(zé)劃分不清，地方政府往往為其經(jīng)營活動(dòng)提供隱性擔(dān)保，這種口頭授信形式使得地方政府融資平臺中存在大量隱性債務(wù)，透明度低，規(guī)模難以估計(jì)，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。

　　第三，地方政府融資平臺設(shè)立之初，往往存在資本金不足的情況，部分地區(qū)存在違規(guī)向地方政府融資平臺注入不合法資金的情況，這使得地方政府融資平臺自身的償債能力具有脆弱性。同時(shí)，部分地方政府融資平臺資金使用效率較低，還存在違規(guī)融資的現(xiàn)象。

　　由于這些因素，若不加強(qiáng)對地方融資平臺的監(jiān)管和規(guī)范，極易帶來其對財(cái)政和銀行的雙重風(fēng)險(xiǎn)，使得地方政府過度依賴地方融資平臺的融資方式變得不可持續(xù)。

　　2、債務(wù)兌付高峰帶來流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

　　由于2008年以后政府融資平臺債券開始大規(guī)模發(fā)行，截止到2014年，這5―7年期債券進(jìn)入償債高峰期;2014年以后到期的中期票據(jù)和短期融資券規(guī)模逐漸增加。根據(jù)中債資信的預(yù)計(jì)，2015年及以后企業(yè)債券和中期票據(jù)等中長期債券的到期規(guī)模仍將進(jìn)一步增加，政府融資平臺償債壓力將逐年增大。

　　相比美國的市政債券的期限平均在15年左右，我國的地方政府債務(wù)期限較短，平均不到5年。全國范圍內(nèi)，2015年底前到期的地方債務(wù)占比近62%。在泛珠九省區(qū)中，2014―2015年是其債務(wù)兌付的集中期，福建省和貴州省在2014年底到期的債務(wù)占比較重，分別達(dá)26.22%和23.85%，四川、江西和廣西三省的到期債務(wù)比重則在20%～25%之間。2015年底到期的債務(wù)中，福建省比重為20.69%，其次是廣西省20.57%。

　　對于債務(wù)率較重且有大量到期債務(wù)的地區(qū)如貴州省，一旦產(chǎn)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)會造成資金鏈斷裂，使得地方政府資信下降，加劇地方政府財(cái)政困境，極易引發(fā)債務(wù)危機(jī)。

　　3、對土地出讓收入的高度依賴帶來的風(fēng)險(xiǎn)

　　泛珠九省區(qū)中，部分地區(qū)的政府債務(wù)對土地過度依賴，這些地區(qū)包括福建、海南、江西、四川、廣西、湖南和廣東。

　　2012年底，全國承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額比重的平均水平為40%，福建省比重為57.13%，其次是海南省為56.74%。江西和四川兩省均在全國平均水平40%之上，分別為46.72%和40.00%。而全國這一比重在40%～50%的僅有四個(gè)地區(qū)(江西、四川、上海和湖北)。

　　過度依賴土地財(cái)政來推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有很大風(fēng)險(xiǎn)，而對于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化和土地價(jià)格的波動(dòng)較為敏感。首先，地方政府債務(wù)中存在大量以政府財(cái)政收入為擔(dān)保的隱性債務(wù)，若受經(jīng)濟(jì)形勢和房地產(chǎn)市場的景氣度影響，土地價(jià)格下降，依賴土地出讓收入的地方財(cái)政收入就會下降。其次，城投債的增信方式多為土地使用權(quán)抵押和應(yīng)收賬款抵押等，因而城投債的利率與土地價(jià)格關(guān)聯(lián)度較大，一旦市場信號反轉(zhuǎn)，城投債的發(fā)行及到期還本付息都將受到影響。最后，地方政府大量出讓土地導(dǎo)致我國土地大量流失，失地農(nóng)民的安置問題也是地方政府面臨的重要民生問題。

　　四、防范泛珠九省區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

　　1、加強(qiáng)法律規(guī)范的建立，完善監(jiān)管體制

　　2014年5月19日，我國財(cái)政部下發(fā)了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，允許上海、江蘇等十省在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金等，泛珠九省區(qū)中的廣東省和江西省也在試點(diǎn)地區(qū)中。在這樣的背景下，需要有完善的財(cái)政預(yù)算體制和財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，對地方政府債券進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

　　第一，需合理界定地方政府債務(wù)的范圍和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，由于目前各機(jī)構(gòu)對地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑不一，導(dǎo)致無法對其規(guī)模有正確的認(rèn)識和把握，不利于及時(shí)合理地制定償債預(yù)算和方案。

　　第二，對地方融資平臺加強(qiáng)監(jiān)管，目前泛珠九省區(qū)各地區(qū)均出臺了規(guī)范地方融資平臺和地方政府債務(wù)的法律法規(guī)，如《海南省地方政府融資平臺公司管理暫行辦法》，湖南省頒布的《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見》等。但由于公共設(shè)施建設(shè)急需資金與法律法規(guī)限制下的創(chuàng)新激勵(lì)，使得近年來地方政府的舉債形式日趨多元化，信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT(建設(shè)―移交)、墊資施工和違規(guī)集資等融資現(xiàn)象較為突出。監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)這些創(chuàng)新融資方式的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)出臺相關(guān)的法律法規(guī)對其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

　　2、規(guī)范地方政府債券市場，完善配套措施

　　為保障地方政府債券市場的健康運(yùn)行，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債券市場勢在必行。

　　第一，建立和完善地方政府債券交易市場，建立地方政府債券的發(fā)行和流通市場，完善地方政府債券的發(fā)行和流通程序;頒布合規(guī)法律并確立監(jiān)管主體，明確監(jiān)管范疇和監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，鼓勵(lì)符合市場準(zhǔn)入規(guī)定的商業(yè)銀行、投資銀行、基金公司和證券公司等金融機(jī)構(gòu)參與到地方政府債券市場中。 　　第二，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)地方政府債券產(chǎn)品，防止地方政府債券產(chǎn)品設(shè)計(jì)過度復(fù)雜化、不透明化而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)品設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和地方政府實(shí)際可支配財(cái)力等因素，結(jié)合投資者的多元化需求，適度平衡收益率和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

　　第三，建立地方政府債券信用評級機(jī)制。2014年的地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)引入了信用評級，我國地方政府債券的運(yùn)行將朝著規(guī)范的市場化進(jìn)程邁進(jìn)。應(yīng)規(guī)范現(xiàn)有的信用評級公司，設(shè)立官方或半官方的具有權(quán)威性的信用評級機(jī)構(gòu)，對我國的地方政府及地方政府債券進(jìn)行信用評級，并定期對投資者進(jìn)行公布。

　　3、推進(jìn)利率市場化改革，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

　　目前在地方政府債務(wù)中，公開的融資方式利率水平較平穩(wěn)，而表外的融資方式的利率水平則較高，同時(shí)房地產(chǎn)和政府融資平臺貸款的利率普遍高于服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的貸款利率，這些問題表明我國需進(jìn)一步深化利率市場化改革，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第一，提高利率市場化水平，降低地方政府對土地出讓收入的依賴程度。由于我國金融市場不夠發(fā)達(dá)，市場上缺乏價(jià)值穩(wěn)定、可用作抵押品的、較為安全的資產(chǎn)，土地便被視為較為可靠的抵押品，用來作為地方融資平臺的注冊資本或用來作為抵押獲得銀行貸款。完善利率市場化，確立資產(chǎn)的合理定價(jià)機(jī)制，使市場上的資產(chǎn)獲得合理估值，減輕對土地的依賴程度，從而防止受房地產(chǎn)景氣程度影響而帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第二，深化利率市場化機(jī)制，規(guī)范地方融資平臺的資金運(yùn)作。我國的地方政府債務(wù)聯(lián)系著大量的“影子銀行”，深化利率市場化機(jī)制，縮小表內(nèi)外融資利率的波動(dòng)范圍，控制“影子銀行”規(guī)模，是防止過度推高資產(chǎn)價(jià)格、扭曲金融市場結(jié)構(gòu)、加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的重要舉措。

　　第三，利率市場化意味著地方政府需要有更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。泛珠九省區(qū)中各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，風(fēng)險(xiǎn)防控能力不同，隨著地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)的推行及利率市場化的影響，風(fēng)險(xiǎn)防控措施不健全的地區(qū)更易出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。因此，各地區(qū)應(yīng)及時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系，建立合理的、操作性強(qiáng)的預(yù)警指標(biāo)體系，對本地區(qū)的債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而及時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)化解辦法。

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